A. Les époux B sont locataires d'un appartement de cinq pièces aux Hauts-Geneveys, propriété de F. Le bail a commencé le 1er avril 1996, pour une durée initiale échéant le 30 septembre suivant. Depuis lors, il se renouvelle tacitement pour une durée indéterminée, chaque partie ayant la faculté de résilier le contrat sur avis signifié six mois à l'avance pour l'échéance du 31 mars, respectivement 30 septembre de chaque année.
Selon l'article 3 du bail, le loyer mensuel net s'élève à 933 francs, montant auquel s'ajoutent 520 francs de frais accessoires perçus sur la base d'un décompte. La disposition précitée renvoie à l'article 5 des dispositions spéciales, lesquelles précisent que l'immeuble est subventionné par la Confédération selon la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP) et que le loyer est déterminé par le "plan des loyers" établi par l'Office fédéral du logement (OFL).
B. Par formule officielle datée du 19 février 1999, mais glissée selon les locataires dans leur boîte-aux-lettres dans le courant du mois de mars 1999, la bailleresse leur a fait notifier de nouvelles prétentions consistant dans la "modification de la clé de répartition selon le volume et selon la surface dans le décompte des frais accessoires". Elle motive ces dernières par la décision qu'aurait prise le conseil de fondation de ne plus mettre en location les locaux de l'ancienne infirmerie, ce qui entraînerait la modification de la clé de répartition.
Les locataires ont contesté ladite notification en saisissant l'Autorité régionale de conciliation (ARC) de Neuchâtel, conformément aux voies de droit mentionnées sur la formule litigieuse. Ils allèguent que les locaux de l'ancienne infirmerie servent de locaux communs et qu'ils "doivent ainsi figurer dans la clé de répartition de l'immeuble, et ce d'autant plus que ces locaux sont chauffés". Par ailleurs, ils sollicitent la vérification du décompte de frais accessoires pour l'année 1998, contestant la facturation de certains postes, de même que la répartition d'autres frais.
C. Selon décision de sa présidente du 1er février 2000, l'ARC s'est déclarée incompétente "ratione materiae" et a, partant, déclaré irrecevable la requête formulée par les locataires. Elle a par ailleurs indiqué que le litige relevait de la compétence "ratione materiae" des autorités administratives, en l'occurrence de l'Office fédéral du logement. Se référant à une jurisprudence fédérale rendue dans une affaire neuchâteloise (ATF 124 III 463), l'ARC a considéré que l'article 253b al.3 CO constituait une norme de compétence, impliquant que l'ensemble des dispositions relatives à la contestation des loyers, y compris celles touchant aux frais accessoires, relèvent de la compétence exclusive de l'autorité administrative. Elle a de plus relevé que l'avis exprimé par l'OFL, selon lequel la jurisprudence fédérale précitée ne changerait rien en pratique, les autorités de conciliation demeurant habilitées à traiter et régler les litiges portant sur les frais accessoires (OFL actuel, no 22/99 ch.3.2), paraissait plus correspondre à une modalité d'aménagement pratique de la procédure que de répondre aux exigences fixées par le Tribunal fédéral et manquait de base légale.
D. Les époux B recourent contre la décision de l'ARC. Ils font valoir que la compétence en raison de la matière des autorités régionales doit être interprétée largement et que, dans la mesure où les deux parties ne remettaient pas en cause la compétence de l'ARC, celle-ci devait les convoquer à une audience afin de les conseiller et de tenter la conciliation. Ils prétendent par ailleurs que l'article 253b al.3 CO n'exclurait de la compétence des autorités de conciliation que l'examen de l'introduction de nouveaux frais accessoires relatifs à des logements subventionnés, mais non la modification de la clé de répartition de ces frais, ni la vérification des décomptes de chauffage. Ils soutiennent enfin que le contrôle par l'OFL se faisant par le biais de la procédure écrite prévue par la loi sur la procédure administrative – qui limite fortement le droit d'être entendu par rapport à la procédure civile ordinaire et dans le cadre duquel l'office se contente de vérifier que le plan, qu'il a lui-même adopté, est respecté –, cette voie ne constituerait pas un contrôle impartial et indépendant au sens des articles 6 CEDH et 4 aCst. féd. (= 8 Cst. féd.).
E. Dans ses observations, la présidente de l'ARC relève que la solution préconisée par les recourants, qui tend à maintenir la compétence de l'ARC pour la vérification des décomptes de frais accessoires, mais à soumettre à l'autorité administrative les autres questions, n'est pas satisfaisante du point de vue de la sécurité du droit. Elle souligne qu'admettre la thèse des recourants reviendrait à contraindre l'autorité de conciliation à examiner le dossier, puis à "splitter" le litige entre autorités civile et administrative et, qu'en outre, les parties pourraient être amenées à saisir simultanément deux autorités distinctes. Dans ses observations, l'intimée conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
CONSIDERANT
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable (art.14 et 15 al.2 LICO, 415 CPCN).
2. Conformément à l'article 8 CPCN, applicable par analogie à la procédure devant l'ARC (art.15 al.2 LICO), le tribunal saisi d'une contestation qui est de la compétence d'un tribunal d'un autre ordre ou de celle de l'autorité administrative, est tenu de suppléer d'office ce moyen. Par ailleurs, l'article 19 al.1 LICO stipule que le président de l'ARC est compétent pour écarter d'entrée de cause les requêtes manifestement irrecevables.
3. Selon l'article 253b al.3 CO "les dispositions relatives à la contestation des loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité". Toutefois, d'après l'article 2 al.2 OBLF, certaines dispositions matérielles relatives aux frais accessoires (art.257a et b CO) ainsi que les prescriptions formelles régissant leur introduction (art.269d al.3 CO) s'appliquent également aux loyers contrôlés par les pouvoirs publics. La conformité de l'article 2 al.2 OBLF avec le CO est toutefois controversée en doctrine (voir commentaire de l'USPI, n.8 ad art.253a-253b CO; Higi, Commentaire zurichois, n.8b ad art.253-253b CO; Lachat, Le bail à loyer, chapitre 4.4.2.8, n. de pied de page 53, p.82).
Dans une décision du 9 février 1994, le Tribunal suprême du canton de Zurich a estimé que la procédure de contestation des loyers instituée par le droit privé était exclue en ce qui concerne les locaux visés à l'article 253b al.3 CO, y compris s'agissant des frais accessoires (DB 1996, p.20).
Dans un arrêt du 23 décembre 1997, la Cour de céans s'est ralliée à la jurisprudence précitée en considérant que l'article 2 al.2 OBLF ne déclarant pas applicable aux logements subventionnés l'article 270b al.2 CO, qui vise expressément le cas des contestations portant sur l'introduction de nouveaux frais accessoires, il fallait en déduire qu'une procédure de conciliation devant l'ARC n'était pas ouverte dans un tel cas. Dans le même arrêt, la Cour de céans a souligné que tant la LCAP (art.38) que l'OCAP (art.25) règlent de façon spécifique le régime des frais accessoires pour les logements dont le loyer est contrôlé, les notions de frais accessoires du droit privé (CO) et du droit public (LCAP, OCAP), quoique comparables, n'étant toutefois pas identiques. La Cour a également relevé que le droit public prévoyant expressément la compétence de l'OFL pour autoriser le paiement des frais accessoires par le prélèvement d'acomptes mensuels forfaitaires (art.25 al.3 OCAP), on devait en conclure que l'OFL est compétent pour contrôler les frais accessoires.
Saisi d'un recours en réforme contre l'arrêt précité de la Cour de céans, le Tribunal fédéral a relevé dans son arrêt du 2 juillet 1998 (ATF 124 III 463) que la ratio legis de l'article 253b al.3 CO était d'empêcher un double contrôle des loyers et d'éviter de prononcer des décisions contradictoires. Il a souligné que, pour les habitations faisant l'objet de mesures d'encouragement par les pouvoirs publics, l'autorité chargée du contrôle des loyers jouit d'une compétence exclusive, la procédure prévue dans le droit des obligations étant fermée. Considérant qu'on n'obtiendrait la sécurité du droit requise que si l'exclusivité de la compétence de l'autorité instituée par la législation sur les mesures d'encouragement s'étendait à tous les points soumis à la surveillance officielle, il en a conclu que l'article 253b al.3 CO constituait une véritable norme de compétence, alors que les réserves mentionnées à l'article 2 al.2 OBLF doivent être considérées comme des renvois au droit matériel. Le Tribunal fédéral a enfin estimé que la ventilation entre le loyer et les frais accessoires n'était pas toujours identique et que, lorsque le paiement des charges avait lieu par forfait mensuel, la distinction pouvait même paraître purement formelle aux yeux du locataire. Dans de telles conditions, exiger des locataires d'habitations subventionnées par les pouvoirs publics et soumises à une surveillance officielle la mise en œuvre de deux procédures différentes pour contester les loyers et les frais accessoires serait source non seulement de complications inutiles, mais encore d'un risque accru de décisions contradictoires.
4. Certes le cas d'espèce ne concerne pas l'introduction de nouveaux frais accessoires, mais d'une part la modification de la clé de répartition de ces frais par le bailleur et d'autre part la vérification d'un décompte de chauffage. Il n'apparaît toutefois pas, au vu des principes dégagés par la jurisprudence fédérale précitée, que ce cas ressortisse à la compétence des autorités civiles et soit soustrait à celle de l'autorité administrative. En effet, cette jurisprudence établit très clairement que l'article 253b al.3 CO constitue une véritable norme de compétence, alors que les réserves mentionnées à l'article 2 al.2 OBLF ne sont que des renvois au droit matériel. De même elle considère que la sécurité juridique impose la compétence exclusive de l'autorité instituée par les mesures d'encouragement concernant tous les points soumis à la surveillance officielle. L'établissement du décompte de chauffage fait précisément partie des points soumis à cette surveillance, puisqu'il est réglementé par l'article 38 LCAP ainsi que par l'article 25 de l'ordonnance y relative. En ce qui concerne la modification de la clé de répartition, elle constitue une nouvelle prétention de la bailleresse, puisqu'elle a pour effet de reporter sur les locataires tout ou partie des frais relatifs à des locaux précédemment loués à un tiers. On ne saurait suivre les recourants selon lesquels il existerait dans un tel cas une compétence de l'ARC, puisque l'article 2 al.2 OBLF, outre qu'il ne constitue selon la jurisprudence fédérale précitée qu'un renvoi au droit matériel et non une norme de compétence, ne déclare pas l'article 270b CO – qui indique la procédure à suivre au locataire contestant une augmentation – applicable aux logements subventionnés. Du point de vue économique, une modification de la clé de répartition des frais accessoires ne diffère pas de l'introduction de nouveaux frais, puisqu'elle a de toute manière pour effet une augmentation des charges. Si, du point de vue de la jurisprudence fédérale précitée, la sécurité juridique commande que les contestations relatives à l'introduction de nouveaux frais accessoires soient soumises au contrôle de l'autorité administrative uniquement comme les contestations concernant l'augmentation du loyer, il doit logiquement en être de même s'agissant d'une contestation de la clé de répartition des frais accessoires.
Quant à l'argument selon lequel la possibilité offerte aux locataires de faire contrôler leur loyer ou les adaptations de leur loyer par l'OFL selon les modalités prévues par la LPA se heurterait à l'article 6 CEDH ou 4 aCst. féd. (30 Cst. féd), cette procédure limitant le droit d'être entendu, il n'est pas fondé : certes, l'OFL n'a pas qualité de juge indépendant et impartial, mais sa décision – étant présupposé qu'elle porte sur une contestation de caractère civil, au sens de l'article 6 § 1 CEDH – n'est pas soustraite à un contrôle judiciaire : l'article 59 LCAP institue une voie de recours devant la Commission de recours DFEP, qui a l'indépendance nécessaire depuis la révision de l'OJ de 1991. Si l'argument n'est donc pas en soit irrecevable, en revanche il tombe à faux en l'espèce (voir à ce sujet : Message du Conseil fédéral relatif à la modification de l'OJ, du 18.3.1991, FF 1991 II 461 ss, notamment 463, 475, 531, 548, 594; Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle constitution fédérale, du 20.11.1996, pp.184 ss et 540 ss; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol II, Staempfli 2000, nos 1177, 1190 ss, 1397 ss, 1434 ss).”
5. Mal fondé, le recours doit être rejeté et les recourants condamnés aux frais et dépens de la procédure.
Par ces motifs, LA COUR DE CASSATION CIVILE
1. Rejette le recours.
2. Condamne solidairement les recourants aux frais qu'ils ont avancés par 480 francs et à verser 400 francs de dépens à l'intimée.