Réf. : CC.2009.99-CC1/vh
A. X., demandeur à la procédure principale et intimé à l’incident sur moyen préjudiciel, exploite en raison individuelle [un commerce], sis à la Place du Marché […] à La Chaux-de-Fonds.
B. Le 5 juin 2007, le Conseil général de la Ville de La Chaux-de-Fonds a accepté un crédit total de 2'565'000 francs pour assainir la place du Marché, en vue d'en faire un centre-ville accueillant et attractif. Dans son rapport du 23 mai 2007 au Conseil général, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds détaillait ainsi les points principaux du projet:
"
- Changement du collecteur (depuis carrefour J.-P.-Zimmermann / Léopold-Robert jusqu'à la fontaine des Six-Pompes).
- Réfection complète de la superstructure de la place et des trottoirs inscrits dans le périmètre.
- Création de trottoirs continus le long de la rue Neuve.
- Création de seuils d'entrées/sorties pour les accès au périmètre depuis le nord.
- Déplacement de la fontaine dans l'axe de la rue du Stand (ce point sera encore étudié en fonction des manifestations prévues sur la place).
- Création d'une déchetterie enterrée en Est de la place (en lieu et place de l'actuelle déchetterie en surface).
- Mise en place de collecteurs enterrés à ordures ménagères en ouest de la rue du Marché.
- Pose de tubes électriques pour le câblage électrique.
- Installation de tableaux encastrés pour l'alimentation électrique des animations qui se déroulent sur la place du Marché.
- Maintien du stationnement sur la place du Marché (62 + 2 handicapés).
- Végétalisation de la rue et de la place du Marché (arbres en bacs).
- Inversion du sens de circulation sur la rue du Marché et Jean-Paul-Zimmermann. Statu quo au niveau du stationnement sur la rue Jean-Paul-Zimmermann.
- Réorganisation du stationnement sur la portion Est de la rue du Marché (longitudinal plutôt qu'en épis, 4).
- Remise du stationnement sur la portion ouest de la rue du Marché (1 + 1 handicapés).
- Création d'emplacements réservés au stationnement des vélos sur la place du Marché."
Selon la Commune de La Chaux-de-Fonds, défenderesse à la procédure principale et requérante à l’incident sur moyen préjudiciel (ci-après aussi: la Commune), l'objectif n'était pas seulement d'agrémenter le centre-ville mais également de remplacer des infrastructures – notamment un collecteur d'eaux usées, devenu vétuste et sous-dimensionné en raison du développement de la ville -, ainsi que de restaurer une place du Marché "en piteux état".
Les travaux se sont déroulés en deux phases: de septembre à novembre 2007, pour les travaux sur le collecteur du tronçon rue du Marché – rue Jean-Paul-Zimmermann, et du printemps 2008 à fin août 2008 pour ceux sur le collecteur de la place du Marché et de tous les autres travaux précités. Dans les faits, les travaux se sont prolongés encore de mi-août à début octobre 2008 pour des travaux que la défenderesse estime être de finition. La couche finale de bitume a été posée au printemps 2009.
C. Le 9 juillet 2009, X. a déposé une action en dommages-intérêts contre la Commune de La Chaux-de-Fonds en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que celle-ci soit condamnée à lui verser le montant de 52'213 francs plus intérêts à 5% dès le dépôt de la demande. Il fait valoir qu'en raison de l'ampleur du chantier, l'exploitation des commerces situés autour de la place du Marché durant les travaux d'aménagements de la place et de la rue du Marché a été extrêmement difficile. Les commerçants ont notamment été contraints de supporter les constantes modifications des voies de circulation et des passages pour piétons, la fermeture obligée des terrasses en raison du bruit et de la poussière, l'absence de marché les mercredis et les samedis, la conjonction malheureuse avec d'autres travaux situés sur l'avenue Léopold-Robert et la rue Numa-Droz qui décourageaient définitivement les clients de l'extérieur de se risquer jusqu'au centre-ville, les passages pour piétons et accès aux commerces rendus difficiles, ainsi qu'un nombre réduit de places de stationnement. Le retard dans l'avancement du chantier à l'été 2008 a encore accentué les nuisances, les travaux se poursuivant jusqu'à mi-août et même au-delà malgré les interventions réitérées des commerçants auprès du Conseil communal. Ce retard n’est pas resté sans conséquences pour les commerçants puisque tous ont connu une baisse considérable de leur chiffre d'affaires, la diminution subie par le demandeur se chiffrant à 52'213 francs pour la période d'avril à septembre 2008. A cette baisse du chiffre d'affaires s'ajoutent encore les nuisances et les immissions qu'il a été contraint de subir pendant toute la durée des travaux, en particulier une circulation qui s'effectuait dans une boue peu attirante lorsqu'il pleuvait, un bruit insupportable même à l'intérieur du magasin, ainsi que de la poussière qu'il fallait nettoyer tous les jours. Fondé sur les articles 679 et 684 CC, X. considère en résumé qu'une atteinte excessive a été portée au bien-fonds voisin par les travaux entrepris par la Commune. Nonobstant la restriction jurisprudentielle à la responsabilité de l'Etat lorsqu'il accomplit ses tâches publiques, impliquant que la voie d’une action civile est fermée au lésé chaque fois que le préjudice est inévitable ou ne peut être évité sans frais excessifs, un dédommagement est dû en l’espèce. Il soutient qu'une meilleure planification et organisation des travaux auraient permis d'éviter les retards et désagréments (travaux supplémentaires et non initialement prévus, trous ouverts et refermés jusqu'à trois fois, rallongement de la durée des travaux), que ceux-ci étaient évitables et que partant l'action civile lui était ouverte.
D. Le 29 septembre 2009, la Commune de La Chaux-de-Fonds soulève un moyen préjudiciel relatif à la compétence du juge saisi au sens de l'article 161 al.1 litt.a CPCN, en concluant à ce que la Cour civile se déclare incompétente à raison de la matière et déclare irrecevable la demande du 9 juillet 2009 de X., sous suite de frais. Rappelant la jurisprudence fédérale relative aux articles 679 et 684 CC, la Commune soutient que l'action appartenant au propriétaire voisin, victime d'immissions excessives liées à l'usage d'un fonds, n'est pas ouverte lorsque les immissions proviennent d'un ouvrage d'intérêt public dont le propriétaire ou le concessionnaire dispose du droit d'expropriation et que ces inconvénients ne peuvent être évités ou qu’ils ne peuvent l'être qu'à un coût disproportionné. En l'espèce, en présence d'un ouvrage d'intérêt public et sachant que la Commune dispose d'un droit d'exproprier fondé sur l'article 4 al.1 et 2 de la Loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, il apparaît que les nuisances étaient inévitables et le retard, de cinq semaines environ par rapport à un planning initial qui prévoyait une durée de huit mois, négligeable. Partant, l'action civile n'est pas ouverte au demandeur.
E. Dans sa réponse à moyen préjudiciel, le demandeur soutient en substance que les retards pris dans l'avancement des travaux sont de la responsabilité du Conseil communal, le retard étant en réalité de près de trois mois. Ces retards ne seraient pas dus à des impondérables, mais à différentes erreurs de planification. A cet égard, le demandeur "requiert la production d'une expertise afin de déterminer deux choses:
1. Si la planification du chantier a été établie en tenant compte de tous les éléments en possession de la Commune;
2. La responsabilité de la Commune dans le retard pris dans l'avancement des travaux."
En l'occurrence, le retard a été causé par une sous-estimation de l'ampleur des travaux, une mauvaise planification ainsi qu'une mauvaise conduite du chantier, si bien qu'il était évitable et que la Commune de La Chaux-de-Fonds en est responsable. Les commerçants ont en effet été contraints de subir des immissions pendant plusieurs mois supplémentaires qui n'avaient pas été initialement prévus. Partant, il conclut au rejet du moyen préjudiciel soulevé par la Commune, à ce que la compétence "du Tribunal cantonal neuchâtelois" à raison de la matière soit admise et à ce qu'un délai soit fixé à la Commune pour déposer sa réponse, le tout sous suite de frais et dépens.
E. Interpellée, la Commune maintient son moyen préjudiciel.
Suite à la clôture de l’instruction sur moyen préjudiciel, l'intimé a renoncé à déposer des conclusions en cause et accepté que le jugement sur moyen préjudiciel soit rendu par voie de circulation. La requérante ne s'est pas prononcée.
CONSIDERANT
1. La défenderesse a soulevé en temps utile, soit d'entrée de cause et avant tout débat au fond, un moyen préjudiciel tiré de l'incompétence de la Cour civile à connaître d’une demande d'indemnisation en raison d'immissions excessives causées par une collectivité publique, fondée sur le caractère inévitable de celles-ci.
Le moyen préjudiciel est recevable (art.161 al.1 litt.a CPCN). La Cour civile doit donc trancher sa compétence dans le cadre du présent jugement préjudiciel, instruit et jugé en la forme incidente (art.163, 213ss CPCN).
2. Selon l'article 684 CC, le propriétaire est tenu, dans l'exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d'exploitation industrielle, de s'abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin (al.1). Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excèdent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l'usage local, à la situation et à la nature des immeubles (al.2). Le propriétaire qui s'estime victime d'immissions excessives de la part de son voisin dispose de l'action prévue par l'article 679 CC selon lequel celui qui est atteint ou menacé d'un dommage parce qu'un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu'il remette les choses en état ou prenne des mesures en vue d'écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts. La qualité pour agir, respectivement pour défendre, suppose un rapport de voisinage entre le demandeur et le défendeur (ATF 132 III 689 cons.2; 109 II 304 cons.2; Steinauer, Les droits réels II, 3e édition, 2002, p.223ss). Le concours est admis entre les articles 58 CO et 679 CC (ATF 111 II 429 cons. 2c; Werro, Commentaire romand du CO 1, note 23 ad art.58 CO; Steinauer, op.cit., p.223, note 1901).
La responsabilité d'une collectivité publique en raison de l'atteinte provoquée à un tiers est régie par l'article 679 CC, que la collectivité agisse elle-même comme propriétaire ou se limite à exercer sa souveraineté sur le fonds (ATF 91 II 474 cons.5; JT 1966 I 551 cons.5; ZBL 2007, p.471; Werro, La responsabilité civile, 2005, p.173; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e édition, 2002; p.483; Steinauer, op.cit., p.226).
Les moyens de défense du droit privé contre les immissions excessives (art. 679 CC) ne sont cependant plus disponibles si ces atteintes proviennent de l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public et que le droit fédéral (ou cantonal) prévoit l'octroi du droit d'expropriation. La prétention au versement d'une indemnité d'expropriation se substitue aux actions du droit privé et il appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de statuer sur l'existence du droit ainsi que sur la nature et le montant de l'indemnité (ATF 129 II 72 cons.2.4; 124 II 543 cons.3; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne, 2001, p.463, no 1076). En revanche, lorsque l'excès est évitable sans frais disproportionnés et que l'ouvrage est utilisé conformément à sa destination, la collectivité répond toujours sur la base de l'article 679 CC (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op.cit., p.464, no 1078). Ainsi, l'action de l'article 679 CC peut être dirigée contre le propriétaire qui exerce son droit, sous réserve des situations dans lesquelles l'excès est inévitable et provient d'un fonds sur lequel un ouvrage d'intérêt public est exploité: ce sont alors les règles sur l'expropriation qui s'appliquent (Bénédict Foëx, A propos de l'action en responsabilité du propriétaire d'immeubles (art. 679 CC), in JT 1999 I 474, 481). La doctrine précise encore que le juge civil n'est pas compétent lorsque des immissions provenant de l'usage selon sa conformité d'un fonds public sont inévitables ou ne peuvent être évitées qu'avec des moyens disproportionnés (Heinz Rey, in Commentaire bâlois, no 28 ad art. 679 CC).
3. a) En l'espèce, le demandeur, intimé au moyen préjudiciel, ne conteste pas les deux premières conditions soulevées dans le moyen préjudiciel, à savoir que les immissions dont il se plaint proviennent d'un ouvrage d'intérêt public et que la Commune dispose du droit d'exproprier. La défenderesse, requérante sur moyen préjudiciel, ne conteste, elle, pas non plus l'existence de nuisances. Les parties sont en revanche divisées sur leur caractère évitable, la requérante le niant et l’intimé soutenant au contraire ce caractère évitable. On comprend toutefois de son écriture que c'est le retard pris dans l'avancement des travaux et non pas les immissions causées par les travaux en elles-mêmes que l’intimé considère comme étant évitable. Il convient cependant d'examiner d'une part le caractère évitable ou non des immissions et d'autre part celui du retard, estimé à un peu plus de cinq semaines par la Commune et à près de trois mois par X..
b) Dans un précédent cantonal, cité par la requérante, le Tribunal cantonal avait déjà eu l'occasion de juger, pour des travaux d'aménagement de la rue principale et de la place centrale du village de Marin, comprenant un aménagement en surface (modifier le tracé d'une rue, construire quelques trottoirs, refaire la chaussée, améliorer l'éclairage public) et des travaux souterrains (remplacer un égout collecteur devenu trop petit, remplacer une conduite d'eau devenue usée et trop petite, poser une conduite de gaz, mettre sous terre un câble électrique notamment), que de tels travaux "ne pouvaient être exécutés sans fermer la rue principale à la circulation pendant des mois, sans rendre impossible le stationnement des véhicules sur la place centrale, sans rendre difficile l'accès des piétons au salon du demandeur et sans que le bruit, la poussière ou la boue incommodent le demandeur et ses clients" (RJN 6 I 635, 638). Le Tribunal cantonal avait considéré que la collectivité publique n'aurait pu éviter les effets préjudiciables des travaux et que les mesures qu'elle avait prises, notamment le fait d'exécuter l'ouvrage en trois étapes, était suffisantes, d’autres mesures extraordinaires entraînant des frais hors de proportion avec le dommage relativement modeste subi par le demandeur (RJN précité, et la référence à l'ATF 96 II 337 cons. 5 litt.b).
c) En l'espèce, on ne voit pas non plus comment la liste des travaux à effectuer, telle qu'elle apparaît dans le rapport du Conseil communal au Conseil général du 23 mai 2007 (PL déf.1), rapport auquel il convient de se référer intégralement, aurait pu être exécutée en évitant les nuisances dont se plaint le demandeur. Il s'agit en effet de travaux lourds, tant en surface qu'en profondeur, mêlant une remise à neuf des installations (changement d'un collecteur, réfection de la place et des trottoirs, installations électriques, etc.) et des modifications fondamentales de structure (inversion du sens de circulation sur la rue du Marché et Jean-Paul-Zimmermann, réorganisation du stationnement, déplacement d'une fontaine). Ces travaux n'auraient pu être menés à bien sans une fermeture complète du périmètre, sauf, comme l'a fait la Commune, à les programmer en différentes étapes. Ces différentes étapes, qui visaient à nuire le moins possible aux usagers riverains de la place, y compris aux commerçants, ont certainement rendu plus difficile la coordination globale des travaux.
Sur le principe, le caractère inévitable des immissions est patent, et l’intimé au moyen préjudiciel ne le conteste du reste pas (voir not. aussi PL 55), hormis sous l'angle du retard pris dans l'exécution des travaux. Reste donc à déterminer si, sur le principe, puis concrètement, la durée – rallongée – des travaux est un critère entrant dans l'appréciation du caractère évitable des travaux, et peut avoir pour conséquence qu'une partie des travaux est réputée évitable.
d) Certes, l'arrêt du Tribunal cantonal du 2 mai 1977 précité (RJN 6 I 635, 638) pourrait être compris en ce sens que la durée des travaux aurait un impact sur le caractère évitable des nuisances, le demandeur n'ayant in casu toutefois "pas établi que, dans une mesure appréciable, le travail aurait pu être moins long". Toutefois, on peut sérieusement douter du fait que la seule existence d'un retard dans l'exécution des travaux puisse avoir une incidence sur le caractère évitable des immissions, ne serait-ce que parce qu’une partie des immissions serait alors inévitable (celle afférant à la partie des travaux qui étaient programmés et exécutés dans les délais prévus) et qu'une autre partie des immissions ne le serait pas (celle afférant aux mêmes travaux qui dépassent le programme en raison du retard). Les immissions découlant d'un même chantier, et le dédommagement qui y est attaché pour celui qui les subit, relèveraient alors pour partie de la compétence du juge civil (ce qui était évitable) et pour partie de la compétence du juge de l'expropriation (ce qui était inévitable). Ceci n'est pas souhaitable. La question peut toutefois en l'espèce rester ouverte, vu ce qui suit.
La qualification du retard dans l'exécution des travaux doit être mesurée non pas, comme le fait l’intimé, sur la base de la seule planification théorique, mais également en fonction de la nature et du déroulement concret des travaux, des difficultés rencontrées et des solutions qui ont été apportées. Le chantier qui a causé les immissions est incontestablement un chantier de grande ampleur, se déroulant dans un centre-ville actif et fréquenté. Il a été budgété entre 2'304'000 et 2'629'000 francs. Le projet combinait une reconstruction complète des collecteurs d’eaux usées, la réfection après stabilisation du revêtement de surface (chaussée et trottoirs) et la réorganisation des flux d’activité (circulation notamment). Le rapport du Conseil communal soulignait – et cela est évident – « [l]es inconnues inhérentes à tou[s] travaux de rénovation ». Le planning qui figure en page 10 du rapport est nécessairement approximatif et, même si aucune réserve n’est faite expressément, il n’a pu échapper aux intéressés qu’il fixait tout au plus des objectifs. Des chantiers de la taille de celui qui est ici concerné, lorsqu'ils sont ordonnés par un Conseil général, font l'objet d'un rapport qui se veut certes réaliste mais aussi optimiste. A cet égard, la planification qui figure en pages 10 et 11 du rapport du 23 mai 2007 du Conseil communal au Conseil général, pour sommaire qu'elle soit, doit être analysée dans l'optique de l'impératif auquel était soumis le Conseil communal, soit celui de convaincre le Conseil général.
L’intimé semble se plaindre de ce que le chantier a été exécuté en plusieurs phases, alors même qu'on peut considérer (comme l'avait fait le Tribunal cantonal dans son arrêt précité, RJN 6 I 635, 638) que l'exécution du chantier en plusieurs étapes avait précisément pour but de ménager les riverains. Le rapport du Conseil communal relevait du reste ce "souci de causer le minimum de nuisances aux utilisateurs de ce secteur, en particulier les maraîchers et les commerces existants". Ce chantier nécessitait la mise en oeuvre et la coordination d'un nombre important de corps de métiers. S'agissant d'infrastructures dans une ville située à 1000 mètres d'altitude, les travaux et leur planification étaient également tributaires des conditions météorologiques, en particulier d'enneigement pour ce qui était de la reprise du chantier courant 2008 (courrier du 6.11.07 dans lequel le conseiller communal [en charge dossier] précisait à l'attention des habitants et commerçants riverains du chantier et de la place et rue du Marché que "[l]e nouvel aménagement sera achevé définitivement d'ici à l'été 2008 pour autant que les aléas climatiques ne perturbent pas ce calendrier"). Les procès-verbaux fournis par la requérante indiquent avec précision l'évolution des travaux et témoignent à la fois du nombre d'intervenants à coordonner et de la précision du suivi. Il en ressort que les travaux – prévus de manière schématique entre le mois d’août et celui d’octobre 2007, puis jusqu’à fin août 2008 dans le rapport du Conseil communal – ont en réalité été exécutés dès le 27 août 2007 pour la première phase et dès le 7 avril 2008 pour la seconde. Le report de la pose du revêtement définitif au printemps 2009 a été justifié par des contraintes techniques. Par ailleurs, les procès-verbaux de chantier permettent de se convaincre que le maître d’œuvre a exigé des entrepreneurs intervenus qu’ils travaillent rapidement (not. entreprise de pose du revêtement qui a travaillé même si "les conditions climatiques n’étaient pas aux normes"). Outre les aléas de la météo, des imprévus techniques sont apparus au fur et à mesure de l’avancement des travaux (not. découverte d’un ancien collecteur qu’il a fallu combler, recouvrement béton rendu nécessaire par la non conformité de la hauteur de recouvrement des conduites suite au nivellement déformation des caniveaux sous le poids du trafic). Certes, les riverains se sont plaints à plusieurs reprises des retards qu'ils estimaient constater dans l'évolution des travaux, et en particulier de l'inutilité de fermer des fouilles pour les rouvrir après. Le Conseil communal de la ville de La Chaux-de-Fonds a répondu globalement à ces courriers. Dans un tel contexte et comme le relève avec raison la Commune, un retard de quelques semaines (cinq selon elle) pour les travaux les plus conséquents sur un chantier de cette taille ne saurait être considéré comme important et est inévitable. Les trois mois auxquels se réfère le demandeur ne sont pas documentés (évoque une fin prévue pour juillet 2008, alors que le planning du Conseil communal prévoyait fin août 2008) et incluent des travaux de finition qui n'ont certainement pas engendré pour lui des nuisances importantes.
Dans ces conditions, force est de constater que les retards dénoncés étaient inévitables, car inhérents à un chantier de grande ampleur, si tant est que des assurances aient pu être données quant au déroulement temporel du chantier. Partant, les immissions étant inévitables, l'action devant le juge civil n'est pas ouverte. Le moyen préjudiciel tiré de l'incompétence de la Cour civile à raison de la matière est dès lors bien-fondé et la demande doit être déclarée irrecevable. Si le demandeur persiste à envisager une action, il devra l’entreprendre devant l’autorité administrative compétente en matière d’expropriation matérielle (art. 1 et 94 ss LEXUP), en agissant dans le délai de grâce de l’article 139 CO s’il veut conserver le bénéfice de la litispendance créée par l’ouverture de la présente action (art. 165 CPC).
Vu le sort de la cause, l’expertise sollicitée par l’intimé n’est pas nécessaire et ne sera pas ordonnée. Par ailleurs, le dossier est suffisamment complet pour trancher la question soumise à examen.
4. L’intimé, demandeur à la procédure principale, succombant, il doit être condamné aux frais de l'instance, arrêtés à 1'100 francs. Il n'est pas alloué de dépens, la requérante, défenderesse à la procédure principale, étant une collectivité publique.
Par ces motifs, LA Ire COUR CIVILE
1. Déclare irrecevable la demande de X. du 9 juillet 2009.
2. Condamne X. aux frais de l'instance, arrêtés à 1'100 francs, partiellement compensés avec son avance de frais effectuée dans la procédure principale.
Neuchâtel, le 12 mars 2010
AU NOM DE LA Ire COUR CIVILE
Le greffier L’un des juges
Art. 684 CC
III. Rapport de voisinage
1. Exploitation du fonds
1 Le propriétaire est tenu, dans l’exercice de son droit, spécialement dans ses travaux d’exploitation industrielle, de s’abstenir de tout excès au détriment de la propriété du voisin.
2 Sont interdits en particulier les émissions de fumée ou de suie, les émanations incommodantes, les bruits, les trépidations qui ont un effet dommageable et qui excédent les limites de la tolérance que se doivent les voisins eu égard à l’usage local, à la situation et à la nature des immeubles.
Art. 679 CC
V. Responsabilité du propriétaire
Celui qui est atteint ou menacé d’un dommage parce qu’un propriétaire excède son droit, peut actionner ce propriétaire pour qu’il remette les choses en l’état ou prenne des mesures en vue d’écarter le danger, sans préjudice de tous dommages-intérêts.