Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Abgaberechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Verkehrsanordnung Entscheiddatum: 15.01.2008 Fallnummer: A 07 21_2 LGVE: 2008 II Nr. 29 Leitsatz: Art. 3 Abs. 4 SVG; Art. 107 Abs. 1 SSV; Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG; § 107, 129 VRG. Tempo-30-Zone; keine Beschwerdelegitimation von Strassenanstössern und Quartierbewohnern, die die Zone regelmässig traversieren müssen, wenn die Temporeduktion eine bloss unbedeutende Verkehrsverlangsamung von wenigen Sekunden zur Folge hat.
Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 1. - Angefochten sind die im Kantonsblatt publizierten Verkehrsanordnungen - es geht vor allem um die quartierweise Einführung der Höchstgeschwindigkeit 30 km/h - in der Gemeinde Z, die von der Dienststelle vif auf Antrag der Gemeinde Z verfügt wurden. a) Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV ist es grundsätzlich Sache des Bundes, den Strassenverkehr zu regeln. Den Kantonen kommt aber die Kompetenz zum Erlass von örtlichen Verkehrsbeschränkungen zu. Hinsichtlich dieser den Kantonen verbleibenden und an die Gemeinden delegierbaren Befugnisse (vgl. Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG) wird unterschieden zwischen den - vollständigen oder zeitlich beschränkten - Fahrverboten nach Art. 3 Abs. 3 SVG und den "anderen Beschränkungen oder Anordnungen", d.h. den sog. funktionellen Verkehrsanordnungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG. Die vorliegend streitige Geschwindigkeitsvorschrift zählt - zumindest was den Rechtsmittelweg anbelangt - zu diesen Verkehrsanordnungen (BG-Urteil 2A.38/2006 vom 13.7.2006, Erw. 1.1). Die angefochtenen Verkehrsbeschränkungen sind Gegenstand einer Allgemeinverfügung, die sich einerseits an einen unbestimmten Personenkreis richtet, andererseits einen konkreten Sachverhalt regelt (BGE 126 II 302 Erw. 1a; 125 I 316f. Erw. 2a und 2b; 119 Ia 150 Erw. 5c/cc; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N 45 zu Art. 49). Allgemeinverfügungen sind in der Regel gleich wie individuell-konkrete Hoheitsakte, d.h. Verfügungen, anfechtbar. Art. 107 Abs. 1 SSV sieht vor, dass örtliche Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG, die u.a. durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale angezeigt werden, von der zuständigen Behörde zu verfügen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen und zu veröffentlichen sind. Diese Veröffentlichung erfolgt im Kantonsblatt (§ 24 StVV). Gemäss § 26a Abs. 1 StVV sind Verkehrsanordnungen beim Verwaltungsgericht anfechtbar. Gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide, die solche Verkehrsanordnungen betreffen, steht seit dem 1. Januar 2007 auf Bundesebene die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht offen (vgl. Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG in Verbindung mit Art. 82ff. BGG). Auch daraus folgt, dass nach kantonaler Rechtsmittelordnung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist (§ 148 lit. a VRG; vgl. auch Urteil A 03 167 vom 16.10.2003, Erw. 2b). b/aa) Gemäss § 107 Abs. 2 VRG kann ein Sachentscheid nur ergehen, wenn u.a. die Befugnis zur Rechtsvorkehr gegeben ist (lit. d). Fehlt eine Voraussetzung für einen Sachentscheid, so tritt die Behörde auf die Sache der betreffenden Partei nicht ein (§ 107 Abs. 3 VRG). Zur Einreichung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind Parteien oder beiladungsberechtigte Dritte des vorinstanzlichen Verfahrens befugt, die an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids ein schutzwürdiges Interesse dartun (§ 129 Abs. 1 lit. a VRG). Die Rechtsmittelbefugnis nach VRG wird hier, wo das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz nach Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG eingesetzt ist, durch das Bundesrecht überlagert. Gemäss dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens muss, wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG); m.a.W. dürfen die kantonalrechtlichen Legitimationsschranken nicht enger sein als die bundesrechtlichen. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Damit schreibt Art. 89 Abs. 1 BGG im Wesentlichen die Voraussetzungen fort, die bereits für die Legitimation zur früheren Verwaltungsgerichtsbeschwerde galten (Art. 103 lit. a des bis zum 31.12.2007 in Kraft stehenden OG; BGE 133 II 252f. Erw. 1.3.1; Aemisegger, Der Beschwerdeweg in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Schweizerischer Anwaltsverband [Hrsg.], Bundesrechtsmittel, Bern 2007, S. 159; Kiener, Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 257; auch zum Folgenden). Die besondere Berührtheit ist gegeben, wenn der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache steht (BGE 131 II 589 Erw. 2.1). Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde, die im schweizerischen Recht nur in gesetzlich klar bestimmten Ausnahmefällen vorgesehen ist, ausschliessen (vgl. BGE 123 II 379f. Erw. 4; BGE 121 II 177ff. Erw. 2). Der generelle Adressatenkreis einer Allgemeinverfügung lässt es eigentlich nicht zu, den Verfügungsadressaten von Drittpersonen zu scheiden. Immerhin ist aber auch hier zu beachten, dass Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG mit der Voraussetzung des besonderen Berührtseins eine erhebliche Schranke für die Legitimation Dritter eingeführt hat, um zu verhindern, dass das Beschwerderecht Dritter zu grosszügig interpretiert wird (Spühler/Dolge/Vock, Bundesgerichtsgesetz, Kurzkommentar, Zürich/St. Gallen 2006, N 3f. zu Art. 89 BGG). Der Beschwerdeführer muss somit auch bei einer Allgemeinverfügung - entsprechend der Drittperson im Fall der individuell-konkreten Anordnung - durch den angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse berechtigt dagegen nicht zur Beschwerdeführung (BGE 131 II 589ff. Erw. 2.1 und 3). Das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein (vgl. Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28.2.2001, BBl 2001 S. 4236). Es besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen soll, das heisst in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hätte (BGE 121 II 177f. Erw. 2a, mit zahlreichen Hinweisen). bb) Bei Massnahmen der örtlichen Verkehrsregelung war gemäss der Praxis des Bundesrats (der bis Ende 2002 für Beschwerden gegen solche Massnahmen zuständig war) die Legitimation dann zu bejahen, wenn ein Verkehrsteilnehmer die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benutzte (ZBl 87 [1986] S. 237ff.). Vorausgesetzt wurde eine gewisse Häufigkeit der Fahrten über eine längere Zeitspanne; diese mussten in gleichmässigen, eher kurzen zeitlichen Abständen durchgeführt werden. Ein schutzwürdiges Interesse hielt der Bundesrat in der Regel auch für gegeben, wenn die Massnahme eine Strasse betraf, die der Beschwerdeführer als Anwohner oder Pendler befuhr. Hingegen wurde ein solches Interesse verneint, wenn ein Betroffener die Strecke lediglich gelegentlich befuhr, zum Beispiel zum Einkauf in einem entfernter gelegenen Einkaufszentrum (BG-Urteil 1A.73/2004 vom 6.7.2004, Erw. 2.2, mit Hinweis auf VPB 55.32 S. 304 Erw. 4b). Der bundesrätlichen Legitimationspraxis schloss sich auch das Verwaltungsgericht grundsätzlich an (LGVE 2003 II Nr. 41 Erw. 2c/dd). In letzter Zeit sind kantonale Gerichte dazu übergegangen, die Legitimationspraxis zu verschärfen. Für die Beschwerdebefugnis reiche eine regelmässige und in kurzen zeitlichen Abständen erfolgende Benützung der Strasse nicht aus; der Beschwerdeführer müsse vielmehr darlegen, dass er den fraglichen Strassenabschnitt zwingend befahren müsse, also auf diesen angewiesen sei (Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 4.2.2004, welches dem BG-Urteil 1A.73/2004 vom 6.7.2004 zugrunde liegt). Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat in einem Urteil vom 23. Juni 2005 (ZBl 106 [2005] S. 597ff.) im Zusammenhang einer Tempo-30-Zone entschieden, für die Begründung der Legitimation genüge es nicht, dass eine Strasse von Anwohnern im Temporeduktionsgebiet und von Strassenanstössern regelmässig befahren werde. Mit der Verkehrsanordnung müsse ein Nachteil verbunden sein, der den Beschwerdeführer in besonderer Weise treffe, was jedenfalls für unbedeutende Verkehrsverlangsamungen, namentlich bei Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf einer kürzeren Strecke, nicht zutreffe. In einem staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren betreffend Strassenkorrektionsmassnahmen erachtete es das Bundesgericht als zulässig, wenn nach kantonalem Recht nicht allen Strassenbenützern, welche die Strasse mehr oder weniger regelmässig befahren, das Beschwerderecht eingeräumt wird. Als schutzwürdiges Interesse dürfe nur eine "deutlich wahrnehmbare Beeinträchtigung in speziellen, klar fassbaren Interessen" verstanden werden. Eine blosse Erschwerung beim Befahren des Strassennetzes, wie sie sowohl durch Verkehrsanordnungen wie auch durch bauliche Massnahmen hervorgerufen werden könne und wie sie jeder Strassenbenützer im Rahmen des gewöhnlichen Gemeingebrauchs in Kauf nehmen müsse, genüge nicht. Im Ergebnis gehe auch die Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG nicht weiter als die streitbetroffene kantonalrechtliche Legitimationsregel (BGE 113 Ia 430ff. Erw. 3). Selbst die Eigentumsgarantie schützt den Strassenanstösser nicht vor jeder ihm lästigen Änderung des Verkehrsregimes, sondern nur vor einer solchen, die ihm die bestimmungsgemässe Nutzung seines Grundeigentums faktisch verunmöglicht (BGE 131 I 16 Erw. 1.3.3). In einem neueren Entscheid liess das Bundesgericht sodann durchblicken, dass ein schützenswertes Interesse bei einem geringfügigen Zeitgewinn (von geschätzten 23 Sekunden) im Falle der Aufhebung einer Tempolimite fraglich erscheine (BG-Urteil 1A.73/2004 vom 6.7.2004, Erw. 2.3). cc) Bei einer Temporeduktion von 50 km/h auf 30 km/h fragt es sich mit Blick auf schutzwürdige Individualinteressen vorab, welchen Nachteil die Strassenanstösser als Bewohner durch eine solche Massnahme erleiden. Die Senkung der maximal zulässigen Geschwindigkeit bedeutet für Strassenanstösser, dass sie sich als Verkehrsteilnehmer weniger schnell fortbewegen dürfen und deshalb ihre Ziele unter Wahrung der Geschwindigkeitsvorschriften weniger schnell erreichen. Gleiches gilt für Quartierbewohner, die - wie der Beschwerdeführer - aufgrund der Zonengestaltung ausserhalb der Tempo-30-Zone wohnen, diese aber als Strassenverkehrsteilnehmer regelmässig traversieren müssen. Soweit mit der Verkehrsmassnahme die eigene Zufahrt zu ihren Grundstücken verlangsamt wird, ist die Situation von Zonenbewohnern und von Quartierbewohnern ausserhalb der Zone zu vergleichen mit derjenigen der übrigen Verkehrsteilnehmer, die diese Strasse mit der gleichen Regelmässigkeit benützen. Ob diese Behinderung ein relevantes, die Legitimation begründendes Ausmass erreicht, hängt massgebend von der mutmasslichen zusätzlichen Wegzeit ab, welche durch die Massnahme in Kauf genommen werden muss (vgl. ZBl 106 [2005] S. 600f.). dd) [Aus der örtlichen Situation geht hervor, dass das Grundstück des Beschwerdeführers von der umstrittenen Tempo-30-Zone zwar nicht erfasst wird und dieser somit nicht Strassenanstösser ist. Da die Verkehrserschliessung seines Grundstücks jedoch allein über Strassen erfolgt, welche in der angeordneten Tempo-30-Zone liegen, ist der Beschwerdeführer mit Blick auf die Verkehrserschliessung in einer durchaus vergleichbaren Lage wie die Strassenanstösser in der Tempo-30-Zone. Das Durchfahren dieses Gebiets ist auf zwei Strecken möglich. Verglichen mit der Fahrzeit bei einer Geschwindigkeit von 50 km/h beträgt die zusätzliche Fahrzeit bei einer Geschwindigkeit von 30 km/h ca. 8 bzw. 31?2 Sekunden.] Die zusätzlichen Fahrzeiten bilden angesichts der gesamthaft täglich verbrachten Wegzeiten vom und zum Wohnort, auch wenn die vom Beschwerdeführer geltend gemachten, mehrmaligen täglichen Fahrten nachgewiesen wären, eine so geringfügige Beeinträchtigung oder Behinderung, dass sie keine hinreichende Betroffenheit zur Anfechtung der Verkehrsbeschränkung zu begründen vermögen. Auch verunmöglicht das in Aussicht stehende Verkehrsregime dem Beschwerdeführer die bestimmungsgemässe Nutzung seines Grundeigentums nicht, zumal er - wenigstens mit Blick auf seinen Wohnort - nicht unmittelbarer Anrainer ist und die Zu- und Wegfahrt zu seinem Grundstück weiterhin gewährleistet ist. Die bloss unbedeutende Verkehrsverlangsamung stellt nach dem Gesagten keinen Nachteil für den Beschwerdeführer dar, der ihn in besonderer Weise trifft. Zudem bringt der Beschwerdeführer selber vor, dass auf dem Abschnitt der X-Strasse, den er als Zu- oder Wegfahrtstrecke benutzen muss, schon heute kaum wesentlich schneller als 30 km/h gefahren werde, was durch die Messungen des Bauamts Z grundsätzlich bestätigt wird. (...) Die geringe Zeitersparnis vermag also kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Anfechtung der Verkehrsanordnungen (...) zu begründen, weshalb auf seine Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten ist. 2. - Was der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Beschwerdebefugnis geltend macht, ist nicht stichhaltig: a) Der Beschwerdeführer nimmt die Verkehrsanordnung zum Anlass, um sich gegen die aufgrund des Verkehrsrichtplans in Aussicht stehende, flächendeckende Einführung von Tempo 30 in allen Wohnquartieren von Z zur Wehr zu setzen, weil aus seiner Sicht die bundesrechtlichen Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind. Sodann widersetzt er sich der Verkehrsbeschränkung, weil er befürchtet, sie führe zufolge möglicher Verkehrsregelnverletzungen (Geschwindigkeitsüberschreitungen) zu einer Kriminalisierung des Bürgers. (...). Das prozessual ausreichende Rechtsschutzinteresse zur Anfechtung einer Verkehrsanordnung ist nur dann ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 89 Abs. 1 BGG, wenn es sich als genügend intensives Privatinteresse vom öffentlichen Interesse an der Gesetzmässigkeit der Verwaltung abhebt. M.a.W. dienen verwaltungsprozessuale Rechtsmittel dem Schutz individueller Rechte oder vergleichbar intensiver Privatinteressen und bewirken dabei zugleich, dass in der Verwaltung nach Gesetz und Recht verfahren wird. Die Popularbeschwerde - mit welcher die teilweise Verlagerung der allgemeinen Verwaltungsaufsicht auf die Justiz einherginge - kann nur dadurch ausgeschlossen werden, dass an die Anerkennung eines schutzwürdigen Interesses höhere Anforderungen gestellt werden als das blosse Vorliegen von individuell gewichteten Beweggründen (vgl. Gygi, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, recht 1986, S. 11). In der Gerichtspraxis wird - wie gesagt - bei verkehrsverlangsamenden Massnahmen das schutzwürdige Interesse dann bejaht, wenn sie sich beim Beschwerdeführer besonders auswirken, d.h. wenn ihm daraus ein erheblicher Verzögerungsnachteil zu erwachsen droht. Beschwerdegründe Privater, mit denen ein bloss allgemeines öffentliches Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass dem Beschwerdeführer im Fall des Obsiegens ein praktischer Nutzen entsteht, sind bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig (BGE 133 II 253 Erw. 1.3.2). Weder die vom Beschwerdeführer angestrebte Wahrung des Interesses an der gesetzmässig handelnden Verwaltung noch die Befürchtung, bei Verstössen gegen das in Aussicht stehende Verkehrsregime, "kriminalisiert" zu werden, sind im Licht dieser Gerichtspraxis schützenswerte private Interessen des Beschwerdeführers.
Der Sachverhalt und eine weitere Erwägung sind im unter der Fallnummer A 07 21 zu finden.