Réf. : CCC.2004.191
A. La fondation X. a remis à bail, en 1990, à M., un appartement lui appartenant. Le bail est résiliable sous préavis de trois mois pour chaque échéance trimestrielle et le loyer a été fixé à 458 francs plus 125 francs d’acompte sur charges, depuis le 1er janvier 2001.
B. Le 25 août 2003, M. a demandé une diminution de loyer pour cause de baisse du taux hypothécaire, puis elle a saisi l’Autorité régionale de conciliation de La Chaux-de-Fonds, par requête du 21 octobre 2003.
C. En audience, le 13 avril 2004, la fondation bailleresse a confirmé un moyen préjudiciel qu’elle avait soulevé précédemment, tiré du fait que l’autorité saisie était in-compétente pour statuer sur la requête, l’immeuble étant subventionné lors de la mise en exploitation du bâtiment (mais plus au moment où l’autorité de conciliation était appelée à statuer).
D. Par décision du 25 octobre 2004, dont recours, l’autorité de conciliation a rejeté le moyen préjudiciel pris de son incompétence prétendue. La fondation X. recourt contre cette décision. Elle conclut à son annulation et à la constatation du fait que l’autorité de conciliation n’est pas compétente pour examiner le litige, qui relève selon elle de l’autorité administrative, avec suite de frais et dépens.
E. Ses arguments seront examinés ci-dessous en tant que besoin.
F. L’autorité de jugement ne formule pas d'observations, l’intimée ne procède pas.
CONSIDER A N T
en droit
1. Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable - sa motivation satisfaisant par ailleurs aux conditions légales et jurisprudentielles- puisque la nouvelle teneur de l’art. 14 LiCO, adoptée le 25 janvier 2005 (FO 2005 N° 10) n’était pas encore en vigueur à la date du recours et que l’ancienne teneur n’était pas contraire au droit fédéral, du moins s’agissant aussi clairement d’une pure question de compétence de l’Autorité de conciliation (RJN 2003 p. 171).
2. Tant la décision attaquée que le recours sont longuement motivés, mais il ressort de l’une et de l’autre que le noyau du problème consiste finalement à savoir si le loyer litigieux est soumis au contrôle de l’Autorité, et ce qu’il faut entendre par « contrôle » au sens de cette disposition. En effet, la Cour de céans est d’avis que la première condition d’application de l’article 253b al. 3 CO est remplie :faute d’éléments d’interprétation décisifs, elle considère que le passé composé(“ont été prises”) que le législateur a utilisévise un contrôle des loyers actuels, dont on peut concevoir qu’il fasse suite à des subventions devenues caduques à l’heure du contrôle, dès lors que la justification d’un contrôle actuel peut fort bien se trouver dans une subvention passée.
3. L’autorité de première instance considère qu’il n’y a pas véritablement de contrôle au sens de l’article 253b al 3 i.f. CO, les services de la santé publique n’exprimant qu’un avis ou une recommandation non contraignante prenant comme élément de comparaison les loyers pratiqués par l’Office fédéral du logement (décision attaquée, p. 5 cons. 6, 1er al. i.f.).
4. La doctrine est peu fournie sur la nature et la portée du contrôle visé par l’article 253 b al. 3 i.f. CO. Ainsi, Higi se borne à préciser (Commentaire zurichois V 2b, Zurich 1994, note 84 ad art. 253a-253b CO) que le contrôle doit être exercé par une auto-rité indépendante du bailleur ; voir aussi dans le même sens Barbey, Pratique récente en matière d’AMSL, séminaire sur le bail à loyer, Neuchâtel 1988, p. 3 et les renvois. Selon Lachat, les loyers contrôlés sont fixés par une autorité administrative et le bailleur ne peut les modifier qu’avec son accord. Il ajoute que si le loyer n’est pas conforme à la décision de l’autorité, le locataire peut s’en plaindre auprès de celle-ci (Le bail à loyer, Lausanne 1997, p. 251).
5. Interrogé sur l’intensité du contrôle des locations auquel le Service cantonal de la santé publique procédait, celui-ci a répondu : « Nous réclamons chaque année le dépôt des comptes de l’année écoulée et du budget de l’année à venir. Les comptes sont accompagnés d’une liste nominative des locataires mentionnant les noms et prénoms, le nombre de pièces occupées, le montant de la location et le montant des charges. Notre contrôle se résume à nous assurer que les locations, respectivement les locations - charges comprises -, sont conformes à ce que peuvent supporter les personnes âgées au bénéfice de prestations complémentaires AVS/AI. Nous prenons également en référence les loyers fixés par l’Office fédéral du logement par l’intermédiaire de l’Office cantonal du logement, conformément à la Loi fédérale WEG puisque la Confédération a autorité pour fixer les loyers dans les immeubles qu’elle soutient financièrement ». Le Service ajoutait : « Dans le cas d’espèce, ce soutien financier de la Confédération qui existait lors de le mise en exploitation du bâtiment est aujourd’hui caduc ».
6. En l’occurrence, le Service cantonal de la santé publique est d’avis qu’il est compétent pour traiter de la requête en diminution de loyer de l’intimée, dans la mesure où il assume un contrôle des locations et se prononce sur les comptes et budgets annuels de la fondation (pièce non cotée émanant du Département de la justice, de la santé de la sécurité, Service de la santé publique, du 14 juillet 2004).
7. Ni la loi sur les établissements spécialisés pour personnes âgées, du 21 mars 1972, ni son règlement d’exécution du 21 août 2002 ne fixent précisément l’étendue et la portée de l’activité de contrôle qu’est censé exercer le Service cantonal de la santé publique sur les loyers ici en cause. La pratique du Service cantonal de la santé publique lui-même n’apporte guère de lumière : en effet, il a été saisi le 12 décembre 2003 d’une « requête » du groupe G. SA à La Chaux-de-Fonds tendant à ce qu’il « suive » la requérante dans son raisonnement, selon lequel il devait être possible de répondre négativement à la demande de baisse de loyers de certains locataires. Par courrier du 15 janvier 2004, le Service a répondu, en termes généraux, que les locations et les charges appliquées aux appartements de l’immeuble Rue X. 36 à La Chaux-de-Fonds, de la Fondation X. étaient « tout à fait raisonnables ». Pourtant, dans son courrier précité du 14 juillet 2004, ce même service“se porte compétent pour traiter la requête en diminution de loyer” de l’intimée et invite l’autorité régionale de conciliation à lui transmettre les pièces de ce dossier, après avoir déjà admis par anticipation le caractère raisonnable des loyers en cause !
8. Dans ces conditions, force est de constater avec l’autorité de première instance que l’on recherche en vain la base légale qui serait indispensable pour assurer la force contraignante du contrôle exercé par le service (comp., a contrario, RJN 1997, p. 117, 1999 p. 71, 2000 p. 88). Tout au plus pourrait-il s’agir d’une contrainte indirecte relevant de la haute surveillance du Conseil d’Etat, mais il faut admettre que celle-ci est étroitement liée aux contributions financières de l’Etat et des communes, plus spécialement aux subsides d’exploitation des établissements spécialisés pour personnes âgées. Or de tels subsides ne sont pas versés à l’heure actuelle.
9. Ainsi, la recourante n’a pas établi que le loyer de l’intimée faisait l’objet d’un contrôle étatique contraignant, de sorte que le risque de décisions contradictoires qu’elle évoque n’est pas démontré.
10. Vu le sort de la cause, le recours sera rejeté, aux frais de la recourante, mais sans dépens, l’intimé n’ayant pas procédé.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Rejette le recours.
2. Fixe les frais à 660 francs et les met à la charge de la recourante, qui les a avancés.
Art. 253b CO
2. Dispositions concernant la protection contre les loyers abusifs
1 Les dispositions sur la protection contre les loyers abusifs (art. 269 et s.) s’appliquent par analogie aux baux à ferme non agricoles et aux autres contrats qui visent principalement la cession à titre onéreux de l’usage d’habitations ou de locaux commerciaux.
2 Elles ne s’appliquent pas aux baux d’appartements et de maisons familiales de luxe comprenant six pièces ou plus (cuisine non comprise).
3 Les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs ne s’appliquent pas aux locaux d’habitation en faveur desquels des mesures d’encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d’une autorité.