Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 29.05.1996 Fallnummer: V 94 124 LGVE: 1996 II Nr. 1 Leitsatz: Art. 6 ff., Art. 14 ff. und Art. 22 ff. RPG. Übersicht über die raumplanungsrechtliche Stufenhierarchie. Aufgabe der stufenweisen Entscheidfindung ist es, die Planung als gedankliche Vorstellung über die gewünschte Raumordnung über ein rechtsstaatlich-demokratisches Verfahren in eine verbindliche, nötigenfalls zwangsweise durchsetzbare Ordnung überzuführen. Jeder der Planungsschritte unterscheidet sich entsprechend der räumlichen Komplexität, des Entscheidungsgegenstandes, des Entscheidungsträgers, des Entscheidungsablaufs und der Entscheidungswirkung (Erw. 4). Art. 26 RPG. Wird in einem Gestaltungsplan eine bauliche Nutzung festgelegt, die in einem Zonenplan nicht enthalten ist, und erfüllt der Gestaltungsplan somit zumindest teilweise die Funktion eines Grundnutzungsplanes, muss er von Bundesrechts wegen von einer kantonalen Behörde genehmigt werden (Erw. 5). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Am 4. Juli 1991 stellten diverse Grundeigentümer beim Stadtrat Luzern ein Gesuch um Genehmigung eines Gestaltungsplanes. Dagegen reichten einige Nachbarn Einsprachen ein. In der Folge wurde der Gestaltungsplan überarbeitet. Am 9. Juni 1992 beantragten die Bauherren die Genehmigung des abgeänderten Gestaltungsplans. Innert der Einsprachefrist wurden auch dagegen Einsprachen eingereicht. Am 2. Dezember 1992 genehmigte der Stadtrat den geänderten Gestaltungsplan und wies die Einsprachen ab. Eine gegen diesen Entscheid geführte Verwaltungsbeschwerde von Nachbarn wies der Regierungsrat in der Hauptsache ab. Das Verwaltungsgericht hiess eine Beschwerde gegen diesen Entscheid gut und wies die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurück. Aus den Erwägungen: 4. - a) Alle Beschwerdeführer stellen sich sinngemäss vorab auf den Standpunkt, der Gestaltungsplan verletzte die «Planungshierarchie». Bevor gegebenenfalls auf weitere materielle Vorbringen eingetreten wird, soll demnach in grundsätzlicher Hinsicht auf das Instrument des Gestaltungsplanes und seine Stellung in der Planungshierarchie eingegangen werden. Ausgangspunkt ist die Feststellung, dass der Gesetzgeber die verfassungsrechtliche Pflicht zur Schaffung der Raumplanung in Art. 2 RPG aufgenommen hat. Danach soll eine planmässige Bewältigung der raumwirksamen Aufgaben umgesetzt werden. Die Planungsträger sind verpflichtet, für die ihnen übertragenen Aufgaben Planungen zu erarbeiten und untereinander zu koordinieren. Bei der Wahl der Erlassform hat sich die planende Behörde an die bundesrechtlich verbindlich geregelten Rahmenordnungen zu halten. Abgesehen von im vorliegenden Verfahren nicht interessierenden Konzepten und Sachplanungen des Bundes (vgl. Art. 13 RPG) besteht diese Ordnung im Sinne einer Entscheidfolge im Prinzip aus drei Stufen, nämlich der Richtplanung (Art. 6ff. RPG), der eigentlichen Nutzungsplanung (vgl. Art. 14ff. RPG) und endlich des Baubewilligungsverfahrens gemäss Art. 22ff. RPG (BGE 113 Ib 374 Erw. 5). Aufgabe der stufenweisen Entscheidfindung ist es, die Planung als gedankliche Vorstellung über die gewünschte Raumordnung über ein rechtsstaatlich-demokratisches Verfahren in eine verbindliche, nötigenfalls zwangsweise durchsetzbare Ordnung überzuführen. Jeder der drei Planungsschritte unterscheidet sich entsprechend der räumlichen Komplexität der zu bewältigenden Aufgabe hinsichtlich Entscheidungsgegenstand, Entscheidungsträger, Entscheidungsablauf und Entscheidungswirkung (Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, N 25). b) Der Richtplan zeigt auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abzustimmen sind (Art. 8 lit. a RPG). Er enthält die Ergebnisse der kantonalen Planung, Anweisungen für die weitere Planung und insbesondere Vorgaben für die Zuweisung der Bodennutzungen (Art. 5 Abs. 1 RPV). Im Rahmen der Nutzungsplanung, und dazu gehört auch das Genehmigungsverfahren, verbleibt dann noch ein angemessener Konkretisierungsspielraum. So lässt die Rechtsprechung des Bundesgerichts Abweichungen vom Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 112 Ia 281 Erw. 6). Ferner können neue Erkenntnisse ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen (ZBl 92 [1991] S. 282). Eine Bindung an den Richtplan entfällt auch dann, wenn sich der Richtplaninhalt im Nutzungsplanverfahren als rechtswidrig oder unmöglich erweist, zumal wenn sich die betroffenen Grundeigentümer gegen den Richtplan als solchen nicht zur Wehr setzen konnten (BGE 119 Ia 368 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen mit Recht nicht geltend, der umstrittene Gestaltungsplan widerspreche dem luzernischen Richtplan. Damit erübrigen sich Weiterungen zur Richtplanproblematik. c) Als nächste Stufe in der Planungshierarchie schliesst die eigentliche Nutzungsplanung an, denn im Zuge der Erfüllung des Raumplanungsauftrages hat diese eine umfassende, flächendeckende Bodennutzung herbeizuführen (BGE 112 Ib 258). Im Nutzungsplan sind verschiedenen Zwecken dienende Nutzungszonen auszuscheiden. Sie legen Zweck, Ort und Mass der zulässigen Bodennutzung fest. Bei der Festsetzung der Nutzungsplanung hat der Planungsträger die im Bundesrecht und im kantonalen Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Dabei hat der Planungsträger alle Interessen zu beachten und im konkreten Fall gegeneinander abzuwägen (BGE 119 Ia 372 Erw. 5a mit weiteren Verweisen; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N 1 zu Art. 14 RPG). aa) Im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides - am 20. September 1994 - verfügte die Stadt Luzern (noch) nicht über eine bundesrechtskonforme Gesamt-Nutzungsplanung. Die Bebauungspläne erfüllten bisher diese Funktion im Sinne von Teil-Nutzungsplänen. Die Vorwirkung des öffentlich aufgelegten Zonenplanes vermochte, wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, die noch fehlende Gesamt-Nutzungsplanung nicht zu ersetzen. Erst 5 Tage nach dem angefochtenen Entscheid hiessen die Stimmberechtigten der Stadt Luzern erstmals die neue Bau- und Zonenordnung, bestehend aus dem Zonenplan (Grundnutzungsplan und Wohnanteilplan sowie einem Plan zu den Übergangsbestimmungen) und dem Bau- und Zonenreglement (BZR) gut. Gegen diesen Beschluss wurden diverse Beschwerden eingereicht. Am 19. Oktober 1994 stellte der Stadtrat beim Regierungsrat das Gesuch um Genehmigung der neuen Bau- und Zonenordnung. Mit Entscheid vom 9. Februar 1996 (RRE Nr. 337) genehmigte der Regierungsrat den Zonenplan mit diversen, hier nicht weiter interessierenden Vorbehalten. Die Genehmigung der Bau- und Zonenordnung vom 25. September 1994 durch den Regierungsrat ist im Kantonsblatt vom 30. März 1996 (S. 897) publiziert. Unter anderem wies der Regierungsrat eine Beschwerde von zwei Opponenten des Gestaltungsplanes ab, soweit er darauf eintrat. Dabei behandelte er u.a. die Frage, ob das hier interessierende Gebiet der Wohnzone zugeführt werden soll. In der Begründung legte der Regierungsrat im wesentlichen dar, das fragliche Areal sei bereits Teil des weitgehend überbauten Gebietes. Gründe für die Zuordnung des fraglichen Gebietes in eine Grünzone - wie dies die Beschwerdeführer beantragten - seien nicht zu erkennen. Im übrigen wies der Regierungsrat hinsichtlich der Dichte, der Intensität, des Umfangs und der Gestaltungsmöglichkeiten einer künftigen Überbauung auf einen bereits vorgeprüften Bebauungsplan sowie auf den im vorliegenden Verfahren angefochtenen Gestaltungsplan hin und ergänzte, dass im Rahmen der BZR-Grundnutzungsplanung das Mass der baulichen Nutzung nicht festgelegt werde. Dieser Entscheid blieb unangefochten. Damit steht hinsichtlich der kommunalen Grundnutzung vorab fest, dass das umstrittene Gestaltungsplangebiet mittlerweile in einer rechtskräftigen Wohnzone liegt. Diese Rechtslage war im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides, wie erwähnt, noch anders. Die Vorinstanz erachtete daher das strittige Gebiet als weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG. Dies wird von den Beschwerdeführern bemängelt. Da jedoch die Sache, wie noch auszuführen sein wird, ohnehin an den Regierungsrat zurückzuweisen ist, kann diese Frage offen bleiben. Die Vorinstanz wird bei einem allfälligen neuen Entscheid die heutige, in dieser Hinsicht geklärte, Rechtslage berücksichtigen können. bb) Der von den Stimmberechtigten am 25. September 1994 gutgeheissene Nutzungsplan schafft allerdings noch keine umfassende baurechtliche Nutzungsordnung, denn die erwähnte städtische Bauzonenordnung beschränkt sich, wie erwähnt, lediglich auf die Regelung der Art der Nutzung. Diesbezüglich hat der Regierungsrat unter Erwägung Ziffer 3.4 seines Entscheides vom 9. Februar 1996 über die Genehmigung der Nutzungsplanung folgendes festgehalten: «Wie eingangs dieses Entscheides dargelegt (...), regelt der von den Stimmberechtigten beschlossene Zonenplan für weite Teile des Stadtgebietes ausschliesslich die Art der Nutzung für ein bestimmtes Gebiet, währenddem die massliche Beschränkung der Überbaubarkeit Gegenstand der Quartierbebau-ungspläne gemäss Art. 10 Abs. 3 BZR bildet. Dies trifft auch für die hier umstrittene Wohnzone zu; Dichte, Intensität, Umfang und Gestaltung der künftigen Bebauung wird durch den bereits vorgeprüften Bebauungsplan X - ergänzt durch Vorschriften von Gestaltungsplänen - zu bestimmen sein. Wird aber das Mass der baulichen Nutzung nicht im Zonenplan bestimmt, ist darüber in diesem Genehmigungsverfahren nicht zu befinden.» Diese Darlegungen der Vorinstanz erhellen, dass mit der Schaffung des Zonenplanes der Stadt Luzern die bauliche Nutzung im umstrittenen Gebiet nicht abschliessend festgelegt worden ist. Mit anderen Worten ruft der Nutzungsplan in bezug auf die Wohnzone hinsichtlich weiterer nutzungsrelevanter Faktoren nach einer weiteren (verfeinernden) Nutzungsplanung. Darauf wird im folgenden näher einzugehen sein. cc) Nach Art. 10 Abs. 3 des von der Vorinstanz zu beachtenden BZR (damals des öffentlich aufgelegten Entwurfes) legen der Zonenplan und das BZR das Mass der baulichen Nutzung für Schutzzonen und Sonderbauzone fest. Für Wohnzonen, Wohn- und Geschäftszonen, Gewerbezonen und Industriezonen wird das Mass der baulichen Nutzung in Bebauungsplänen festgelegt. Vorbehalten bleiben die Übergangsbestimmungen gemäss Art. 46 BZR. Mit dieser Bestimmung wird normiert, dass für die erwähnten Zonen neben dem Zonenplan zwingend Bebauungspläne zu erlassen sind. Erst damit wird die Grundnutzung genügend spezifiziert. Diese Grundnutzung kann nicht direkt in einem Gestaltungsplan festgelegt werden. Der für das massgebliche Gebiet vorgesehene Bebauungsplan X war im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids erst im Entwurf vorhanden und noch nicht öffentlich aufgelegt. Er entfaltete daher, wie die Vorinstanz zutreffend festhielt, noch keine Rechtswirkungen. Es stellt sich daher die Frage, ob die Übergangsbestimmungen von Art. 46 BZR den Erlass eines Gestaltungsplanes zulassen. Nach Art. 46 Abs. 1 BZR bleiben die bestehenden Bebauungs- und Gestaltungspläne in Kraft, soweit sie nicht Bestimmungen des RPG, des PBG sowie des BZR widersprechen. Abs. 2 dieser Bestimmung legt weiter fest: «Soweit und solange Bebauungspläne nach Art. 10 Abs. 3 nicht öffentlich aufgelegt sind, gelten die im Plan "Übergangsbestimmungen" aufgeführten Dichtebestimmungen.» Damit wird festgelegt, dass, solange kein neuer Bebauungsplan erlassen bzw. öffentlich aufgelegt ist, für das Mass der Nutzung die bestehenden Bebauungs- und Gestaltungspläne verbindlich sind. Für die Lückenfüllung wurde ein Plan «Übergangsbestimmungen» geschaffen. Damit sollte sichergestellt werden, dass im ganzen Bereich der neuen Bauzone grundsätzlich gebaut werden kann, auch wenn die neuen Bebauungspläne noch nicht erlassen sind. Die Baumöglichkeiten sind indessen auf das in den erwähnten Plangrundlagen festgelegte Mass beschränkt. Einzelbauweise und Gestaltungspläne haben sich an dieses Mass zu halten. Eine Überschreitung dieses Masses ist nur aufgrund eines Bebauungsplanes möglich. Dasselbe Ergebnis zeigt sich auch aufgrund der Genehmigungspflicht (vgl. nachfolgende Erwägung). Für das hier strittige Gebiet ist im Gestaltungsplan eine Grundnutzung im Sinne der Übergangsbestimmungen zum BZR festgelegt. Diese enthält eine maximale Ausnützung, Dachkoten, die Beschränkung auf zwei Vollgeschosse und verschiedene andere Rahmenbedingungen. Spätestens im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides bestand keine Rechtsgrundlage, dieses Mass der Nutzung durch einen neuen Gestaltungsplan zu verändern. Mit dem neuen Gestaltungsplan wird aber eben dieses Mass der Nutzung, insbesondere durch Erhöhung der Ausnützung, der Dachkoten und der Geschosszahl, klar überschritten. Spätestens im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides war der Gestaltungsplan somit zumindest in diesen Bereichen unzulässig. Ob diese Erhöhung des Nutzungsmasses im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheides noch zulässig war, kann hier offen bleiben. Inzwischen wurde, wie das Stadtplanungsamt dem Gericht mit Eingabe vom 9. Februar 1996 auf Anfrage hin mitteilte, der bereits erwähnte Bebauungsplan X beim Stadtplanungsamt öffentlich aufgelegt. Das Gebiet dieses Bebauungsplanes umfasst insgesamt 9 verschiedene Wohnzonenbereiche, eine Sonderbauzone, zwei besondere Zonen für öffentliche Zwecke sowie eine Grünzone. Das hier umstrittene Areal des Gestaltungsplanes liegt nach dem aufgelegten Bebauungsplanentwurf in der sogenannten Wohnzone 6 mit offener Bauweise, zwei Vollgeschossen und einer Ausnützungsziffer von 0.40. Hier sollen ferner Neubauten grundsätzlich nur aufgrund eines rechtskräftigen Gestaltungsplanes erstellt werden dürfen (Art. 29 BZR). Nach Auskunft des Stadtplanungsamtes sind gegen die Festlegung der erwähnten Zone im Bereich des Gestaltungsplangebietes keine Einsprachen gegen den Bebauungsplanentwurf erhoben worden. Dies ändert indessen nichts an der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheides. Wie bereits erwähnt, hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich auf das im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides gültige Recht abzustellen. Überdies kann es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts sein, den Gestaltungsplan erstmals auf seine Übereinstimmung mit dem Bebauungsplan, der nach der öffentlichen Auflage nun als Planungszone zu beachten ist, zu überprüfen. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5. - Zwei der Beschwerdeführer bringen ferner vor, gemäss Art. 26 RPG hätte der Gestaltungsplan zu seiner Gültigkeit der Genehmigung einer kantonalen Behörde bedurft. Auch in dieser Hinsicht verletze der umstrittene Gestaltungsplan übergeordnetes Recht. Beschwerdegegner und Vorinstanzen vertreten den gegenteiligen Standpunkt. Auch die angeschnittene Problematik betrifft die Frage der Einhaltung der Planungshierarchie, beleuchtet sie allerdings aus einer etwas anderen Optik. Gemäss Art. 26 RPG bedarf der «Nutzungsplan» zu seiner Gültigkeit der Genehmigung einer kantonalen Behörde. Diese Genehmigung ist konstitutiv (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Auflage, Bern 1995, S. 179). Die Genehmigungspflicht gilt grundsätzlich für alle Nutzungspläne, soweit sie dem Kompetenzbereich der Gemeinde oder der kantonalen Verwaltung entstammen, nicht aber für Planungszonen und für Nutzungspläne des kantonalen Gesetzgebers (Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 180; EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, a.a.O., N 4 zu Art. 26 RPG). Gemäss § 17 Abs. 6 und § 78 Abs. 4 PBG hat der kantonale Gesetzgeber die Genehmigungskompetenz für Gestaltungspläne dem Gemeinderat zugewiesen. Nach Auffassung der Vorinstanz wird dadurch der bundesrechtlich vorgeschriebene Rahmen nicht verletzt, denn der luzernische Gestaltungsplan qualifiziere sich grundsätzlich nicht als Nutzungsplan im Sinne von Art. 26 Abs. 1 RPG, sondern als kantonaler Sondernutzungsplan «sui generis», der abschliessend durch das kantonale Recht geregelt werde. Ob diese Argumentation im Fall eines «normalen» Gestaltungsplanes, in dem das im Zonenplan oder Bebauungsplan festgelegte Art und Mass der Nutzung verfeinert wird, zutrifft, kann hier offen gelassen werden. Im hier strittigen Gestaltungsplan wird indessen das im Zonenplan nicht enthaltene Mass der baulichen Nutzung festgelegt. Der Gestaltungsplan erfüllt somit zumindest teilweise die Funktion eines Grundnutzungsplanes (EJPD/BRP, Erläuterungen, a.a.O., N 1 zu Art. 14 RPG). Es handelt sich daher ohne Zweifel um einen der Genehmigungspflicht einer kantonalen Behörde unterstellten Plan, weshalb die Beschwerden auch in diesem Punkt gutzuheissen sind.