Luzern Verwaltungsgericht Verwaltungsrechtliche Abteilung 09.05.2012 V 11 193

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Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 09.05.2012 Fallnummer: V 11 193 LGVE: Leitsatz: Die mit Raumplanungsmassnahmen betrauten Behörden haben den raumordnungsrelevanten Sachverhalt abzuklären. Im Falle einer drohenden Beeinträchtigung von Fruchtfolgeflächen zufolge einer Einzonung von Landwirtschaftsland in eine Bauzone - i.c. von der Landwirtschaftszone in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen - haben die Behörden festzustellen, ob und gegebenenfalls inwieweit Land beansprucht wird, das die Qualität von Fruchfolgeflächen aufweist. Die Inanspruchnahme von Fruchfolgeflächen setzt den Nachweis überwiegender Interessen an der Einzonung voraus. Die Erstellung einer Golfanlage führt zu einem starken Eingriff in den Lebensraum Boden und gefährdet die Bodenfruchtbarkeit. Den erheblichen öffentlichen Interessen an der Erhaltung der Fruchfolgeflächen kommt im Rahmen der Interessenabwägung hohe Bedeutung zu. Ferner haben die Kantone das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) "rechtzeitig" - d.h. noch vor der Planungsmassnahme - darüber zu informieren, falls Fruchtfolgeflächen von mehr als drei Hektaren vermindert werden sollen. Verspätet ist die Orientierung in einem Zeitpunkt, in dem es dem ARE verwehrt ist, der Einzonung in effektiver Weise Widerstand entgegen zu setzen. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Sachverhalt: A.- Die bislang gültige Nutzungsordnung (Ortsplanung) der Gemeinde Meggen stammt aus dem Jahre 1996. Seither erfuhr die Ordnung verschiedene Änderungen (Teilrevisionen des Bau- und Zonenreglements [BZR]). Im Januar 2005 beschloss der Gemeinderat Meggen, die Ortsplanung gesamthaft zu überprüfen und den veränderten Anforderungen anzupassen. Die Totalrevision der Ortsplanung umfasst im Wesentlichen die Schaffung von weiteren Bauzonen, die Überarbeitung der Gefahrenkarte, den Erlass von Richtplänen (Richtplan Radrouten, Fusswege und Verkehrssicherheit, Erschliessungsrichtplan) und von Waldfeststellungsplänen. Parallel dazu wurde die Schaffung eines Golfplatzes geplant und dazu eine Änderung des Zonenplanes unterbreitet (Zonenplan: Teiländerung Golfplatz). Ebenso wurde der Gestaltungsplan samt dazugehörigen Sonderbauvorschriften erarbeitet. Beide Vorhaben (Totalrevision Ortsplanung und Umzonung Golfplatzprojekt) wurden von Anfang an zeitgleich umgesetzt. Sie wurden am 11. Mai 2009 dem Kanton Luzern zur Vorprüfung eingereicht. Das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern (BUWD) nahm mit Bericht vom 22. Juli 2009 zur Totalrevision und mit Bericht vom 22. September 2009 zur Teiländerung der Ortsplanung betreffend den Golfplatz Stellung, einschliesslich Umweltverträglichkeitsprüfung und Gestaltungsplan Golfplatz. B.- Gemäss Botschaft des Gemeinderates Meggen gelangten beide Vorlagen zwar gleichzeitig zur öffentlichen Auflage; sie wurden jedoch unabhängig voneinander behandelt und den Stimmberechtigten an der Urne separat unterbreitet. Einsprachen zur Totalrevision der Ortsplanung und zur Teiländerung Zonenplan Golfplatz waren separat einzureichen. Die öffentliche Auflage erfolgte vom 19. Oktober bis 18. November 2009. Gestützt auf die Einsprachen und die Ergebnisse der Einspracheverhandlungen wurden beide Vorlagen in der mittlerweile angepassten Form ein zweites Mal öffentlich aufgelegt, und zwar vom 22. Februar bis 23. März 2010. Zufolge Unklarheiten in Bezug auf die Botschaftserläuterungen wurde die zweite öffentliche Auflage hinsichtlich des Golfplatzprojektes wiederholt (Auflage vom 14. Juni bis 13. Juli 2010). Nachdem die Stimmberechtigten zuvor bereits die Totalrevision der Ortsplanung angenommen hatten, wurde am 28. November 2010 über die Teiländerung Zonenplan Golfplatz abgestimmt. Bei einer Stimmbeteiligung von 74,9 % wurde die Teilrevision im Verhältnis von 1'849 Ja-Stimmen (52,5 %) zu 1'671 Nein-Stimmen (47,5 %) angenommen und die unerledigt gebliebenen Einsprachen wurden abgewiesen. Am 12. Januar 2011 beschloss der Gemeinderat Meggen die Änderungen des Richtplanes Radrouten, Fusswege und Verkehrssicherheit gemäss öffentlicher Auflage vom 14. Juni bis 13. Juli 2010. In der Folge unterbreitete der Gemeinderat dem Regierungsrat die Teiländerung Zonenplan Golfplatz samt einer entsprechenden Ergänzung des Bau- und Zonenreglementes (§ 12a BZR) und den Richtplan zur Genehmigung sowie zur Behandlung allfälliger dagegen gerichteter Verwaltungsbeschwerden. C.- Mit Entscheid vom 23. August 2011 genehmigte der Regierungsrat die Änderung des kommunalen Richtplanes Radrouten, Fusswege und Verkehrssicherheit sowie die Änderung des Zonenplanes vom 28. November 2010 (Teiländerung Golfplatz). Die Änderung des Bau- und Zonenreglements (§ 12a) wurde - mit einer geringfügigen redaktionellen Korrektur - ebenso genehmigt. 21 Personen hatten beim Regierungsrat gegen die Teiländerung der Ortsplanung zum Golfplatz eine Verwaltungsbeschwerde eingereicht, wovon 12 Personen während des Verfahrens erklärten, sich nicht weiter als Partei beteiligen zu wollen. Der Regierungsrat wies die Verwaltungsbeschwerde der verbliebenen Parteien ab. D.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhoben A und B Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit folgenden Anträgen: 1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Entscheid des Regierungsrates Nr. 883 vom 23. August 2011 aufzuheben. 2. Die Einzonung für das Areal des Golfplatzes Meggen sei nicht zu genehmigen, solange die wegfallenden Fruchtfolgeflächen von ca. 27 ha nicht voll oder zumindest grösstenteils kompensiert werden. 3. Die Zuweisung einer Fläche von 4'653 m2 Landwirtschaftsland zu einer dreigeschossigen Wohnzone im Gebiet Bächtenbüel auf Parzelle Nr. 194/GB Meggen sei nicht zu genehmigen. Der Regierungsrat beantragte, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei abzuweisen. In ihrer Vernehmlassung stellte die Gemeinde Meggen das Begehren, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Kosten seien den Beschwerdeführern aufzuerlegen. Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerde teilweise gutgeheissen, den Beschwerdentscheid aufgehoben und die Sache zur neuen Überprüfung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Aus den Erwägungen: 1-3 (Prozessuales). 4.- a) Der Regierungsrat amtet im Zuge des Erlasses von Zonenplänen, Bau- und Zonenreglementen sowohl als Rechtsmittel- als auch als Genehmigungsinstanz (§ 63 Abs. 3 PBG in Verbindung mit § 64 Abs. 1 PBG und § 17 Abs. 2 lit. c PBG), weshalb das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht die einzige kantonale Rechtsmittelinstanz ist. Wird das Verwaltungsgericht als zweite Rechtsmittelinstanz angerufen, sind die Normen über die beschränkte Überprüfung anwendbar (§§ 152-155 VRG; LGVE 1999 II Nr. 9 E. 1c). Danach können die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (§ 152 lit. a VRG) und die unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (§ 152 lit. b VRG), gerügt werden. Soweit sich aus der Natur der Streitsache nichts anderes ergibt, sind für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids massgebend (§ 153 VRG). Neue Tatsachen können die Parteien nur vorbringen, soweit der angefochtene Entscheid dazu Anlass gibt (§ 154 Abs. 2 VRG). Letztere Bestimmung ist gestützt auf die Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999 [BV; SR 101]) und die Kognitionsvorgaben nach Art. 110 BGG verfassungs- und bundesrechtskonform auszulegen. Das Verwaltungsgericht muss folglich, um den Sachverhalt frei prüfen zu können, neue Tatsachen und Beweismittel berücksichtigen, namentlich wenn diese einen Bezug zum Prozessthema haben (BGE 135 II 369 E. 3.3). b) Nach Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet das kantonale Recht gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf das RPG und seine Ausführungsbestimmungen stützen, wenigstens ein Rechtsmittel an eine Beschwerdebehörde mit voller Überprüfungsbefugnis. Nach dem klaren Wortlaut bezieht sich diese Vorschrift auf Verfügungen und Nutzungspläne. Sie gilt auch für Überbauungs- und Gestaltungsvorschriften mit individuell-konkretem Charakter, nicht aber für kommunale Baureglemente mit generell-abstraktem Charakter (BG-Urteil 1P.13/2003 vom 5.3.2003, E. 3.3 mit Hinweisen; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 64 zu Art. 33). Der Regierungsrat fungierte hier sowohl als Rechtsmittelbehörde als auch als kantonale Genehmigungsbehörde (vgl. Art. 26 RPG) und nahm eine Beurteilung mit Rechts- und Zweckmässigkeitskontrolle vor (vgl. § 20 Abs. 2 PBG; § 144 Abs. 1 lit. a-c VRG). Das Verwaltungsgericht wird - wie gesagt - vorliegend als zweite kantonale Rechtsmittelinstanz angerufen und insoweit von Art. 33 RPG nicht erfasst. Es kann namentlich die Handhabung des Ermessens nicht prüfen und hat sich in Planungssachen wegen deren Besonderheiten zurückzuhalten (statt vieler: Urteil V 07 6 vom 20.2.2008, E. 1b, BGE 124 II 153 E. 3c). Das betrifft vor allem Fragen der planerischen Ausscheidung und Abgrenzung von Nutzungszonen selber. Rechtsfragen aber, wie die Berücksichtigung übergeordneten Rechts oder die Normstufe oder Normdichte von angefochtenen Bestimmungen des BZR, sind einer umfassenden gerichtlichen Prüfung zugänglich (zum Ganzen: LGVE 1999 II Nr. 9 E. 1c; Urteil V 02 284 vom 21.10.2003, E. 1b mit Hinweisen). 5.- a) Die Golfanlage soll in den Gebieten Bächtenbühl, Chrusenweid, Badhof und Siten in der Gemeinde Meggen erstellt werden. Die Anlage grenzt im Westen an die Stadt Luzern, im Norden an die Kreuzbuchstrasse, im Osten an die Badstrasse und im Süden an die Liegenschaft Sitenrain. Die Hügelkuppen zwischen Meggen und dem Rebstock/Salzfassgebiet bieten schöne Aussichten auf die Stadt Luzern und den Vierwaldstättersee. Der Bau eines Golfplatzes stellt ein bauliches Grossprojekt dar, bei dem regelmässig Erdverschiebungen und Terrainmodellierungen vorgenommen und Drainagen, Bewässerungen, Wege, Teiche und weitere Anlagen erstellt werden. Im vorliegenden Fall soll der Golfplatz als 9-Loch-Platz von einem Investor als öffentliche "pay- & play-Anlage" betrieben werden. Auf einem solchen Golfplatz soll spielen können, wer eine Spielgebühr bezahlt und spielberechtigt ist (kein Clubbetrieb). Neben dem Golfsport soll das Areal auch Erholungssuchenden und Spaziergängern als attraktiv gestalteter Landschaftsraum zur Verfügung stehen (Broschüre zur öffentlichen Informationsveranstaltung vom 11.5.2009, S. 14; Botschaft des Gemeinderates zur Urnenabstimmung vom 28.11.2010, S. II und S. 5 ff.). Die bestehenden Höfe Bad, Chrusenweid und Siten werden in das Golfplatzareal integriert, wogegen das in schlechtem baulichem Zustand befindliche Gehöft Kreuzbuch (Bächtenbühl) abgebrochen werden soll. Flächenmässig sind rund 52 Hektaren von der Landwirtschaftszone in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen Golf (SpF-G) eingezont worden. Im Zonenplan sind auch ein Baubereich Golfhaus sowie die Gefahrenzonen festgelegt worden. Zwei Gebiete mit einer Fläche von ca. 0,5 Hektaren sind als Naturschutz- und Riedflächen der Naturschutzzone I (Ns-I) zugewiesen. Für den Ersatz des Gehöfts Kreuzbuch und als Ergänzung des Angebots an preisgünstigem Wohnraum soll auf einer Fläche von 4'600 m2 eine dreigeschossige Wohnzone a (W3-a) für ein Wohnhaus mit zehn Wohnungen geschaffen werden. b) Im Zuge der Schaffung des Golfplatzes hiessen die Stimmberechtigten auch eine Ergänzung des Bau- und Zonenreglements gut. Die acht Absätze umfassende Bestimmung des § 12a BZR regelt im Wesentlichen die zulässigen Bauten, Anlagen und Nutzungen, die Zonenflächen, den Inhalt des Gestaltungsplanes, die Lärmempfindlichkeitsstufe (ES III) und die Rückführung nach Aufgabe des Golfplatzes. Zulässig sind Bauten und Anlagen, soweit sie für den Betrieb einer 9-Loch-Golf-Anlage inkl. Übungsanlagen (Driving Range, 6-Loch-Pitch- & Put-Anlage) notwendig sind (Abs. 1). Wie erwähnt, soll auf dem Golfplatz auch ein Golfhaus erstellt werden, wobei Neubauten im Baubereich Golfhaus mit folgenden Nutzungen vorgesehen sind: für den Betrieb des Golfplatzes zugehörige Nutzungen; Restaurationsbetrieb; eine betriebsbedingte Wohnung und 14 durch die Golfplatzbetreiberin geführte und der Golfanlage dienende Übernachtungsmöglichkeiten (Abs. 2). Ferner sind als Bauten und bauliche Nutzungen im Golfplatzareal zulässig: Bestehende Gebäude mit ihren bestehenden Nutzungen; Umnutzungen bestehender Gebäude, wenn die Neunutzungen dem Golfbetrieb dienen; Ersatz der bestehenden Gebäude, wobei der Standort leicht verändert werden kann sowie Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse (Abs. 3). Gemäss § 12a Abs. 4 BZR ist die Zonenfläche (51,7 Hektaren) wie folgt zu nutzen: Mindestens 21 Hektaren sind als ökologische Ausgleichsfläche zu nutzen (artenreiches, extensiv genutztes Dauergrünland, Hecken, gestufte Waldränder, Still- und Fliessgewässer). Höchstens 27 Hektaren werden für die Golfflächen genutzt. Die Baubereiche, Parkierungs- und Erschliessungsflächen sowie die bestehenden Hofgruppen umfassen ca. 3,7 Hektaren. Schliesslich sind ausserhalb der Zonenfläche weitere sieben Hektaren ökologische Ausgleichsflächen zu unterhalten, die vor Erteilung der Baubewilligung vertraglich zu sichern sind (angefochtener Entscheid, E. B II, Ziff. 3 f.). 6.- a) Dem Regierungsrat lagen neben den Unterlagen der Ortsplanung die Fassung des parallel erarbeiteten Gestaltungsplans Golfplatz Meggen, bestehend aus einem Plan im Massstab 1:2000 samt den zugehörigen Sonderbauvorschriften, vor. Dieser Gestaltungsplan regelt insbesondere die Gestaltung und die Dimensionen der Bauten im Baubereich Golfhaus, die Nutzungen der Bauten im übrigen Golfplatzareal sowie den Betrieb des Golfplatzes und der anderen Freizeitanlagen, die Lage und das Mass der Golfflächen und der ökologischen Ausgleichsflächen, die Bepflanzung, die Verkehrserschliessung und die Anzahl und die Lage der Autoabstellplätze sowie die Führung der öffentlichen Wanderwegverbindungen (§ 12a Abs. 5 und 6 BZR). Im angefochtenen Entscheid führte der Regierungsrat aus, der Entwurf des Gestaltungsplanes ermögliche zusammen mit dem Bericht zur Teiländerung der Ortsplanung Golfplatz vom 19. Januar 2011, dem Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom 16. Juni 2009 mit Nachtrag vom 20. August 2009, dem Projektbeschrieb Richtprojekt zur Golfanlage vom 10. Oktober 2009, den Berichten zum Umweltbereich Boden vom Juni 2009 und zu den geologischen Verhältnissen im Projektperimeter vom 22. April 2009, dem Lärmschutznachweis vom 14. Januar 2011 und dem Gutachten Fruchtfolgeflächen vom April 2011 eine umfassende Prüfung des Golfplatzprojektes (angefochtener Entscheid, E. B II, Ziff. 5). b) Der Regierungsrat stützte sich in der Würdigung des Umweltverträglichkeitsberichts auf die Beurteilung der Dienststelle Umwelt und Energie (uwe) vom 14. September 2009. Diese hatte festgehalten, dass mit gezielten Projektanpassungen sowie Massnahmen während des Baus und des Betriebs der Anlage die Einflüsse auf die Umwelt soweit limitiert werden könnten, dass die Umweltanforderungen erfüllt würden. Die geplante Anlage entspreche den Vorschriften über den Schutz der Umwelt, wenn die beantragten Auflagen und Bedingungen umgesetzt würden. Dabei sollen die Nebenbestimmungen in den Bereichen Oberflächengewässer, Bodenschutz, Industrie- und Gewerbeabwasser, Luftreinhaltung sowie Natur- und Landschaftsschutz im Rahmen des Gestaltungsplan- und Baubewilligungsverfahrens Berücksichtigung finden. Ferner verwies die Vorinstanz mit Bezug auf die Eintragung von Waldgrenzen gemäss den Vorschriften des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921) auf den Entscheid der Dienststelle Landwirtschaft und Wald (lawa) vom 25. Februar 2011. c) Bei der Beurteilung der Verwaltungsbeschwerde prüfte der Regierungsrat vorab die formellen Rügen. Er wies Vorbringen bezüglich der Verletzung des rechtlichen Gehörs zurück. Die Beschwerdeführer hatten beanstandet, dass ihre Forderung auf Erstellung eines Rückbaufonds in der Botschaft zur Urnenabstimmung unvollständig behandelt worden sei. Die Vorinstanz hielt dazu fest, dass das Anliegen der Beschwerdeführer Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde hätte sein können, die aber nicht eingereicht worden sei. In materieller Hinsicht verwarf die Vorinstanz die Auffassung der Beschwerdeführer, wonach das Golfhaus mit 14 Gästezimmern der Zone für Sport- und Freizeitanlagen widerspreche. Unter Berufung auf die Unterlagen der Gemeinde Meggen, die Formulierung von § 12a BZR und in Auslegung von § 49 PBG gelangte der Regierungsrat zum Schluss, die vorgesehene eingeschränkte Nutzung des Golfhauses (kein Hotelbetrieb) und der Zugang für die Öffentlichkeit, namentlich zur Restauration, lasse das Projekt als zonenkonform, recht- und zweckmässig erscheinen (angefochtener Entscheid, E. B III, Ziff. 7). Die Argumente der Beschwerdeführer gegen die Situierung des Golfhauses auf dem höchsten Punkt des Areals, was aus Gründen des Landschaftsschutzes abzulehnen sei, wies die Vorinstanz ebenso als unbegründet zurück. Der Baubereich und die ganze Zone für Sport- und Freizeitanlagen lägen weder im Gebiet der Villenlandschaft Meggen noch im Landschaftsschutzgebiet von nationaler Bedeutung. Der Baubereich Golfhaus sei im Vergleich zur gesamten Fläche des Golfplatzes gering und liege in angemessener Distanz zu den Wohnzonen. Eine Beeinträchtigung der Aussicht von den umliegenden Aussichtsbergen sei nicht zu erwarten (angefochtener Entscheid, E. B III, Ziff. 8). Weiter machten die Beschwerdeführer geltend, die Zuweisung einer Fläche von 4'600 m2 zur dreigeschossigen Wohnzone im Gebiet Bächtenbühl verletze Art. 22 Abs. 2 RPG. Es handle sich nicht nur um die Kompensation für die abzubrechenden Hofgebäude, sondern um eine Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten (Einzonung). Der Regierungsrat führte dazu aus, die Ausscheidung der dreigeschossigen Wohnzone stehe in einem engen Zusammenhang mit der Realisierung des Golfplatzes, weil die Gehöfte-gruppe Kreuzbuch für den geplanten Parkplatz abgerissen werden müsse. Weil die Einzonung nicht nur dem Eigentümer als Ersatz für den verlorenen Wohnraum diene, sondern darüber hinaus preisgünstige Wohnungen erstellt würden, liege diese neue Wohnzone, die an eine bestehende dreigeschossige anschliesse, im öffentlichen Interesse und sei aus raumplanerischer Sicht zweckmässig (angefochtener Entscheid, E B III, Ziff. 9). Weitere Einwendungen, die die Verkehrserschliessung betreffen (Verkehrsaufkommen, Verkehrsregime), verwies der Regierungsrat auf das Gestaltungsplanverfahren; für die Genehmigung der Ortsplanung genüge der Nachweis, dass eine zweckmässige Erschliessung möglich sei (angefochtener Entscheid, E. B III, Ziff. 10). Der grösste Teil der vorinstanzlichen Erwägungen befasst sich mit der Frage der Inanspruchnahme von Fruchtfolgeflächen. Im angefochtenen Entscheid wird zusammenfassend festgestellt, dass der Mindestumfang der im Kanton Luzern sicher zu stellenden Fruchtfolgeflächen von 27'500 Hektaren gewährleistet sei und die Fruchtfolgeflächenbilanz durch das Projekt insgesamt nicht verschlechtert werde. Dem Gebot einer Interessenabwägung sei mit den Planungsunterlagen entsprochen worden (angefochtener Entscheid, E. B III, Ziff. 11). 7.- a) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beanstanden die Beschwerdeführer zur Hauptsache die Beurteilung der Zuweisung des streitbezogenen Geländes in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen Golf (SpF-G) und der damit zusammen hängenden Inanspruchnahme von Fruchtfolgeflächen (nachfolgend: FFF). Sie kritisieren in diesem Kontext namentlich den Amtsbericht der Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation (rawi) vom 1. Juni 2011. Nach Auffassung der Dienststelle rawi werde der im Sachplan FFF für den Kanton Luzern verlangte Mindestumfang von 27'500 Hektaren noch knapp eingehalten. Die geringfügige Veränderung des Bestandes im Areal des künftigen Golfplatzes habe keinen Einfluss auf den Mindestumfang. Dies widerspreche Erkenntnissen im Prüfungsbericht des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE vom 27. Juli 2011 betreffend die Gesamtüberarbeitung des kantonalen Richtplans. Danach begrüsse das ARE die Behandlung der Thematik Fruchtfolgeflächen in der kantonalen Richtplanung, wobei die Pflicht zur Kompensation von FFF dem Grundsatz nach als direkter Auftrag ausdrücklich zu verankern sei. Unter dem Abschnitt "Landwirtschaft" weise das ARE darauf hin, dass der Mindestumfang an FFF nur knapp und unter Anrechnung nicht dauerhaft gesicherter Flächen in Bauzonen, in Naturschutzgebieten sowie in offenen und geplanten Kiesgruben erreicht werde. Würden diese Flächen abgezogen, könne das Kontingent um rund 1'500 Hektaren nicht erfüllt werden (zit. Bericht des ARE, S. 26). Zudem basierten die Schlussfolgerungen des Amtes auf mittlerweile überholten Geodaten aus dem Jahr 2006. In den letzten sechs Jahren sei ein relativ hoher Verlust an FFF von 255 Hektaren zu verzeichnen. Das ARE habe den Kanton Luzern denn auch ausdrücklich aufgefordert, bei der nächsten Anpassung den Richtplan dahingehend zu ergänzen, dass verbrauchte FFF immer vollständig kompensiert werden müssten (zit. Bericht des ARE, S. 3, 4, 26 und 27). Die Beschwerdeführer verlangen unter Berufung auf die Überlegungen des ARE, dass die für den Golfplatz Meggen beanspruchten FFF von brutto 27,3 Hektaren vollständig ersetzt würden. Rechtlich beanstanden sie eine unausgewogene Interessenabwägung zu Gunsten privater wirtschaftlicher Bedürfnisse. b) Nach den Ausführungen des Regierungsrates weist der kantonale Richtplan (nachfolgend KRP 2009) nach, dass die vom Bund geforderte Mindestfläche von 27'500 Hektaren FFF sichergestellt sei. Im Rahmen von zwei gutachterlichen Stellungnahmen des Büros Boden + Landwirtschaft Vogt (Januar und April 2011) und der von ihm erstellten Detailbodenkartierung habe sich ergeben, dass im Perimeter des Golfplatzes 27,1 Hektaren FFF vorhanden seien. Von diesen Flächen würden durch Bauten und Anlagen des Golfplatzprojektes 1,8 bis 2,8 Hektaren beansprucht. Es verblieben somit mindestens 24,3 Hektaren FFF. Die Dienststelle uwe kam im Bericht vom 23. Mai 2011 zum Schluss, dass das Gutachten des Büros Boden + Landwirtschaft Vogt vollständig und inhaltlich richtig sei und aus bodenkundlicher Sicht unterstützt werden könne. Daraufhin holte das instruierende Departement den bereits erwähnten Amtsbericht der Dienststelle rawi ein. Diese stellte fest, dass gestützt auf die bodenkundlichen Untersuchungen im Perimeter des Golfplatzes sogar noch 1,5 Hektaren an zusätzlichen FFF ausgewiesen werden könnten. Im angefochtenen Entscheid wird die Auffassung der Dienststelle rawi wiedergegeben, wonach "die Beanspruchung von FFF für den Golfplatz Meggen vereinbar mit den übergeordneten Vorgaben des Raumplanungsgesetzes und des kantonalen Richtplanes und im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung aus raumplanerischer Sicht zu rechtfertigen sei" (angefochtener Entscheid, E. B III, Ziff. 11.2 am Ende). Namens des Regierungsrates bekräftigt das BUWD in seiner Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 8. November 2011 den im angefochtenen Entscheid vertretenen Standpunkt. Im Hinblick auf die Kritik der Beschwerdeführer holte es einen (weiteren) Amtsbericht der Dienststelle rawi ein. Diese relativiert die Ausführungen des ARE in dessen Prüfungsbericht zur Gesamtüberarbeitung des KRP 2009 hinsichtlich der Behauptung, das Kontingent werde um rund 1'500 Hektaren verfehlt (Prüfungsbericht, S. 26). Die neuesten Zahlen würden belegen, dass der Kanton Luzern das Mindestmass an FFF gewährleisten könne. Vor Erlass des erwähnten Prüfungsberichts hätten die Vertreter von Bund und Kanton über die Zahlen diskutiert und sie bereinigt. Beim zweitletzten Absatz auf Seite 26 des Prüfungsberichts sei aus Versehen das Besprechungsergebnis nicht übernommen bzw. der Text nicht angepasst worden. Insofern handle es sich diesbezüglich um einen vermeintlichen Widerspruch, den die Beschwerdeführer monieren würden (vgl. Stellungnahme der rawi an das BUWD vom 3.11.2011). Der Gemeinderat Meggen schliesst sich diesen Überlegungen an und verweist auf den Umstand, dass der Bundesrat den kantonalen Richtplan mit Bezug auf die FFF ohne Vorbehalt genehmigt habe. c/aa) In seinem Grundsatzurteil 1A.19/2007 vom 2. April 2008 verweist das Bundesgericht vorab auf die Pflicht von Bund, Kantonen und Gemeinden, dafür zu sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt wird (Art. 1 Abs. 1 RPG). Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG) und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern (Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG). Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden müssen darauf achten, die Landschaft zu schonen; insbesondere sollen der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Im Rahmen der Richtplanung ist bei der Bestimmung des für die Landwirtschaft geeigneten Gebietes (Art. 6 Abs. 2 lit. a RPG) der Versorgungsfunktion der Landwirtschaft Rechnung zu tragen. Dies geschieht insbesondere über die Sicherstellung von FFF (Art. 28 der Raumplanungsverordnung vom 28.6.2000 [RPV; SR 700.1]). Die FFF umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert (Art. 26 Abs. 1 RPV). Ein Mindestumfang an FFF wird benötigt, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 26 Abs. 3 RPV). Der Bund hat im "Sachplan Fruchtfolgeflächen" vom 8. April 1992 (BBl 1992 II 1649) den Mindestumfang der FFF und deren Aufteilung auf die Kantone festgelegt (Art. 29 RPV). Dieser beträgt für den Kanton Luzern mindestens 27'500 Hektaren (KRP 2009, L6/II). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone dafür zu sorgen, dass die FFF den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1), und sicherzustellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der FFF dauernd erhalten bleibt (Abs. 2; vgl. dazu: BG-Urteil 1A.271/2005 vom 26.4.2006, E. 3.3.1, in: ZBl 2007, S. 30 ff.). Das Bundesgericht betont ferner, dass dem Kulturlandschutz und der Sicherung der FFF grosses Gewicht beizumessen ist (BGE 115 Ia 350 E. 3f/bb; 114 Ia 371 E. 5d). Dennoch ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, FFF zu anderen als landwirtschaftlichen Zwecken in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch entgegenstehende, höher zu gewichtende Interessen gerechtfertigt erscheint. In diesem Sinne geniessen FFF keinen absoluten Schutz, da die raumplanerische Interessenabwägung stets vorbehalten bleibt (zit. BG-Urteil, in: ZBl 2007 S. 33). Hierfür ist eine umfassende Abwägung aller privaten und öffentlichen Interessen erforderlich (Art. 3 RPV). Sichergestellt sein muss zudem, dass der Anteil des Kantons am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). Hierzu muss ermittelt werden, in welchem Ausmass FFF beansprucht werden und inwiefern diese im Krisenfall wieder rekultiviert werden können. Zu prüfen ist auch, ob eine Kompensationsmöglichkeit für FFF besteht, die aufgrund der Inanspruchnahme für landwirtschaftsfremde Zwecke verloren gehen; dies gilt jedenfalls, wenn der bundesrechtlich gebotene Mindestumfang an FFF nur knapp gewährleistet oder gar unterschritten wird (BGE 134 II 220 E. 3.3, 114 Ia 371 E. 5d; ferner: BG-Urteil 1A.19/2007 vom 2.4.2008, E. 5). bb) Gemäss Sachplan des Bundes hat der Kanton Luzern mindestens 27'500 Hektaren FFF sicherzustellen. Im KRP 2009 wird darauf hingewiesen, dass eine Fläche von 27'650 Hektaren FFF erhoben worden ist (Stand 2010; KRP 2009, Erläuterungen, L6/II). 2004 waren es noch 27'905 Hektaren, was eine Verminderung um rund 255 Hektaren bedeutet. FFF umfassen das beste ackerfähige Landwirtschaftsland (KRP 2009, Koordinationsaufgaben, L6-2). Zu ihrer möglichst ungeschmälerten Erhaltung sind folgende Vorkehrungen zu treffen: - Die Fruchtfolgeflächen werden aufgrund bodenkundlicher Grundlagen (Bodenkarten) hinsichtlich ihrer tatsächlichen Eignung als Ackerböden überprüft. - Das Monitoring im Bereich der Fruchtfolgeflächen wird fortgesetzt, sodass die Einhaltung der erforderlichen Mindestfläche von 27'500 ha besser gewährleistet werden kann. - Bei der Interessenabwägung im Rahmen von Einzonungen sind die Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen. Die wiedergegebenen Koordinationsaufgaben stellen Richtplanvorgaben dar, die mit Blick auf wesentliche räumliche Auswirkungen abgestimmt und im KRP 2009 als "Festsetzungen" verankert sind. Zudem sind es "Daueraufgaben", also Aufgaben, welche die Behörden laufend bzw. periodisch zu erledigen haben (KRP 2009, Allgemeines, A2/II, Erläuterungen). An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass Richtpläne nach Art. 9 Abs. 1 RPG und § 11 Abs. 1 PBG nur (aber immerhin) für die Behörden verbindlich sind (vgl. statt vieler: Waldmann/Hänni, a.a.O., N 9 zu Art. 9 RPG). Verlangt das anwendbare Recht, wie bei der Inanspruchnahme von FFF durch raumordnungsrelevante Massnahmen, eine umfassende Interessenabwägung, haben die Behörden daher die Pflicht, den Richtplaninhalt als Ergebnis des räumlichen Abstimmungsprozesses sachgerecht in die unabdingbare Würdigung einzubeziehen. Das Büro X weist in seinem Gutachten Fruchtfolgeflächen vom April 2011, welches von kantonalen Fachstellen geprüft wurde, darauf hin, dass die Richtplan-Karte im Bereich des Golfplatzperimeters 22,8 Hektaren FFF ausweise. Die Dienststelle uwe führte in ihrem Bericht vom 23. Mai 2011 aus, im Sachplan FFF seien im Bereich des Perimeters des Golfplatzes 22,8 Hektaren FFF von geeigneter Qualität ausgewiesen. Indes beruhe diese Feststellung nicht auf aktuellen Erhebungen im Gelände. Die Dienststellen rawi und uwe hätten bei der Bauherrschaft Abklärungen über die Bodenqualität des interessierenden Geländes veranlasst. Die vorliegende Bodeneignungskarte (Massstab 1:2'500) erfülle die nach dem Stand des aktuellen Wissens erforderlichen Beurteilungskriterien der Geländeform, Geländeneigung, pflanzennutzbare Gründigkeit, landwirtschaftliche Eignungsklasse und Bodentyp. Durch die methodische Aufnahme der Bodenqualitäten im streitbezogenen Gelände würden nunmehr neu 27,1 Hektaren FFF ausgewiesen. Unbestritten ist, dass das Areal bislang landwirtschaftlich genutzt wird, und zwar zum grössten Teil als wenig intensive Mäh- und Weidewiesen für die Vieh- und Milchwirtschaft. Daneben wird wenig Ackerbau in Form von Maiskulturen betrieben. Nach der Flächenverteilung gemäss Eignungsklassen fallen 52 % oder 27,1 Hektaren des gesamten Projektperimeters (51,7 Hektaren) auf die Klasse 5, die restlichen Flächen weisen Eignungskoeffizienten auf, die höher als der Wert 5 liegen und somit als FFF nicht in Betracht kommen. Die Eignungsklasse 5 ist auf eine futterbaubetonte Fruchtfläche ausgerichtet. In den Schlussfolgerungen des Gutachtens wird festgestellt, dass mit der Bodenkartierung die Bodenqualitäten und Hangneigungen in den Perimeter neu aufgenommen wurden. Das Projektgebiet liege in der Klimaeignungszone A5. Dieser Zone könne maximal die Eignungsklasse 5 (futterbaubetonte Fruchtfolge) zugeteilt werden. Zwischen 1,8 Hektaren und 2,8 Hektaren Fruchtfolgeflächen würden durch die geplanten festen Bauten und Anlagen beansprucht. cc) Gemäss Art. 46 RPV teilen die Kantone dem ARE rechtzeitig die Änderung von Nutzungsplänen mit, wenn FFF um mehr als 3 Hektaren vermindert oder Landschaften, Biotope und Stätten von nationaler Bedeutung beeinträchtigt werden (vgl. dazu: BG-Urteil 1C_94/2012 vom 29.3.2012, E. 4.1). Die Kantone sollen Vorhaben, die über 3 Hektaren FFF beanspruchen, so früh als möglich mitteilen, in der Regel in dem Zeitpunkt, in dem der Kanton von einem derartigen Vorhaben Kenntnis bekommt (Zeitpunkt des kantonalen Vorprüfungsverfahrens der Nutzungsplanänderung). Die Informationen an das zuständige Bundesamt haben u.a. Angaben zu enthalten über den Stand der FFF im Kanton, das Ausmass der vorgesehenen Flächenbeanspruchung sowie die Massnahmen zur flächengleichen Kompensation des Verlustes an FFF (ARE, Sachplan Fruchtfolgeflächen, Vollzugshilfe 2006, S. 9). Eine solche Orientierung ist nach Aktenlage seitens der Ortsplanungsbehörden und involvierten Dienststellen nicht erfolgt. Allem Anschein nach ist die Vorinstanz davon ausgegangen, eine Mitteilung könne unterbleiben, weil der Verlust an FFF maximal lediglich 2,8 Hektaren betrage. In diesem Zusammenhang beruft sich die Vorinstanz im Wesentlichen auf das Gutachten Fruchtfolgeflächen des Büros Boden + Landwirtschaft Vogt vom April 2011 (S. 9). Indes ist fraglich, ob das Gutachten den rechtserheblichen Sachverhalt diesbezüglich korrekt wiedergibt. Als Erstes fällt auf, dass die Zonenzuweisung von 0,46 Hektaren Land im Gebiet Bächtenbühl in die dreigeschossige Wohnzone (W3-a) im Rahmen der Dokumentation von FFF unerwähnt geblieben ist, was im Kontext der strittigen Teilrevision der Nutzungsordnung nicht nachvollziehbar erscheint. In dieser Hinsicht spricht Einiges dafür, diese im Gutachten Fruchtfolgeflächen des Büros Y unerwähnt gebliebene Fläche von 0,46 Hektaren hinsichtlich der Bodenqualität nicht anders zu qualifizieren als das östlich und südlich davon angrenzende Gelände, welches der Gutachter in seiner Planbeilage - rot markiert - als FFF ausgewiesen hat. In den Akten finden sich sodann keine Hinweise auf Unterschiede in der Bodenqualität. Analoges gilt mit Bezug auf die Topografie. Fest steht sodann, dass die vorgesehene Wohnzone im Gebiet Bächtenbühl dauernd den FFF entzogen werden soll, was, wie erwähnt, bei der Bilanzierung des FFF-Verlustes nicht übergangen werden darf. Dieser Aspekt zeigt, dass die Akten den rechtserheblichen Sachverhalt nicht umfassend wiedergeben. Kommt hinzu, dass der Gutachter die FFF auch nicht hinreichend und umfassend dokumentiert hat. Er gibt an, die Ungenauigkeit bei den Flächenangaben liege bei plus/minus 20 % (Gutachten Fruchtfolgeflächen, S. 9). Selbst wenn auf Annahmen des Gutachters abgestellt werden könnte, wäre unter Berücksichtigung dieser bedeutenden Ungenauigkeit der Flächenangaben nicht auszuschliessen, dass mehr als 3 Hektaren FFF in Anspruch genommen würden. Bereits dieser Hinweis erhellt, dass der Standpunkt der Vorinstanz, die strittige Teilrevision der Nutzungsplanung beanspruche weniger als 3 Hektaren FFF, nicht auf einer ausreichenden Sachverhaltsabklärung beruht. Weiter lässt sich die Inanspruchnahme von FFF im Bereich des Golfareals aus den Akten nicht mit hinreichender Präzision entnehmen. Im Gutachten Fruchtfolgeflächen des Büros Y wird unter Hinweis auf einen Masterplan der Harradine Golf, Erlen (rev. 9.1.2011) festgehalten, innerhalb des Perimeters des Golfplatzes befänden sich befestigte Bodenbedeckungen in der Grössenordnung zwischen 3,6 bis 5,4 Hektaren. In diesem Sachzusammenhang verweist das Gutachten auf Häuser, Teiche, Greens, Tees, Bunker, Strassen und Parkplätze, Fuss- und Fahrwege. Der Gutachter erwähnt weiter, befestigte Flächen innerhalb von FFF machten eine Fläche in der Grössenordnung von 1,8 bis 2,8 Hektaren aus (Gutachten, S. 9). Diese Differenz von 1 Hektare öffnet einen zu grossen Spielraum und stellt für die zentrale Frage der Inanspruchnahme von FFF im Rahmen der Interessabwägung kein hinreichendes Entscheidfundament dar. Analoges gilt mit Bezug auf die teilweise unmarkiert gebliebenen einzelnen Bereiche des Golfplatzes. Insbesondere sei auf das Geländesegment für die projektierte Driving Range verwiesen, die im Gebiet Bächtenbühl inmitten des Golfplatzes vorgesehen ist und über eine grosse Abschlagfläche und zahlreiche Greens verfügt. Es ist anzunehmen, dass Bestandteile davon nicht mehr rückführbare FFF in Anspruch nehmen. Nähere Angaben und Erläuterungen dazu finden sich im Gutachten nicht. Mangels präziserer Erhebungen ist es dem Verwaltungsgericht daher auch in diesem Kontext nicht möglich festzustellen, wie sich die Flächen für Bauten und Anlagen und jene, die FFF in Anspruch nehmen, zusammen setzen. Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Vorinstanz die zentrale Frage der Inanspruchnahme von nicht mehr rückgängig zu machenden FFF nicht nachvollziehbar ermittelt und dokumentiert hat. Wie an anderer Stelle ausgeführt, waltet das Verwaltungsgericht in diesem Verfahren als zweite Rechtsmittelinstanz (E. 4a und b). Die Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts ist in erster Linie die Aufgabe des Planungsträgers und des Regierungsrates als Genehmigungs- und Beschwerdeinstanz. dd) Die Beschwerdeführer berufen sich sodann auf den Prüfungsbericht des ARE zum KRP 2009 vom 27. Juli 2011. Darin wird auf Seite 26 ausgeführt, der Mindestumfang an FFF könne nur knapp und unter Anrechnung nicht dauerhaft gesicherter Flächen erreicht werden. Nach Abzug solch nicht gesicherter Flächen (Bauzonen, Naturschutzgebiete sowie offene und geplante Kiesgruben) fehlten 1'500 Hektaren. Wie bereits ausgeführt, liess die Vorinstanz dazu eine Erklärung der Dienststelle rawi einholen. Gemäss ihren Äusserungen (Stellungnahme vom 3.11.2011) ist der Prüfungsbericht in dem von den Beschwerdeführern beanstandeten Punkt trotz mündlicher Einigung seitens des Bundesamtes nicht bereinigt worden. Es handle sich um Zahlen eines internen Praktikumsberichts, deren Anpassung unterblieben sei. Wie es sich damit verhält, kann hier nicht beurteilt werden. Dazu liegt weder eine Stellungnahme des betroffenen Bundesamtes vor noch kann der Widerspruch unter Hinweis auf die übrigen Ausführungen im Bericht zweifelsfrei aufgelöst werden. Auf Seite 27 des Berichts wird erwähnt, der Geodatensatz für die FFF sollte noch nachgeliefert werden. Mittels dieser Daten könnten dann noch "offene Fragen zur Anrechnung verschiedener Flächen bilateral" geklärt werden. Immerhin zeige der Überblick über die FFF, dass mit einer Anzahl von Abzügen gesicherte FFF von 27'650 Hektaren (Kontingent 27'500 Hektaren) nachgewiesen werden können. Das Bundesamt weist aber in dem Zusammenhang auf den relativ hohen Verlust an FFF von 255 Hektaren in den letzten sechs Jahren hin und verlangt ein System von flächengleicher und gleichwertiger Kompensation. Diese Überlegung findet sich unter den Anträgen an die Genehmigungsbehörde wieder. Der Kanton Luzern solle aufgefordert werden, im Rahmen einer der nächsten Richtplananpassungen das Kapitel L6 "Landwirtschaft" mit einem Kompensationsmechanismus bei Beanspruchung der FFF zu ergänzen (Abschnitt 4 Ziff. 7 lit. h.). Der Bundesrat genehmigte den Richtplan des Kantons Luzern am 24. August 2011 mit Änderungen und einem Vorbehalt. Die Aufforderung des ARE gemäss seiner Formulierung übernahm der Bundesrat in seinen Beschluss (BBl 2011 S. 7320 f.). ee) Regierungsrat und Gemeinderat bemerken zu Recht, dass der Bundesrat den Richtplan hinsichtlich der Problematik der FFF ohne Änderungen und Vorbehalte genehmigt hat. Daraus hingegen abzuleiten, die Aufforderung in Bezug auf die künftige Ergänzung eines Kompensationsmechanismus sei für das umstrittene Projekt unbeachtlich, greift zu kurz. Dass ein Richtplan als Führungs- und Leitinstrument für die räumliche Entwicklung per se auf die Zukunft angelegt ist, bedarf keiner Erörterung. Für die Erstellung ihrer Richtpläne bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1 RPG). Die Kantone berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund einer Soll-Ist-Beurtei-lung des früheren Richtplanes 1998 wurde als Handlungsbedarf u.a. formuliert: Die Erhaltung von Landschaftsräumen, der Schutz der FFF, die Freihaltung des Landwirtschaftsgebietes von Bauten und Anlagen sowie die Förderung des ökologischen Ausgleichs (KRP 2009, A Allgemeines, S. 2/3). Ausserdem erliess der Regierungsrat gestützt auf die im KRP 2009 verankerte Koordinationsaufgabe A5-2 (Controlling Richtplan) am 17. November 2009 das "Monitoring-Controlling-Konzept". Mittels Raumbeobachtung (Ist-Zustand, Monitoring) und Soll-Ist-Vergleich (Stand der Zielerreichung, Controlling) soll eine Art Frühwarnsystem geschaffen werden. Dazu werden periodisch Informationen zur räumlichen Entwicklung (GIS-gestützte Analysen, statistische Zeitreihenanalysen) erhoben und ausgewertet. Thema des Leitindikators 13 sind nach diesem Controlling-Konzept die Beobachtung und Steuerung der FFF auf dem Kantonsgebiet. Danach sind die verantwortlichen Dienststellen gehalten, die im Richtplan vorgezeichnete, angestrebte Entwicklungsrichtung zu erfassen. Der Sache nach geht es diesbezüglich um die Sicherstellung des gemäss Sachplan zugewiesenen Kontingents von FFF (zit. Konzept, Anhang A1-13, abrufbar unter: http://www.rawi.lu.ch/c1_monitoring_controlling_konzept_2009-2.pdf). Demnach ruft die Frage nach dem Umfang und der Kompensation von Fruchtfolgeflächen, die durch das Golfplatzprojekt definitiv oder einstweilen für eine bestimmte Zeit beansprucht werden, nach einer besonders sorgfältigen und ausgewogenen Prüfung. ff) Rund 27 Hektaren des geplanten Golfgeländes sind als FFF zu qualifizieren, was sich aus dem Gutachten mit Bodenkartierung und Zuweisung der genannten Fläche in die Eignungsklasse 5 ergibt (zit. Gutachten Fruchtfolgeflächen des Büros Y vom April 2011). Wie und in welchem Ausmass die beanspruchten FFF kompensiert werden (können), darüber fehlen im angefochtenen Entscheid, wie dargelegt, indes aussagekräftige und vollständige Feststellungen. Dass aufgrund der detaillierten Bodenuntersuchungen im genannten Perimeter Bodenflächen neu den FFF angerechnet werden, bedeutet sodann nicht, dass damit der Verpflichtung zur Kompensation Rechnung getragen worden wäre. Der weitere Hinweis darauf, dass sich die im Projektperimeter ausgeschiedenen FFF am unteren Rand der Qualitätsstandards bewegten, ändert nichts an der Feststellung der Inanspruchnahme von FFF und dies, wie an anderer Stelle ausgeführt, in beträchtlichem Umfang. Wenn der Regierungsrat in Erwägung zieht, der grösste Teil der FFF sei kurzfristig rückführbar, wird auch diese Überlegung nicht näher erläutert. So fehlen diesbezüglich jegliche Hinweise auf den Zeithorizont sowie die Art und Weise allfälliger Rückführungsmassnahmen. Der einzige Hinweis auf Spielbahnen, Fairways und Roughs ist in dem Zusammenhang nicht ausreichend. Zu bemerken ist ferner, dass nur diejenigen Teile eines Golfplatzes, in denen die Qualitätskriterien nachgewiesenermassen und dauerhaft erfüllt werden, zum kantonalen Flächenanteil gerechnet werden dürfen (ARE, Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF, Vollzugshilfe 2006, S. 9). Hinzuweisen ist diesbezüglich auch auf das Erfordernis des ausreichenden Zusammenhangs der verbleibenden Fruchfolgeflächen (zit. Vollzugshilfe, Ziff. 7.3, S. 15: Mindestgrösse von einer Hektare; vgl. BG-Urteil 1A.19/2007 vom 2.4.2008, E. 6.6). Die Arten von Rasenflächen, welche einen Golfplatz auszeichnen, werden unterschiedlich genutzt bzw. bewirtschaftet. Es gibt eigentliche Rasenflächen mit unterschiedlicher Breite und variierender Länge (Fairways), solche mit höher geschnittenem Rasen (Semirough) und wiederum Flächen mit sehr kurz gemähtem und besonders gepflegtem Rasen (Tee, Green; vgl. dazu: Projektbeschrieb/Richtprojekt vom 10.10.2009, Ziff. 4.2). In Bezug auf das Terrain soll das vorhandene Relief mit möglichst wenigen Geländeverschiebungen im heutigen Zustand belassen werden. Der Massenausgleich erfolgt innerhalb des Perimeters, wobei die detaillierten Terrainveränderungen im Bauprojekt aufgezeigt werden (Projektbeschrieb, a.a.O., Ziff. 4.4.1). Der UVB der ANL AG Natur und Landschaft vom 20. Januar 2010 enthält in Kapitel 4.6 (u.a.) Hinweise und Überlegungen zu den Auswirkungen des Golfplatzprojektes auf die FFF. Danach würden ungefähr ein Drittel der Golfflächen und alle ökologischen Ausgleichsflächen in ihrem Bodenaufbau nicht verändert und könnten ohne technische Massnahmen wieder in Ackerland überführt werden. Wo Terrainanpassungen nötig seien, soll der Boden tiefgründig und sorgfältig aufgebaut werden, was die Rückführbarkeit im Sinne der FFF gewährleiste. Im Rahmen des Baugesuchs würden die Möglichkeiten der Rückführung für rund 22 Hektaren FFF anhand der Detailplanung aufgezeigt. Im UVB wird immerhin mit einem Massenausgleich Boden von rund 118'000 m3 gerechnet. Zu all diesen Daten und Überlegungen finden sich im angefochtenen Entscheid indessen keine Ausführungen. d) Im Sinne eines Zwischenergebnisses steht nach dem Gesagten fest, dass mit Bezug auf die beträchtliche Inanspruchnahme von FFF das ARE gestützt auf Art. 46 RPV kontaktiert werden muss, was bislang zu Unrecht unterblieben ist. Ferner wird es Sache der Vorinstanz sein, die bislang ungeklärt gebliebenen Aspekte des rechtserheblichen Sachverhalts einer uneingeschränkten und sachgerechten Überprüfung zu unterziehen. In diesem Zusammenhang wird insbesondere jene Fläche zu ermitteln sein, welche das umstrittene Golfprojekt den FFF entzieht, und dies in nicht mehr rückgängig zu machender Weise. Dieser Aufgabe kommt grosses Gewicht zu, zumal der Spielraum mit Bezug auf die geforderte Sicherstellung von FFF nicht zuletzt auch im Kanton Luzern zusehends enger geworden ist (dazu: ARE, 10 Jahre Sachplan Fruchtfolgeflächen FFF, Erfahrungen der Kantone, Erwartungen an den Bund, Ziff. 2.2). Weiter werden die Luzerner Behörden - im Einvernehmen mit dem ARE - die Frage zu klären haben, ob und unter welchen Voraussetzungen eine bundesrechtskonforme "Kompensation" von FFF im Rahmen der Gesamtbeurteilung in Erwägung gezogen werden kann. An dieser Folgerung ändert das Schreiben des ARE vom 4. Mai 2011, auf das sich der Regierungsrat beruft, nichts. Denn dieses Schreiben nimmt keinen Bezug zum umstrittenen Projekt, sondern enthält Anweisungen zum Umgang mit den FFF im Gewässerraum. Das zuständige Bundesamt bekräftigt darin seine Richtlinie, wonach bei Verlust von FFF auch bei Wasserbauprojekten die Kantone Böden zu FFF aufwerten können, dies als Ergänzung zu den bereits bestehenden Kompensationsmöglichkeiten (Auszonungen, Erhebung von Flächen, die bislang noch nicht bewertet wurden). 8.- Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es nicht generell ausgeschlossen, FFF zu anderen als landwirtschaftlichen Zwecken in Anspruch zu nehmen, wenn dies durch entgegenstehende, höher zu gewichtende Interessen gerechtfertigt erscheint (vgl. dazu auch: BG-Urteil 1C_234/2007 vom 27.3.2008, E. 3.3, in: Pra 2009, S. 14 ff.). Hierüber ist jedoch eine umfassende Abwägung aller privaten und öffentlichen Interessen erforderlich (Art. 3 RPV). Eine solche sorgfältige Interessenabwägung ist namentlich geboten im Hinblick auf die gesetzliche Pflicht der Kantone, ihren Anteil am Mindestumfang der FFF dauernd zu erhalten (Art. 30 Abs. 2 RPV). Eine vollständige Würdigung aller Interessen ist auch dann unumgänglich, wenn - wie im vorliegenden Fall - der gesetzliche Mindestumfang an FFF nur knapp gewährleistet ist (BG-Urteil 1A.19/2007 vom 2.4.2008, E. 5). a) Im angefochtenen Entscheid zieht die Vorinstanz in Erwägung, dass der Golfsport in den letzten Jahren immer beliebter geworden sei. Zurzeit würde etwa ein Prozent der Bevölkerung in der Region Luzern diesen Sport ausüben, wobei diese Zahl vermutlich in den nächsten Jahren auf 2-3 % ansteigen werde. Die bestehenden Plätze im Einzugsgebiet der Agglomeration Luzern seien mehrheitlich belegt und würden nicht oder nur beschränkt öffentlich betrieben. Im Kanton Luzern als touristisches und wirtschaftliches Zentrum der Zentralschweiz seien gegenwärtig die Golfplätze auf dem Dietschiberg (Luzern und Adligenswil), sowie in den Gebieten Sempachersee (Gemeinden Hildisrieden, Sempach, Neudorf, Oberkirch), Hohwald/Churzenhütten (Flühli), Rastenmoos (Neuenkirch) und Under Rot (9-Loch Anlage in Ruswil) in Betrieb. Dementsprechend ergebe sich vermehrt ein Bedürfnis nach neuen Golfplätzen (angefochtener Entscheid, E. B II, Ziff. 2). Auch wenn der Golfsport - aus welchen Gründen auch immer - den Charakter eines Breitensports annehmen sollte oder bereits angenommen hätte, ist ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Realisierung einer solchen Sportstätte damit jedenfalls noch keineswegs hinreichend dargetan. Massgeblich sind vorab das vorhandene Angebot und die Zugangsmöglichkeiten zu den bestehenden Golfplätzen. In der unmittelbaren und weiteren Umgebung von Luzern finden sich bereits etliche Golfplätze. Es verhält sich demnach nicht so, dass gleichsam ein sportliches Grundangebot erst geschaffen werden muss. Dabei wird nicht verkannt, dass ein öffentliches Interesse an einer Golfplatzanlage und am Betrieb einer Driving Range bestehen kann. So bejahte das Bundesgericht im Rahmen einer den Kanton Wallis betreffenden Enteignungssache ein öffentliches Interesse für die Verwirklichung von Werken, die einem allgemeinen Interesse wirtschaftlicher, touristischer, kultureller, sozialer oder umweltrelevanter Art entsprechen (Urteil 1C_455/2010 vom 7.1.2011). Indes kann daraus nicht abgeleitet werden, die Realisierung einer Golfplatzanlage liege stets im öffentlichen Interesse und bedürfe im vorliegenden Fall keiner weiteren Prüfung. Im Vergleich zum Fall aus dem Kanton Wallis enthielt der kantonale Richtplan hinsichtlich des Golfsports ein separates Koordinationsblatt unter dem Sachbereich "Tourismus und Erholung", und zum Anderen - und das ist hier entscheidend - war das Interesse am Betrieb des Golfplatzes im Rahmen der Zonierung bereits geprüft und bejaht worden (BG-Urteil 1C_455/2010 vom 7.1.2011, E. 3). Dass die Stadt Luzern mit einem Anteil von rund zwei Dritteln der gesamten touristischen Wertschöpfung das massgebende Tourismuszentrum im Kanton ist (KRP 2009, R 6, S. 46), ist unbestritten. Das bedeutet aber nicht, dass eine Erweiterung des Golfplatzangebotes vorab mit touristischen Bedürfnissen begründet werden kann. Im angefochtenen Entscheid fehlen denn auch Überlegungen zu den effektiven Betriebs- und Spielbedingungen der einzelnen bestehenden Plätze. Golf spielende Touristen, die sich für einige wenige Wochen oder Tage in Luzern oder in der Agglomeration aufhalten, dürften auf einem der bestehenden Golfplätze eine Einzel-Spielberechtigung erhalten, namentlich wenn sie seit längerer Zeit spielen und über die Platzreife oder ein Handicap verfügen. Das öffentliche Interesse in Bezug auf Touristen, die den Golfsport erst erlernen wollen, ist angesichts der übrigen touristischen Möglichkeiten als gering einzustufen. b) Weiter wird ausgeführt, der geplante Golfplatz in Meggen wäre der einzige öffentlich zugängliche Golfplatz in der Nähe der Stadt, was diese Anlage insbesondere für Einsteiger attraktiv erscheinen lasse. Darüber hinaus diene die Landschaft heute der extensiven Naherholung für die Megger Bevölkerung, aber auch für Personen aus der angrenzenden Stadt Luzern. Mit dem Golfplatzprojekt würde die Erholungsnutzung für die Bevölkerung gesichert, da alle Wanderwege erhalten blieben und teilweise gar verlegt und aufgewertet würden (angefochtener Entscheid, E B III, Ziff. 11.3). Dem Regierungsrat ist beizupflichten, dass der "grüne Gürtel" zwischen Meggen und Luzern von Ruhe und Erholung suchenden Menschen aufgesucht wird. Dies gilt insbesondere für Spaziergänger. Dass mit dem zusätzlichen Angebot einer Intensiverholung (Golfplatz) der Freizeitraum und das Ausflugsziel zusammen mit dem Angebot der Extensiverholung (Wandern, Spazieren) zusätzlich herausgestrichen wird, ist nicht in Abrede zu stellen. Das legt aber den Schwerpunkt der Argumentation wiederum auf das Schaffen eines weiteren Freizeit- bzw. Sportangebotes. Welche zusätzliche Möglichkeiten oder Verbesserungen mit dem bestehenden Angebot der Extensiverholung verknüpft wären, erschliesst sich damit nicht ohne weiteres. Der Hinweis auf das geplante Golfrestaurant mit der Möglichkeit des Besuchs der Gaststätte als Ausflugsziel ist in diesem Zusammenhang nur einer unter vielen diversen und widerstreitenden Gesichtspunkten. c) Welche Interessen die Gemeinde Meggen als Trägerin der Ortsplanung und verantwortlich für ihre Entwicklung im vorliegenden Fall geltend machen kann, wurde im angefochtenen Entscheid nicht oder nur am Rande geprüft. Klar ist, dass Meggen nicht als strukturschwache, auf regionale Wirtschaftsförderung angewiesene Gemeinde gelten kann. Ebenso wenig kann sie als klassische Tourismusgemeinde, wie etwa die Seegemeinden Weggis und Vitznau, bezeichnet werden. Gleichwohl sind die Interessen des Gemeinwesens zu prüfen und, wenn solche ausgewiesen sind, in die Abwägung mit einzubeziehen. Zu denken ist hier etwa an die Schaffung von Arbeitsplätzen oder eine besondere Situation der Landeigentümer. Festgestellt wurde, dass das im Perimeter des Golfplatzes liegende Gebiet zur Zeit landwirtschaftlich genutzt wird, wenn auch vorwiegend als wenig intensive Mäh- und Weidewiesen für die Vieh- und Milchwirtschaft. Dass die Landfläche, sollte der Golfplatz nicht realisiert werden können, nicht mehr landwirtschaftlich genutzt würde oder aktuelle Bewirtschafter, z.B. zufolge Betriebsaufgabe oder neuer beruflicher Ausrichtung, keine Nachfolger finden würden, wird - soweit ersichtlich - nirgends geltend gemacht. Die aktuelle landwirtschaftliche Bewirtschaftung liegt aber in der Schnittstelle zwischen Verwirklichung von öffentlichen und Umsetzung von privaten Interessen, der es im vorliegenden Fall besondere Beachtung zu schenken gilt. d/aa) Schliesslich sind auch die privaten Interessen einzelner Landeigentümer in die Interessenabwägung mit einzubeziehen. Im Vordergrund steht der Umstand, dass die Gehöftgruppe Kreuzbuch bei Realisierung des Golfplatzes für den geplanten Parkplatz abgerissen werden muss. Als Ersatz für den Abbruch der Gehöftbauten wurde die dreigeschossige Wohnzone a (W3-a) geschaffen, und zwar als Ergänzung des Quartiers Bächtenbühl. Zugewiesen wurde eine Fläche von rund 4'600 m2 für ein Wohnhaus mit zehn Wohnungen. Gemäss Botschaft zur Urnenabstimmung über den Golfplatz übersteigt die Zahl (der Wohnungen) den effektiven Ersatzanspruch. Der Eigentümer habe sich aber - wie alle Eigentümer neu eingezonter Areale - vertraglich verpflichtet, preisgünstige Wohnungen zu erstellen und anzubieten. Der Regierungsrat erwog hierzu, die Einzonung diene nicht nur als Ersatz für den verlorenen Wohnraum, sondern ermögliche erst die Schaffung von preisgünstigen Wohnungen, was im öffentlichen Interesse liege. Zudem grenze die neue Wohnzone an die bestehende dreigeschossige Wohnzone an, was aus raumplanerischer Sicht zweckmässig sei (angefochtener Entscheid, E B III, Ziff. 9.1). bb) Die Beschwerdeführer machen geltend, der private Golfplatzbetreiber habe das dafür nötige Land zu erwerben und die Eigentümer - auch denjenigen der Parzelle Nr. 194 - voll zu entschädigen. Es gehe nicht an, dass die Gemeinde dem Grundeigentümer über den Weg einer Umzonung einer Fläche von rund 4'600 m2 Nichtbauland in eine Bauzone eine erhebliche Wertvermehrung zukommen lasse. Der Eigentümer der Parzelle Nr. 194 könne sich auf die Bestandesgarantie berufen mit der Möglichkeit einer massvollen Erweiterung der nutzbaren Fläche um 30 % (Beschwerde S. 6). Über die Umzonung hätte denn auch im Rahmen der ordentlichen Ortsplanung abgestimmt werden müssen; die Verknüpfung mit der Golfplatzvorlage sei unzulässig. Die Vorinstanz begnügte sich im Wesentlichen mit dem Argument, die Einzonung entspreche einem öffentlichen Interesse. Die Gemeinde Meggen hat, was hier ausdrücklich anerkannt wird, die Erweiterung von Bauzonen zum Teil mit der Bedingung verbunden, dass auch für breitere Bevölkerungskreise erschwingliche Wohnungen gebaut würden. Die umstrittene Einzonung wurde aber nicht in den Kontext der gesamten Ortsplanung gestellt. Dabei ist ersichtlich, dass es sich um ein Art "Kompensationsgeschäft" handelt, das privaten Interessen des Grundeigentümers erheblich entgegen kommt. Ob indes eine Einzonung von landwirtschaftlich nutzbarem Gelände in der Landwirtschaftzone in eine Wohnbauzone hier rechtmässig ist, wird die Vorinstanz nach Vorliegen der weiteren Abklärungsergebnisse, die im Rahmen der Klärung der Inanspruchnahme von FFF erzielt werden müssen, noch einmal prüfen müssen. Dabei ist daran zu erinnern, dass zufolge der ökonomischen Interessen - hervorgerufen durch Bevölkerungswachstum, Strukturwandel der Landwirtschaft und neue Bedürfnisse der Menschen hinsichtlich der Nutzung von Boden - der Druck auf die unüberbaute Landschaft zunimmt. Das Gebot der haushälterischen Bodennutzung (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG), der Nachhaltigkeit (Art. 73 BV), die Berücksichtung von Planungszielen und -grundsätzen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d sowie Art. 3 Abs. 2 RPG) sind verfassungsrechtlicher und bundesgesetzlicher Ausdruck öffentlicher Interessen, die es sorgsam und umfassend zu prüfen und abzuwägen gilt (BG-Urteil 1C_565/2008 vom 19.6.2009, E. 5.5). Die Befriedigung privater Interessen in Form einer öffentlichen Vorteilsgewährung (hier durch die umstrittene Einzonung) ist zwar nicht von Vornherein ausgeschlossen und kann gar erforderlich sein, wenn ohne die Besserstellung eines oder mehrerer Grundeigentümer ein Vorhaben von ausgewiesenem öffentlichem Interesse nicht realisiert werden kann. Wie es sich diesbezüglich verhält, kann dem angefochtenen Entscheid jedoch nicht entnommen werden. e) Der Vollständigkeit halber ist noch die Rüge der Beschwerdeführer zu behandeln, wonach die gemeinsame Abstimmung über den Golfplatz und die Schaffung der Wohnzone unzulässig gewesen sei. Der Regierungsrat verwies auf den engen Sachzusammenhang der beiden Fragestellungen und hielt im Ergebnis fest, dass die integrale Urnenabstimmung rechtlich nicht zu beanstanden sei. Vor Verwaltungsgericht rügen die Beschwerdeführer sinngemäss eine Beeinträchtigung ihres Stimmrechts. Die Beschwerdeführer, die sich auf das im Planungsrecht grundsätzlich nicht zu Geltung kommende Prinzip der "Einheit der Materie" berufen, haben es unterlassen, innerhalb von zehn Tagen seit Kenntnis der angeblichen Beeinträchtigung des Stimmrechts, Stimmrechtsbeschwerde zu führen (vgl. § 160 Abs. 2 und 3 des Stimmrechtsgesetzes vom 25.10.1998 [StRG; SRL Nr. 10]; vgl. mit Bezug auf die kurze Rechtsmittelfrist: Urteil V 10 93 vom 28.6.2010; ferner zutreffend: LGVE 2010 III Nr. 7). Abgesehen davon kann dahin stehen, ob die Rechtspflegeordnung gemäss Stimmrechtsgesetz im Bereich des kantonalen Planungsrechts durch die spezifischen Vorgaben der §§ 63 Abs. 3 und 64 Abs. 3 PBG derogiert wird. Dafür spricht die Vermutung, wonach der Gesetzgeber in diesem Sachzusammenhang eine Gabelung des Rechtsweges vermeiden wollte. Eine abschliessende Erörterung der Rechtspflegeproblematik erscheint indes entbehrlich. Hier genügt die Feststellung, dass der Rechtsschutz im Kontext der Überprüfung von Beschwerden gegen (überprüfbare) Raumplanungsmassnahmen gewahrt bleibt, vorausgesetzt, die Sachurteilsvoraussetzungen seien hiefür gegeben (Urteil V 07 6 vom 20.2.2008, E. 4a). Die Frage der Begründung einer zusätzlichen Wohnzone hat hier einen direkten Bezug zur Prüfung der Interessenlage, was das Projekt als ganzes betrifft. Insofern sind die Beschwerdeführer, zur Beschwerde gegen den Golfplatz unbestritten legitimiert, auch befugt, in dem Zusammenhang die Einzonung als unzulässig zu rügen. Weiterungen bedarf es unter Hinweis auf die obigen Erwägungen nicht. f) Gestützt auf diese Ausführungen erweist sich der angefochtene Entscheid hinsichtlich der Interessenabwägung als unvollständig. Zwar hat der Regierungsrat das öffentliche Interesse an der Realisierung des Golfplatzes festgestellt. Seine diesbezüglichen Überlegungen greifen jedoch zu kurz oder bedürfen gemäss den obigen Ausführungen weiterer Abklärung. 9.- Nach dem Gesagten basiert der angefochtene Entscheid in verschiedener Hinsicht auf einer unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (E. 7 und 8; § 152 lit. a VRG). Damit erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als begründet. Sie ist gutzuheissen, und die Streitsache ist an den Regierungsrat zur Abklärung und neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen (§ 140 Abs. 2 VRG). An dieser Stelle bleibt anzumerken, dass Begehren, die auf eine abschliessende materielle Beurteilung der Streitsache vor Verwaltungsgericht zielten, unbehelflich sind, weil der Regierungsrat bislang davon abgesehen hat, die vom Golfplatzprojekt tangierten Grundeigentümer im Rahmen der Behandlung der Verwaltungsbeschwerden gegen den umstrittenen Teilzonenplan als Gegenparteien in das Verfahren einzubeziehen. Ein solcher Einbezug kann im Prozess vor Verwaltungsgericht nicht erstmals erfolgen, dies umso weniger, als das Gericht - als zweite Rechtsmittelinstanz - über eine Kognition verfügt, die Ermessen nicht einschliesst (E. 4a und b). Damit muss es in diesem Rechtsmittelverfahren sein Bewenden haben. 10.- Kostenfolgen