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Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Raumplanung Entscheiddatum: 08.09.2005 Fallnummer: V 05 155 LGVE: Leitsatz: § 73 Abs. 1 lit. t PBG. Soweit ein Gestaltungsplan unterschiedliche Inhalte aufweist, die zueinander in einer Beziehung stehen, ist sicherzustellen, dass die Planung als Ganzes realisiert wird und nicht nur einzelne, für die Bauherrschaft besonders interessante Teile. Dasselbe gilt für Abweichungen vom Zonenplan und vom BZR bzw. bei Modifikationen der Zonenordnung. Auch hier ist durch Bedingungen und Auflagen sicherzustellen, dass die Voraussetzungen solcher Abweichungen eingehalten werden (Erw. 3c). Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: A.- Der Gemeinderat Z genehmigte einen Gestaltungsplan betreffend ein Gelände in der Gewerbe- und Wohnzone, das entlang einer Bahnlinie und eines parallel dazu verlaufenden Industriegeleises liegt. Im Norden und Westen grenzt das Gebiet an überbaute, der "zweigeschossigen Wohnzone dicht" zugeordnete Grundstücke. Die südlich und östlich angrenzenden Gebiete liegen in der Industriezone. Der Gestaltungsplan sah im östlichen Bereich entlang des Bahngeleises ein Bürogebäude mit Attika-Wohnnutzung vor. Im westlichen Teil sollten zwei Gebäude mit je zwei Gewerbe- und Wohngeschossen erstellt werden. B.- In der Folge stellte die A-AG, die inzwischen Eigentümerin des Geländes geworden war, ein Gesuch um Abänderung des Gestaltungsplanes. Der abgeänderte Plan sieht im östlichen Teil entlang des Bahngeleises zwei Gewerbegebäude (IV und V) mit Attika-Wohnnutzung vor. Im westlichen Bereich sind drei ausschliesslich für Wohnnutzung vorgesehene Bauten (I - III) vorgesehen. Der Gemeinderat Z genehmigte den abgeänderten Gestaltungsplan. In Ziffer 1 des Rechtsspruches nahm er u.a. folgende Auflage auf: "Die Realisierung des Wohnanteils wird etappiert. Bevor nicht eines der beiden Gewerbegebäude IV oder V fertig gestellt ist, darf mit der Erstellung des dritten Wohnhauses, Gebäude I, II oder III nicht begonnen werden". C.- Gegen diesen Entscheid liess die A-AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen mit den Anträgen, die oben zitierte Auflage in Ziffer 1 des Rechtsspruches im Entscheid des Gemeinderates vom 28. April 2005 sei aufzuheben. Zudem sei davon Vormerk zu nehmen, dass gegen die übrigen Bestimmungen des Entscheides des Gemeinderates Z vom 28. April 2005 keine Verwaltungsgerichtsbeschwerde geführt werde und diese, soweit der Entscheid nicht angefochten werde, in Rechtskraft erwüchsen. Aus den Erwägungen: 2.- Der Antrag der Beschwerdeführerin, es sei davon Vormerk zu nehmen, dass der Entscheid des Gemeinderates Z in den übrigen Bestimmungen nicht angefochten werde und daher insoweit in Rechtskraft erwachse, wird mit dem vorliegenden Entscheid in der Hauptsache hinfällig. Damit erübrigen sich auch Ausführungen dazu, ob es dabei, wie die Vorinstanz meint, sinngemäss um ein Gesuch um teilweise Aufhebung der aufschiebenden Wirkung gehe. 3.- a) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid festgehalten, die Gewerbe- und Wohnzone sei primär für gewerbliche Nutzungen vorgesehen. Wohnungen seien nur insoweit gestattet, als sie die gewerbliche Nutzung nicht einschränkten. Es sei die Absicht des Souveräns, diese Zone primär der gewerblichen Nutzung zu reservieren bzw. die gewerbliche Nutzung zu fördern. Wenn nun, bevor ein Gebäude für eine gewerbliche Nutzung erstellt werde, nur der zulässige Wohnanteil in vollem Umfang realisiert werde, führe dies für die anschliessende Realisierung der gewünschten gewerblichen Nutzung zu einer negativen Vorbelastung tatsächlicher und auch rein rechtlicher Natur. Die Wohnnutzung müsse zur gewerblichen Nutzung in einem gewissen Verhältnis und Einklang stehen. Dies sei nur gewährleistet, wenn auch gewerbliche Bauten geschaffen würden. Der Wohnanteil habe nicht ausschliesslich aber unter anderem auch Betriebsinhabern und betrieblich an den Standort gebundenem Personal zu dienen. Daher sei mit dem Gestaltungsplan bei Bedarf auch die Etappierung aufzuzeigen (§ 73 Abs. 1 lit. t PBG). Es sei nicht die Absicht des Gesetzgebers gewesen, reine Wohnbauten zu realisieren, sondern nur (einzelne) Wohnungen zusätzlich zur gewerblichen Nutzung. Die Gesuchstellerin nehme nun aber faktisch eine neue Zonenaufteilung in eine Wohnzone und eine Gewerbezone vor. Zwar sei der Sinn dieser Aufteilung, einen Übergang zur zweigeschossigen Wohnzone zu schaffen, richtig. Dies aber nur, wenn zumindest ein Teil der gewerblichen Nutzung realisiert werde, bevor alle drei Wohnbauten erstellt würden. b) Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, die Vorinstanz verletze § 73 Abs. 1 lit. t PBG und habe den Sinn und Zweck der Gewerbe- und Wohnzone nicht verstanden. Neben Gewerbebetrieben, Büro- und Dienstleistungsbetrieben seien auch Wohnungen gestattet. Die Ausnützung für Wohnungen sei auf maximal 0,30 festgesetzt worden. Falls der Gemeinderat ein Baugesuch für ein Wohnhaus in der Gewerbezone beurteilen müsste, das keinen Gewerbeanteil enthalte, könnte er das Gesuch gestützt auf Art. 12 des Bau- und Zonenreglementes (BZR) abweisen. Die Vorinstanz übersehe jedoch, dass hier im Rahmen eines Gestaltungsplanes eine optimale Überbauung geplant und realisiert werde. Es sei der Vorteil eines Gestaltungsplanes, dass innerhalb einer gemischten Gewerbe- und Wohnzone aus Gründen des Lärmschutzes und der Immissionen die Baukörper so angeordnet werden könnten, dass die in einer solchen Zone üblichen Nutzungskonflikte vermieden werden könnten. Das Konzept sei sogar von den kantonalen Behörden begrüsst worden. Durch die Anordnung der Gewerbebauten werde ein Lärmriegel für die dahinter liegenden Wohnbauten geschaffen. Mit einer solchen zweckmässigen Anordnung könne der Zonenzweck nicht ausgehöhlt werden. Mit der Bewilligung des Gestaltungsplanes würden die darin bewilligten Nutzungen rechtskräftig festgelegt. Weshalb das öffentliche Interesse verletzt werde, wenn zuerst die Wohnbauten realisiert würden, könne die Vorinstanz nicht näher begründen. Diese Auflage beruhe auf keiner genügenden gesetzlichen Grundlage. Eine Etappierung könne im Rahmen eines Gestaltungsplanes angeordnet werden, um zu verhindern, dass die gemeinsamen Erschliessungsanlagen nicht erst am Schluss erstellt würden. Diese Problematik stelle sich hier nicht. c) Der Gestaltungsplan bezweckt eine siedlungsgerechte, architektonisch und erschliessungsmässig gute, der baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung eines zusammenhängenden Gebietes. Bei Wohnüberbauungen ist den Erfordernissen der Wohnhygiene und der Wohnqualität in besonderem Mass Rechnung zu tragen (§ 72 Abs. 1 PBG). Form und Inhalt sind beispielhaft in § 73 Abs. 1 lit. a - t PBG aufgeführt, wobei dazu ausdrücklich auch eine Parzellierung und Etappierung gehören kann (lit. t). Als Sondernutzungsplan konkretisiert der Gestaltungsplan die in der Zonenordnung enthaltene Grundordnung und kann vom Zonenplan und vom BZR abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und der Zonencharakter gewahrt bleibt (§ 75 Abs. 1 PBG). Er soll eine einheitliche Gesamtüberbauung sicherstellen. Soweit er unterschiedliche Inhalte aufweist, die zueinander in einer Beziehung stehen, ist sicherzustellen, dass die Planung als Ganzes realisiert wird und nicht nur einzelne, für die Bauherrschaft besonders interessante Teile (vgl. dazu etwa Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. Aufl., Zürich 2003, S. 3-20 zum Zürcher Planungs- und Baurecht, das eine Vollendung einer ganzen Arealüberbauung innert 2 Jahren vorschreibt). Dasselbe gilt für Abweichungen vom Zonenplan und vom BZR bzw. bei Modifikationen der Zonenordnung. Auch hier ist durch Bedingungen und Auflagen sicherzustellen, dass die Voraussetzungen solcher Abweichungen eingehalten werden. Auflagen und Bedingungen im Entscheid über den Gestaltungsplan können vom Gemeinderat als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch angemerkt werden (§ 78 Abs. 4 PBG). Solche Auflagen und Bedingungen sind denn auch mit dem Legalitätsprinzip ohne weiteres vereinbar, wenn sie der Sicherstellung des Gesetzeszweckes und dem dahinter stehenden öffentlichen Interesse dienen. Zu beachten ist schliesslich auch das Prinzip der Verhältnismässigkeit (zum Ganzen vgl.: Wirthlin, Das Legalitätsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 2001 S. 523). Für die Gemeinde Z kommt hinzu, dass auch das BZR in Art. 31 Abs. 4 dem Gemeinderat die ausdrückliche Kompetenz erteilt, Erschliessungs- und/oder Realisierungsetappen vorzuschreiben. d) Das Gestaltungsplangebiet liegt gemäss dem aktuellen Zonenplan der Gemeinde Z in der Gewerbe- und Wohnzone. Nach Art. 12 BZR ist die Gewerbe- und Wohnzone in erster Linie für Gewerbebetriebe, Büro- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt, die nicht oder nur mässig stören. Zusätzlich sind Wohnungen gestattet, soweit sie den Anforderungen eines genügenden Lärmschutzes entsprechen und die gewerblichen Nutzungen nicht einschränken. Die Nutzungsdichte ist weitgehend durch Volumenbegrenzungen (Fassadenhöhe, Firsthöhe, Überbauungsziffer) bestimmt. Lediglich für die Wohnnutzung ist eine Ausnützungsziffer (max. 0,30) bestimmt. Entsprechend dieser Bestimmung des BZR liegt der Hauptzweck der Zone darin, Raum für Gewerbe- und andere Dienstleistungsbetriebe zu schaffen. Zudem soll diese Mischzone als Übergang zwischen der Industriezone und den Bahnverkehrsanlagen zur reinen Wohnzone dienen. Die Wohnnutzung hat rein ergänzende Funktion. Die Beschwerdeführerin selber merkt an, Baubewilligungen für reine Wohnbauten dürften ohne Gestaltungsplanung nicht bewilligt werden. Diese Auffassung ist zutreffend. Sie macht aber auch deutlich, dass die im Gestaltungsplan vorgesehenen reinen Wohnbauten im westlichen Bereich des Grundstückes nur im Rahmen der Gesamtplanung mit den Gewerbebauten im Osten zulässig sein können. Ihre Realisierung muss mithin mit derjenigen der Gewerbebauten verpflichtend verbunden sein. Andernfalls wird, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, der Zonenzweck unterlaufen und die Zone, zumindest teilweise, in eine reine Wohnzone umfunktioniert. Schon aus diesen Gründen hängt die strittige Auflage, wonach vor Erstellung der dritten Wohnbaute zuerst eine der Gewerbebauten zu realisieren ist, direkt mit der Zonenkonformität zusammen. Eine isolierte Erstellung der reinen Wohnbauten, ohne Verpflichtung, auch den gewerblichen Teil zu realisieren, wäre mit dem Zonenzweck nicht vereinbar. Die Auflage dient daher unmittelbar der Sicherstellung der Zonenkonformität und ist schon von da her zulässig bzw. unabdingbar. Ob die Auflage nicht gar zu wenig weit geht, und eher eine gleichzeitige Realisierung beider Gewerbebauten mit den Wohnbauten notwendig wäre, kann hier angesichts des planerischen Ermessensspielraums der Gemeinde offen bleiben. Zum gleichen Ergebnis führt der andere Zweck dieser Mischzone, wonach zwischen der immissionsstärkeren Industriezone mit den Bahngeleisen und den reinen Wohnzonen ein Übergang geschaffen werden soll. Diesem Zweck entspricht der geänderte Gestaltungsplan in optimaler Weise, indem entlang der Industriezone und der Bahngeleise zwei Gewerbegebäude erstellt werden sollen, welche die dahinter liegenden Wohnbauten immissionsmässig abschirmen. Damit wird den besonderen örtlichen Verhältnissen Rechnung getragen, was eine Aufteilung der Zone in einen gewerblich genutzten Teil und einen Teil mit Wohnnutzung rechtfertigt. Dies dürfte auch der Hauptgrund sein, weshalb das neue Konzept sowohl von der Gemeinde wie auch von den kantonalen Instanzen grundsätzlich begrüsst wurde. Genau diese Qualität ist indessen nur gewährleistet, wenn die Gewerbebauten auch tatsächlich erstellt werden. Nur auf diese Weise wird der Immissionsschutz erreicht und den Erfordernissen der Wohnhygiene und der Wohnqualität in besonderem Masse Rechnung getragen (§ 72 Abs. 1 PBG letzter Satz). Eigentlich müsste in diesem Sinne der gewerbliche Teil des Gestaltungsplangebietes zuerst realisiert werden und erst nachträglich die Wohnbauten. Jedenfalls muss aber sichergestellt werden, dass nicht nur die Wohnbauten erstellt werden und auf die Gewerbebauten einstweilen verzichtet wird. Die angefochtene Auflage bzw. Etappierung dient diesem Zweck, auch wenn er damit nur teilweise erfüllt wird. Jedenfalls liegt die Auflage im öffentlichen Interesse und ist auch aus dieser Sicht nicht zu beanstanden. 4.- a) Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die umstrittene Auflage sei unzweckmässig und unverhältnismässig. Selbst wenn sie die Bauten so etappiere, wie dies die Vorinstanz wünsche, sei nicht sichergestellt, dass die Gewerbebauten überhaupt erstellt würden. Sofern keine Nachfrage vorhanden sei, könnten solche Bauten nicht auf Vorrat gebaut werden. Somit könne auch das Ziel der Auflage nicht erreicht werden. Die Folge sei einzig, dass auch die dritte Wohnbaute nicht erstellt werden könne. Durch die gleichzeitige Erstellung aller drei Wohnbauten könne die Beschwerdeführerin indessen Kosten sparen, weshalb die Auflage unverhältnismässig und willkürlich sei. b) Mit ihrer Argumentation bestätigt die Beschwerdeführerin, dass ohne Auflage offenbar zurzeit lediglich alle drei Wohnbauten erstellt würden und nicht mit einer Erstellung der Gewerbebauten gerechnet werden könnte, da die Nachfrage sich zurzeit offenbar in erster Linie auf Wohnbauten konzentriert. Solche Marktschwankungen können indessen nicht rechtfertigen, die Nutzungsplanung auszuhöhlen. Zonenänderungen sind nur im Rahmen des gesetzlich vorgezeichneten demokratischen Planungsprozesses zulässig. Soweit eine Auflage wie hier zur Sicherstellung des Zonenzweckes notwendig ist, haben rein wirtschaftliche Interessen zurückzustehen. Wie bereits oben dargelegt, wäre vor Erstellung der Wohnbauten an sich die vorgängige oder mindestens gleichzeitige Erstellung beider Gewerbebauten erforderlich. Wenn nun die Vorinstanz die vorgängige Erstellung von zwei Wohnbauten zulässt, ist dies als Entgegenkommen gegenüber der Beschwerdeführerin im Sinne der Verhältnismässigkeit zu werten. Es steht der Bauherrschaft zudem frei, mit den zwei ohne Auflage zulässigen Wohnbauten auch zuzuwarten, bis das erste Gewerbegebäude erstellt werden kann, um in der Folge dann alle drei Wohnbauten gemeinsam zu erstellen. Auch aus dieser Sicht erweist sich die strittige Auflage daher grundsätzlich als verhältnismässig. Fraglich ist höchstens, ob die Formulierung, wonach mit der Erstellung der dritten Wohnbaute erst begonnen werden darf, wenn eines der beiden Gewerbegebäude fertig gestellt ist, in dieser rigorosen Form notwendig ist. Für die Erreichung des Zonenzweckes ist in der Tat die Fertigstellung des Gewerbegebäudes nicht Voraussetzung, namentlich nicht die Fertigstellung des Innenausbaus. Es reicht aus, die vorgängige Fertigstellung des Rohbaues zu verlangen, bis mit der dritten Wohnbaute begonnen werden kann. In diesem Sinne ist die Auflage zu modifizieren, was indessen an deren grundsätzlichen Zulässigkeit nichts ändert. 5.- Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde in der Hauptsache abzuweisen. Die strittige Auflage ist im oben erwähnten Sinne zu modifizieren. (...)