Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 22.04.1999 V 98 208 (1999 II Nr. 22)

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Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Planungs- und Baurecht Entscheiddatum: 22.04.1999 Fallnummer: V 98 208 LGVE: 1999 II Nr. 22 Leitsatz: §§ 55 und 128 VRG; § 187 Abs. 2 PBG. Ein vorsorgliches Abbruchverbot zwecks Beschaffung der erforderlichen Grundlagen, um über ein Abbruchgesuch abschliessend entscheiden zu können, ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren. Die Voraussetzungen seiner Anfechtbarkeit sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Grundeigentümerinnen A und B ersuchten um die Bewilligung für den Abbruch ihrer drei Gebäude, die im kommunalen Inventar für Kulturobjekte Aufnahme gefunden haben. Mit Entscheid vom 21. September 1998 hielt der Gemeinderat Z fest, dass für die Erteilung einer Abbruchbewilligung eine Interessenabwägung vorzunehmen sei. Hiefür seien ihm die Pläne des Überbauungskonzeptes zu übergeben sowie die Objekte für die Durchführung einer Besichtigung zur Verfügung zu halten. Bis zum endgültigen Entscheid über eine Abbruchbewilligung dürften keine Arbeiten vorgenommen werden, die den Bestand der Gebäude beeinträchtigten. In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangen A und B u.a. die Feststellung, dass für ein Abbruchverbot keine genügende gesetzliche Grundlage bestehe und eine Abbruchbewilligung zu erteilen sei. Aus den Erwägungen: 1. - Um die Prozessvoraussetzungen des vorliegenden Verfahrens nach § 107 VRG prüfen zu können, ist vorab der genaue Inhalt des angefochtenen Entscheides zu klären. a) Das Vorhaben, eine bestehende Baute abzubrechen, bedarf einer Bewilligung gemäss § 187 PBG. Davon gehen auch die Beschwerdeführerinnen aus, da sie ja ausdrücklich ein solches Begehren gestellt haben. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sind Abbrucharbeiten zu untersagen, die den öffentlich-rechtlichen Vorschriften widersprechen. Dieser Entscheid ist dem Eigentümer innert 20 Tagen zuzustellen. Ist es notwendig, die Übereinstimmung des Abbruchs mit den Bau- und Nutzungsvorschriften näher abzuklären, sind die Arbeiten vor Fristablauf vorläufig zu verbieten und vom Eigentümer die erforderlichen Unterlagen einzuverlangen. Damit hat der kantonale Gesetzgeber das Vorgehen zur Beurteilung eines Abbruchgesuchs in seinen Grundzügen festgelegt. b) Der Gemeinderat erkannte im Zusammenhang mit dem Abbruchgesuch der Beschwerdeführerinnen einen näheren Abklärungsbedarf. Er wies sie im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass die drei Gebäude Bestandteil des Inventars für Kulturobjekte gemäss Art. 39 BZR seien. Für die Beurteilung des Abbruchgesuchs und die Vornahme einer Interessenabwägung hielt er sodann einerseits die Einreichung ihres Überbauungskonzeptes, andererseits die Besichtigung der Objekte durch Fachleute für erforderlich. Dass hiefür die Durchführung einer umfassenden Interessenabwägung notwendig ist, bestreiten auch die Beschwerdeführerinnen nicht. Um die notwendigen Grundlagen zu beschaffen, hat der kantonale Gesetzgeber in § 187 Abs. 2 Satz 3 PBG der für die Erteilung von Abbruchbewilligungen zuständigen Behörde die Möglichkeit eröffnet, vorsorgliche Verfahrensanordnungen zu treffen. Davon hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall Gebrauch gemacht. Der angefochtene Entscheid stellt daher mit der Ankündigung eines Augenscheins und einer Editionsaufforderung eine vorsorgliche Verfahrensmassnahme dar, mit welcher der rechtserhebliche Sachverhalt für die materielle Beurteilung des Hauptverfahrens abgeklärt werden soll. c) Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es sich hier um einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt. Diese Frage und damit auch die Anfechtbarkeit des Entscheids vom 21. September 1998 an sich hat die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ausdrücklich aufgeworfen (Vernehmlassung vom 5.11.1998, Ziff. 14). Da der angefochtene Entscheid das hängige Verfahren nicht abschliesst und über keine materielle Teilfrage entscheidet, sondern der Vorbereitung der vorzunehmenden Interessenabwägung dient und mithin bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid über die Abbruchbewilligung darstellt, ist er als Zwischenentscheid zu qualifizieren (vgl. dazu BGE 123 I 325ff., 121 II 119, 120 Ib 99; Gygi, Bundesrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 140f.; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 17 zu Art. 49). Dass die Vorinstanz selbst vom Vorliegen eines Endentscheides ausging und in der Rechtsmittelbelehrung eine Frist von 20 statt 10 Tagen ansetzte (§ 130 VRG), vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern. Zwischenentscheide sind aber in der Regel nicht anfechtbar (§ 128 Abs. 1 VRG [Umkehrschluss]). Bewirkt er indessen für eine Partei einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, kann gegen ihn jenes Rechtsmittel erhoben werden, das gegen den Endentscheid zulässig ist (§ 128 Abs. 2 VRG). Dass gegen einen Endentscheid über eine Abbruchbewilligung eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde möglich ist (§ 148 lit. d VRG in Verbindung mit § 206 Abs. 1 und 2 PBG [Umkehrschluss]), wird von keiner Seite bezweifelt. Zu prüfen bleibt das Erfordernis des nicht wieder gutzumachenden Nachteils. Diese Voraussetzung trifft auch jene Zwischenentscheide, die in § 128 Abs. 3 VRG beispielhaft genannt werden. Denn wie das Verwaltungsgericht kürzlich bestätigte, sind Abs. 2 und Abs. 3 dieser Bestimmung aufgrund ihres Wortlautes und ihrer Systematik nicht alternativ, sondern kumulativ anzuwenden (Urteil G. vom 3.3.1998 mit weiteren Hinweisen). Das bedeutet, dass z.B. auch ein Zwischenentscheid über die Pflicht zur Edition von Urkunden (§ 128 Abs. 3 lit. f VRG) nur dann selbständig anfechtbar ist, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Ob diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt ist, gilt es im Folgenden zu untersuchen: aa) Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid die Beschwerdeführerinnen an, die Gebäude für eine Besichtigung durch Fachleute zur Verfügung zu halten, welche die Schutzwürdigkeit und die Bausubstanz der betreffenden Bauten beurteilen sollen. Bereits § 100 VRG auferlegt den Parteien eines Verfahrens eine Pflicht zur Duldung eines Augenscheins. Die Beschwerdeführerinnen als Antragstellerinnen sind zweifellos Partei des hängigen (Haupt-)Verfahrens. Sie machten aber keine Gründe zur Ablehnung des Augenscheins geltend (§ 101 VRG), sondern erklärten sich schliesslich mit Schreiben vom 3. Dezember 1998 sinngemäss dazu bereit. Allerdings habe die Gemeinde bis anhin nie Zutritt zu den Gebäuden verlangt. Die Beschwerdeführerinnen scheinen zu übersehen, dass ihnen bereits im angefochtenen Entscheid die Durchführung eines Augenscheins angekündigt wurde. Auf die Notwendigkeit der Vornahme eines Augenscheins zur eingehenden Begutachtung der Schutzwürdigkeit der Objekte wies die Vorinstanz auch in ihrer Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin. Vom Verwaltungsgericht auf diesen Sachverhalt hingewiesen, lehnten es die Beschwerdeführerinnen ab, das Verfahren zu sistieren, bis eine Besichtigung der Gebäude erfolgt und über die Abbruchbewilligung endgültig entschieden ist. Inwiefern den Beschwerdeführerinnen durch die Vornahme eines Augenscheins ein nicht wieder gutzumachender Schaden entstehen könnte, ist aber weder dargetan noch ersichtlich. Hiefür würde nach konstanter Praxis bereits ein wirtschaftliches Interesse genügen, sofern es der betroffenen Partei nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 120 Ib 99f. Erw. 1c; LGVE 1992 II Nr. 48 Erw. 2; vgl. auch BGE 123 I 325ff.). Insofern reicht das Interesse an einer möglichst raschen Entscheidung über die Abbruchbewilligung - das den Beschwerdeführerinnen im Übrigen nicht abgesprochen werden kann - nicht aus; umso weniger als sie es sind, die mit ihrem Verhalten das Verfahren in die Länge ziehen, indem sie jener Mitwirkung nicht Genüge tun, zu deren Erbringen sie nach § 55 Abs. 1 lit. a VRG verpflichtet sind. bb) Ebenso wenig droht den Beschwerdeführerinnen ein nicht wieder gutzumachender Nachteil hinsichtlich der Aufforderung, dass ein angeblich bereits bestehendes Überbauungskonzept einzureichen sei. Die Beschwerdeführerinnen verkennen den Inhalt dieser behördlichen Anordnung. Die Vorinstanz machte zu keinem Zeitpunkt den Endentscheid über die Abbruchbewilligung von der Genehmigung des neuen Projektes abhängig und verknüpfte das Abbruch- nicht mit dem Baubewilligungsverfahren. Diese Editionsaufforderung ist lediglich eine vorsorgliche Massnahme auf dem Weg zum Endentscheid über die Abbruchbewilligung; mithin eine Verfahrensanordnung und keine Nebenbestimmung zu einem endgültigen Abbruchverbot. Es ging der Vorinstanz offenbar einzig darum, in die Gewichtung und Abwägung der privaten und öffentlichen Interessen die gehegten Überbauungsabsichten miteinzubeziehen. Es ist zumindest möglich, dass diese bei der Beurteilung einer Abbruchbewilligung von Interesse sein können (vgl. dazu auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N 5 zu Art. 20), namentlich wenn die Vermeidung von Baulücken im Vordergrund steht. Deshalb kann diese Frage auch zum rechtserheblichen Sachverhalt gezählt werden. Insofern ist die angeordnete Editionsaufforderung auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden, zumal die vorgängige Kenntnisnahme von den Überbauungsabsichten nicht überbewertet werden darf. Sie hat namentlich keine präjudizielle Auswirkung auf das Bewilligungsverfahren. Ob ein Projekt etwa die ästhetischen Anforderungen einhält, bleibt allein Thema des Baubewilligungsverfahrens. Überdies sei daran erinnert, dass einer Abbruchbewilligung in Bezug auf die Qualitätssicherung der Ersatzbaute enge Grenzen gesetzt sind (vgl. dazu BVR 1995 S. 64ff.). Schliesslich weisen die Beschwerdeführerinnen selbst auf die Existenz des Überbauungskonzeptes hin. Dass dieses nicht von ihnen, sondern von einem potentiellen Käufer erstellt wurde, vermag ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung dieser Verpflichtung zur Einreichung dieser Pläne zu begründen (vgl. auch BGE 120 Ib 100), zumal sie nicht behaupten, nicht im Besitze dieses Überbauungskonzeptes zu sein. d) Aufgrund der obenstehenden Ausführungen ergibt sich, dass die vorsorgliche Verfahrensanordnung der Vorinstanz für die Beschwerdeführerinnen keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt und der Zwischenentscheid der Vorinstanz nicht selbständig anfechtbar ist. Bereits aus diesem Grunde ist auf die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten. e) Anzumerken bleibt, dass die Beschwerdeführerinnen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung dieses Zwischenentscheides ebenfalls nicht darzulegen vermögen (§ 207 Abs. 1 lit. a PBG). An die Beschwerdelegitimation zur Anfechtung eines Zwischenentscheides werden grundsätzlich die gleichen Anforderungen gestellt wie an die eines Endentscheides (LGVE 1992 II Nr. 48 Erw. 4). Als schutzwürdig gelten sowohl die rechtlich geschützten, als auch die wirtschaftlichen, ideellen und sogar die rein tatsächlichen Interessen (BGE 123 II 378 Erw. 2, 121 II 177 Erw. 2a). Ein schutzwürdiges Interesse ist daher zu bejahen, wenn der Beschwerdeführer eine tatsächliche Beeinträchtigung von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen will (zum Ganzen LGVE 1997 II Nr. 12 Erw. 4 mit Hinweisen, 1991 II Nr. 3 Erw. 1). Dass den Beschwerdeführerinnen keine tatsächliche Beeinträchtigung droht, ergibt sich bereits aus dem unter Erwägung 1c Gesagten. Ein praktischer Nutzen an der Aufhebung des angefochtenen Entscheides ist ebenfalls nicht erkennbar. Hier geht es allein um die Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zur Beurteilung eines Abbruchgesuches, welches die Beschwerdeführerinnen gestellt haben. Sie sind daher zur Mitwirkung an diesem Verfahren verpflichtet (§ 55 Abs. 1 lit. a VRG). Den Beschwerdeführerinnen ist daher auch die Befugnis abzusprechen, eine Verfahrensanordnung anzufechten, die auch ihren Interessen dient und ihr keine unverhältnismässigen Zusatzpflichten auferlegt. f) Unabhängig von der Frage der Natur des angefochtenen Entscheides oder der Beschwerdebefugnis, kann den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen auch bei materieller Beurteilung nicht gefolgt werden: aa) In Bezug auf die Frage, ob es notwendig ist, «die Übereinstimmung des Abbruchs mit den Bau- und Nutzungsvorschriften näher abzuklären» (§ 187 Abs. 2 Satz 3 PBG), steht der zuständigen Behörde ein grosser Ermessensspielraum zu, bei dessen Überprüfung sich das Verwaltungsgericht - auch wenn ihm an sich eine uneingeschränkte Kognition zukäme (§ 161a VRG und § 206 Abs. 3 PBG) - Zurückhaltung auferlegt. Denn bei der hier interessierenden Frage ist eine Würdigung der örtlichen Verhältnisse entscheidend, welche die kommunalen Behörden besser kennen und überblicken. Geht es um Ermessensfragen, muss ihre Beantwortung den primär für den Vollzug des Baurechts verantwortlichen Behörden überlassen sein. Ebenso darf das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen (vgl. dazu BGE 120 Ia 275 Erw. 3b, 119 Ia 96 mit Hinweisen; vgl. ferner BGE 122 II 91 und 121 I 122 Erw. 4c). bb) § 187 Abs. 2 PBG verlangt eine umfassende Prüfung der Frage, ob ein allfälliger Abbruch den öffentlichen Bau- und Nutzungsvorschriften widerspricht. Demnach sind alle raumrelevanten Vorschriften eidgenössischer, kantonaler oder kommunaler Natur zu beachten. Insofern lässt sich bereits der Aufnahme der fraglichen Gebäude in das kommunale Inventar für Kulturobjekte (Kategorie 3) gemäss Art. 39 BZR ein näherer Abklärungsbedarf entnehmen, ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen diesem Inventar im Einzelnen zukommen. Ob dieses ein endgültiges Abbruchverbot rechtfertigen kann, braucht daher im vorliegenden Verfahren, in welchem lediglich ein vorsorgliches Abbruchverbot bis zur abschliessenden Entscheidung verfügt wurde, nicht beurteilt zu werden, da zum heutigen Zeitpunkt nach wie vor offen ist, ob überhaupt ein definitives Abbruchverbot verfügt werden wird. cc) Besteht - wie im vorliegenden Fall - ein «näherer Abklärungsbedarf», ist gemäss § 187 Abs. 2 Satz 3 PBG ein vorsorgliches Abbruchverbot zu erlassen, bis eine abschliessende Beurteilung vorgenommen werden kann. Insofern lässt sich das verfügte vorsorgliche Abbruchverbot auf eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage stützen. Sodann liegt diese Massnahme im öffentlichen Interesse. Denn solange die Schutzwürdigkeit der fraglichen Gebäude nicht geklärt ist, sind Beeinträchtigungen der Bausubstanz zwingend zu verhindern; insbesondere wenn man sich die Folgen einer rechtsfehlerhaften Abbruchbewilligung vor Augen führt (vgl. dazu BVR 1997 S. 97ff.). Im Weiteren hält das vorsorgliche Abbruchverbot auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit stand. Aufgrund seiner zeitlichen Begrenztheit treten die privaten Interessen an einem sofortigen Abbruch gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Bewahrung des Orts- oder Kulturgüterschutzes in den Hintergrund. Dass die Frage der konkreten Schutzwürdigkeit der Gebäude noch nicht abschliessend geklärt werden konnte, ist für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen irrelevant; hiefür ist allein die Existenz eines Abklärungsbedarfs entscheidend.