Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Erziehungswesen Entscheiddatum: 09.06.1999 Fallnummer: V 99 22 LGVE: 1999 II Nr. 6 Leitsatz: § 147 ErzG. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist generell zulässig gegen Disziplinarmassnahmen im Erziehungswesen. Praxisänderung. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 1. - a) Gegen Entscheide des Erziehungsrates aufgrund des Erziehungsgesetzes ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, soweit sie das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG) nicht ausschliesst (§ 147 Abs. 1 ErzG). In § 148 VRG sind die mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Entscheide und in den §§ 149 bis 151 VRG diejenigen Entscheide, gegen welche dieses Rechtsmittel unzulässig ist, aufgezählt. Für Disziplinarstrafen im Erziehungswesen enthält das Gesetz keine Ausschlussbestimmung. b) In LGVE 1989 II Nr. 1 hielt das Verwaltungsgericht dafür, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Disziplinarstrafen im Erziehungswesen trotz Fehlens einer Ausschlussbestimmung im VRG nicht generell zulässig sei. Das Gericht verwies insbesondere auf die damals geltende Rechtsschutzregelung im Bereich der Disziplinarstrafen des Personalrechts (§ 158 Abs. 1 VRG und § 27 des Gesetzes über das Dienstverhältnis der Behörden, Beamten und Angestellten [Beamtengesetz], jeweils in der bis 31.12.1989 gültig gewesenen Fassung). Diese sah die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor gegen Disziplinarentscheide betreffend Kürzung der Besoldung, Einstellung im Amte, Versetzung ins Provisorium oder Entlassung, nicht aber gegen die milderen Massnahmen des schriftlichen Verweises, der Geldbusse bis Fr. 300.- und der Einstellung der Besoldungserhöhung für eine bestimmte Zeit. Ausserdem berief sich das Gericht auf die gleichermassen differenzierten Rechtswegbestimmungen für die in § 76 Abs. 2 ErzG praktisch gleich umschriebenen Arten von Disziplinarstrafen gegenüber Lehrpersonen. Auch hier war die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur bei den einschneidenderen Strafen gemäss § 76 Abs. 2 Ziffern 4-7 ErzG zulässig (Kürzung der Besoldung, Versetzung in das Provisorium, Einstellung im Amte, Abberufung ohne Entschädigung). Das Gericht erwog, aufgrund dieser Bestimmungen sei vom Grundsatz auszugehen, dass der Gesetzgeber nur bei den schwereren Disziplinarstrafen nebst der Verwaltungsbeschwerde auch noch den qualifizierten Rechtsschutz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde habe gewähren wollen. Dieser Grundsatz müsse auch für die in § 16 der Schulordnung für die Luzerner Kantonsschulen vom 24. Oktober 1973 (SRL Nr. 508; nachfolgend als Schulordnung bezeichnet) aufgeführten sechs Arten von Disziplinarstrafen gegenüber Schülern gelten, nämlich a. Verweis, b. Wegweisung von der Unterrichtsstunde, c. Zusatzarbeit (Erfüllung besonderer Aufgaben während der Freizeit, in der Schule oder zu Hause), d. Wegweisung vom Unterricht für mehrere Tage oder Wochen, e. Androhung des Ausschlusses aus der Schule (Ultimatum), f. Ausschluss aus der Schule mit/ohne Eintrag im Zeugnis. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, warum der Gesetzgeber bei allen diesen wesentlich weniger einschneidenden Disziplinarmassnahmen gegenüber Schülern in Abweichung von dem in § 158 VRG und § 79 ErzG aufgestellten Grundsatz generell auch für Bagatellfälle noch den qualifizierten Rechtsschutz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde habe gewähren wollen. Aus dieser Überlegung heraus könne § 147 Abs. 2 ErzG, wo bestimmt werde, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde namentlich gegen die Wegweisung aus einer Schule zulässig sei, am ehesten wohl dahin verstanden werden, dass bei den Disziplinarstrafen gegenüber Schülern nur bei der (einzig schwerwiegenden) Strafe der Wegweisung aus einer Schule kantonal letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei. c) Diese Rechtsprechung erweckt Bedenken. Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, nämlich dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 124 V 189, 123 III 91 Erw. 3a, 444 Erw. 2, 123 V 317 f. Erw. 4, je mit Hinweisen; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwal-tungs-rechtsprechung, Nr. 21 B IV). Die oben wiedergegebene Zuständigkeitsregelung gemäss § 147 Abs. 1 ErzG in Verbindung mit den §§ 148-151 VRG ist nach ihrem Wortlaut klar und unzweideutig. Triftige Gründe, vom Gesetzeswortlaut abzuweichen, erblickte das Verwaltungsgericht nicht in den Gesetzesmaterialien, sondern aufgrund gesetzessystematischer bzw. -vergleichender Gesichtspunkte. Verschiedenes spricht indessen gegen diese Argumentation: So erscheint die analoge Anwendung von Rechtswegbestimmungen des Personalrechts bei der Beurteilung des Rechtsschutzes bei Disziplinarstrafen gegenüber Schülern nicht unproblematisch, handelt es sich dabei doch trotz zum Teil gleichlaufender Zielsetzung um unterschiedliche Regelungsbereiche. Diesen Aspekt verdeutlicht die mit dem am 1. Januar 1990 in Kraft getretenen Gesetz über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Personalgesetz, PG) erfolgte Neuregelung im Bereich des personalrechtlichen Disziplinarrechts: Sie führte unter anderem zur Aufhebung der allgemeinen Zuständigkeitsnorm von § 158 Abs. 1 VRG. Neu ist die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Disziplinarstreitsachen des Personalrechts in den §§ 89 ff. PG geregelt. Gleichzeitig wurden die bisherige eigenständige Regelung des Disziplinarrechts für Lehrpersonen im Erziehungsgesetz hinsichtlich der Nennung der einzelnen Massnahmen weitgehend und hinsichtlich des Rechtsschutzes gänzlich aufgehoben und statt dessen die entsprechenden Bestimmungen des Personalrechts für anwendbar erklärt (§§ 67 Abs. 2 lit. h und 147 Abs. 3 ErzG). Das Disziplinarrecht für Schüler wird dagegen weiterhin im Erziehungsgesetz geregelt, was unterstreicht, dass es sich um zwei voneinander unabhängige Regelungsbereiche handelt. Die Abstufung des Rechtsschutzes je nach Art der (personalrechtlichen) Disziplinarstrafe ist mit dem Inkrafttreten des Personalgesetzes freilich nicht beseitigt worden. § 90 Abs. 1 PG nimmt weiterhin die weniger strengen Massnahmen des Verweises und der Busse vom Rechtsschutz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aus. Es ist nun in der Tat kaum ein sachlicher Grund dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber eine entsprechende Abstufung bei den meist wesentlich weniger einschneidenden Disziplinarstrafen gegenüber Schülern gemäss § 16 der Schulordnung nicht normieren sollte. Man kann sich namentlich fragen, ob der qualifizierte Rechtsschutz der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei eigentlichen Bagatellfällen gerechtfertigt ist. Dabei handelt es sich indessen um eine rechtspolitische Frage, deren Beantwortung nicht Sache des Richters ist. Allein in den abweichenden Rechtswegbestimmungen des Personalrechts ist jedenfalls noch kein triftiger Grund zu erkennen, dass der klare Wortlaut von § 147 Abs. 1 ErzG in Verbindung mit §§ 148-151 VRG nicht den wahren Sinn dieser Bestimmungen wiedergibt. Die Beseitigung des allfälligen rechtspolitischen Mangels käme einer unzulässigen richterlichen Korrektur des Rechts gleich, was mit Blick auf das Legalitätsprinzip und den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht angeht (vgl. dazu Kramer, Juristische Methodenlehre, Bern 1998, S. 139 unten; Höhn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Zürich 1993, S. 322 f.). Eine entsprechende Korrektur wäre höchstens ausnahmsweise dann angezeigt, wenn die dem Sinn des Gesetzes entsprechende Lösung ein offenkundig unhaltbares, mit der Rechtsordnung unvereinbares Ergebnis in sich schlösse (Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 85; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 23 B II mit Hinweisen zur Rechtsprechung). Derartige Voraussetzungen liegen hier aber nicht vor, geht es doch darum, den verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeweg sicherzustellen. Die weitere Begründung in LGVE 1989 II Nr. 1, wonach § 147 Abs. 2 ErzG wohl dahin verstanden werden müsse, dass bei den Disziplinarstrafen gegenüber Schülern nur bei der (einzigen schwerwiegenden Strafe) der Wegweisung aus einer Schule kantonal letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig sei, hält unter diesen Vorzeichen einer näheren Prüfung nicht stand. Die spezielle Nennung der Wegweisung in einem eigenen Absatz bezweckt nicht eine Beschränkung der in Abs. 1 geregelten generellen Zuständigkeitsordnung. Dagegen spricht schon der Wortlaut, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde namentlich gegen die Wegweisung zulässig sei, womit die bloss exemplarische Aufführung hervorgehoben wird (vgl. Kramer, a.a.O., S. 56 Fn. 116). Der Sinn von Abs. 2 liegt vielmehr in der Ausweitung der Kognition des Verwaltungsgerichts in solchen Beschwerdefällen, indem das Gericht auch zur Überprüfung der Notengebung befugt wird, soweit sie für die Wegweisung von Bedeutung ist (§ 147 Abs. 2 Satz 2 ErzG). Zu keinem anderen Ergebnis gelangt man aufgrund der Gesetzesmaterialien. Die Bestimmung von § 147 Abs. 2 ErzG wurde in der parlamentarischen Beratung zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Jahr 1972 soweit ersichtlich erst in der zweiten Lesung eingefügt und zwar offenbar auf selbständigen Vorschlag des Justizdepartements (vgl. die Textvorschläge des Justizdepartements für die 2. Beratung der Kommission vom 20. Mai 1972). Aus der Begründung des Departements geht hervor, dass der Grund für die Bestimmung einzig darin lag sicherzustellen, dass bei einem Schulausschluss aufgrund der Notengebung eben diese trotz Ausschlussgrund von § 150 Abs. 1 lit. f (im Entwurf § 147 Abs. 1 lit. g) VRG überprüft werden kann. Eine Beschränkung der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sollte damit hingegen gerade nicht eingefügt werden. Immerhin ist die Verordnungsgesetzgebung zum ErzG widersprüchlich. Nach § 147bis ErzG, der ebenfalls 1972 eingefügt wurde, ist gegen Anordnungen von Lehrern und Schulbehörden nur die Aufsichtsbeschwerde möglich. § 7 der Disziplinarordnung für die Volksschulen von 1985 (SRL Nr. 410a) bestimmt nun aber, dass Disziplinarmassnahmen generell nur durch Aufsichtsbeschwerde im Sinne von § 147bis ErzG angefochten werden können. Klarer ist diesbezüglich die hier massgebliche Schulordnung für die Luzerner Kantonsschulen von 1973 ausgestaltet, die in § 15 zwischen Anordnungen der Schulbehörden und den bei Verstoss gegen diese allenfalls folgenden Disziplinarmassnahmen unterscheidet. Dementsprechend wird bei der Rechtsmittelnorm (§ 19) auf die Bestimmungen der §§ 146 ff. ErzG verwiesen, also auf Verwaltungsbeschwerde, Verwaltungsgerichtsbeschwerde und Aufsichtsbeschwerde. Auch diese Bestimmung verdeutlicht, dass der Verordnungsgeber damals (unmittelbar nach Erlass des VRG und der Änderungen des ErzG) keine Beschränkung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Disziplinarentscheide aus dem ErzG herausgelesen hat. d) Nach dem Gesagten kann an der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gemäss LGVE 1989 II Nr. 1 nicht festgehalten werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist im vorliegenden Fall demnach zulässig. Da im Weiteren die Legitimation der Beschwerdeführerin auf der Hand liegt, ist auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.