Rechtsprechung Luzern
Instanz: Verwaltungsgericht Abteilung: Verwaltungsrechtliche Abteilung Rechtsgebiet: Enteignung Entscheiddatum: 26.06.2003 Fallnummer: V 03 8 LGVE: 2003 II Nr. 5 Leitsatz: Art. 36 BV; Art. 18 Abs. 1 RPG; §§ 3, 4 Abs. 2 und 6 lit. a kEntG; § 48 Abs. 1 und 2 PBG. Bei ausgewiesenem Bedarf sind Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform (Bestätigung der Praxis). Voraussetzungen für die Erteilung des Enteignungsrechts von Dienstbarkeiten (Baubeschränkungen) zu Gunsten einer Stiftung gemäss Art. 80 ff. ZGB, damit diese Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Zwecke in wirtschaftlicher Weise realisieren kann. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Die Stiftung A ist Eigentümerin eines Grundstücks, das gemäss Zonenplan in der Zone für öffentliche Zwecke liegt und bereits mit einem Alters- und Pflegeheim überbaut ist. Die Stiftung beabsichtigt, auf dem unüberbauten Geländeabschnitt unmittelbar neben dem bestehenden Alters- und Pflegeheim 12 bis 13 Alterswohnungen zu errichten. Zu Lasten des Baugrundstücks sind im Grundbuch baubeschränkende Dienstbarkeiten eingetragen. Danach sollen hier nur Einzelbauten zulässig sein. Ferner beschränken die Dienstbarkeiten die Ausmasse der Baukörper hinsichtlich des Grundrisses und der Gebäudehöhe. Im Hinblick auf den Bau der Alterswohnungen beantragte die Stiftung beim Regierungsrat die Enteignung der Baubeschränkungen. Dieser kam dem Begehren nach. Die betroffenen Dienstbarkeitsberechtigten führten dagegen vor Verwaltungsgericht erfolglos Beschwerde. Aus den Erwägungen: 3. - a) In der Sache machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, der Regierungsrat habe mit der Erteilung des Enteignungsrechts die in Art. 26 BV verankerte Eigentumsgarantie verletzt und gleichzeitig Art. 36 BV zuwidergehandelt, denn die zugelassene Enteignung basiere weder auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage noch auf einem hinreichenden öffentlichen Interesse. Beide Grundbedingungen, die kumulativ erfüllt sein müssten, seien hier nicht gegeben. Die private Stiftung könne sich nicht auf das Enteignungsgesetz berufen. Eine zonen- und gesetzeskonforme Überbauung des Baugrundstückes wäre ohne Enteignung durchaus möglich. Selbst wenn man von der Fiktion ausgehen würde, das Bauvorhaben wäre in der Zone für öffentliche Zwecke zulässig, müssten deswegen noch lange nicht die privaten Dienstbarkeiten enteignet werden. Das in Frage stehende Grundstück wäre, wie erwähnt, im Sinne des öffentlichen Interesses überbaubar, ohne die bestehenden Baubeschränkungen aufheben zu müssen. Der angefochtene Entscheid sei zudem unhaltbar, weil er das Enteignungsrecht einer privatrechtlichen Stiftung einräume, die auch nur private Interessen verfolge. Für Derartiges stehe das Enteignungsrecht nicht zur Verfügung. Das Enteignungsverfahren sei auch sinnlos, weil das Bauvorhaben ohnehin nicht zonenkonform sei. Die Beschwerdegegnerin und das Bau- und Verkehrsdepartement vertreten in ihren Vernehmlassungen im Wesentlichen den gegenteiligen Standpunkt. b) (...) c) (...) Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist keine spezifische Voraussetzung der Enteignung. Es ist vielmehr Ausfluss des Legalitätsprinzips, Anwendungsfall des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der Verwaltung, im konkreten Fall der Eingriffsverwaltung. Im Kanton Luzern sind Bestimmungen über die Enteignung im kantonalen Enteignungsgesetz geregelt. Besondere Beachtung verdient im vorliegenden Kontext § 3 kEntG. Danach ist eine Enteignung zulässig, wenn sie zur Erfüllung von Aufgaben erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegen. Wie es sich damit verhält, wird noch zu untersuchen sein. An dieser Stelle hat es vorab mit der Feststellung sein Bewenden, dass der Einwand, eine gesetzliche Grundlage für die Enteignung liege nicht vor, fehlgeht (dazu: Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, N 2097; ferner: Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 573). d) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, das Enteignungsrecht dürfe nicht an Private verliehen werden. Diese verfolgten ohnehin bloss private Zwecke. Die Beschwerdeführer verkennen, dass der Staat das Expropriationsrecht gegebenenfalls Dritten übertragen kann, so u.a. einer Stiftung, die nach Massgabe von Art. 80 ff. ZGB errichtet worden ist. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass eine Übertragung des Enteignungsrechts an Private nur zulässig ist, wenn diese das Enteignungsrecht zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe benötigen. In § 4 Abs. 2 kEntG finden sich in diesem Sinne denn auch die ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Erteilung des Enteignungsrechts an "Dritte", worunter der Gesetzgeber, wie erwähnt, u.a. Personen des privaten Rechts versteht (dazu: Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines Enteignungsgesetzes vom 20. 6. 1969, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1969, S. 393; ferner: BGE 98 I 49; Häfelin/Müller, a.a.O., N 2074; Hänni, a.a.O., S. 570; Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich, Zürich 1999, S. 51). Im vorliegenden Fall dreht sich die Streitsache um Bauabsichten in der Gemeinde Z und zwar auf einem Baustandort in der Zone für öffentliche Zwecke, die u.a. ausdrücklich für die Realisierung von so genannten "Alterswohnungen" vorgesehen ist. An dieser Stelle ist anzumerken, dass Bauten und Anlagen, die dem öffentlichen Interesse dienen, unabhängig davon, ob sie von der öffentlichen Hand oder durch Private getragen werden, in einer Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform sein können (Gsponer, a.a.O., S. 49 mit Verweis auf Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bern 1987, N 2 zu Art. 77; Botschaft zum PBG [B 119], in: Verhandlungen des Grossen Rates 1996, S. 750; ferner: Gsponer, Privatisierung von öffentlichen Aufgaben - Auswirkungen auf die Nutzungsplanung?, in: VLP-Mitteilungen, November 2002, S. 37). Abweichendes lässt sich insbesondere auch nicht auf den hier massgeblichen, seit 1. Januar 2002 in Kraft stehenden § 48 Abs. 2 PBG ableiten (Urteil St. vom 2.5.2001, Erw. 7c mit Verweis auf die Botschaft des Regierungsrates zu einer Änderung des PBG vom 20.10.2000 [Separatum S. 35]). Bei dieser Sach- und Rechtslage können die Beschwerdeführer aus dem Hinweis, dass das Enteignungsrecht einer privaten Stiftung übertragen werden soll, für sich allein nichts zu ihren Gunsten ableiten, denn eine solche Übertragung erweist sich als rechtmässig, falls die Enteignung einem öffentlichen Interesse dient. Wie es sich mit diesem zentralen Aspekt hier verhält, wird nachstehend zu prüfen sein. e/aa) Das Verwaltungsgericht hat die Streitsache nach Massgabe des geltenden Rechts zu beurteilen. Anlässlich der jüngsten Teilrevision (2001/02) fasste der Gesetzgeber die Umschreibung der "Zone für öffentliche Zwecke" in § 48 PBG neu. Danach dient die Zone für öffentliche Zwecke der Erfüllung vorhandener und voraussehbarer öffentlicher Aufgaben (Abs. 1). Im Dienste dieser Zielsetzung (vgl. Art. 3 Abs. 4 RPG) ist sie das gebräuchlichste Planungsmittel (zum Ganzen: Gsponer, a.a.O., S. 15). Neu erwähnt das Gesetz in § 48 Abs. 2 PBG ausdrücklich mögliche Nutzungsinhalte in der Zone für öffentliche Zwecke. Zulässig sind dort Bauten, Anlagen und Nutzungen, die überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden und die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht. Die Zuweisung eines Grundstücks in die Zone für öffentliche Zwecke zieht also ein Verbot für eine überwiegende private Nutzung nach sich. Die mit der Ausscheidung der betreffenden Zone verbundenen Einschränkungen und die dadurch entstehenden Spannungsfelder zur Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) rufen nach einer restriktiven Handhabung des Begriffs einer dem öffentlichen Interesse dienenden Baute und Anlage (Gsponer, a.a.O., S. 29 mit Hinweis auf AGVE 1981 S. 493). Wie das Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung bereits mehrfach bestätigt hat, gehören zu den Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse unter anderem solche, die der Altersversorgung dienen (Urteil St. vom 2.5.2001 Erw. 6b und Urteil v. Sch. vom 23.1.1998 Erw. 2 mit Hinweisen). Darunter sollen nebst Alters- und Pflegeheimen nach derzeit überwiegender Auffassung auch so genannte "Alterswohnungen" fallen. In einzelnen Kantonen wird dies gar ausdrücklich anerkannt, sei es durch Gesetz oder im Rahmen der Rechtsprechung (Gsponer, a.a.O., S. 80 mit Hinweisen; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 289; ferner: Ruch, in: Kommentar RPG, Zürich 1999, N 79 zu Art. 22 RPG). In Bezug auf § 48 Abs. 2 PBG gilt nichts Abweichendes. In der Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 12. August 1986 (B 119) wurde in diesem Kontext denn auch ausdrücklich auf die Möglichkeit von Alterswohnungen mit Gemeinschaftseinrichtung und Pflegeabteilung verwiesen (Verhandlungen des Grossen Rates des Kantons Luzern 1986, S. 750). Auch im Schrifttum werden Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Zwecke ohne weiteres als zonenkonform erachtet, wenn sie beispielsweise in einem räumlichen und sachlichen Zusammenhang mit Alters- oder Pflegeheimen stehen oder über Gemeinschaftsräumlichkeiten verfügen (Gsponer, a.a.O., S. 80 mit Hinweis auf EGV-SZ 1995 Nr. 4 und AGVE 1997 S. 308 f.). Weniger eindeutig erscheint die Rechtslage, wenn ein derartiger Bezug fehlt, die in Frage stehenden Alterswohnungen also keinen direkten örtlichen Bezug zu einem Alters- oder Pflegeheim aufweisen. Im vorliegenden Fall soll das umstrittene Bauvorhaben in unmittelbarer Nähe zur bereits bestehenden Alterssiedlung zu liegen kommen. Überdies soll es mit diesem Hauptgebäude über eine Passerelle verbunden werden. Der räumlichen Nähe von Alterswohnungen zu einem Alters- oder Pflegeheim kommt als Kriterium indessen nicht die ausschlaggebende Bedeutung zu, sofern die Möglichkeit gegeben ist, dass sich ausschliesslich betagte Menschen um entsprechenden Wohnraum bewerben können. Auch wenn die Erhaltung dieses eingeschränkten Zugangs nur schwerlich zu kontrollieren sein mag, darf nicht übersehen werden, dass sich Standortbedürfnisse in Bezug auf Wohnraum im Kontext zur Altersbetreuung gewandelt haben, was hinsichtlich der Standortwahl eine gewisse Flexibilität zulässt. Unerlässlich ist indessen die bereits erwähnte Notwendigkeit, für eine ausschliessliche Nutzung der betreffenden Wohnungen durch betagte Menschen bestmöglich zu sorgen (Gsponer, a.a.O., S. 81). Die vorstehenden Überlegungen lassen den Schluss zu, dass "Alterswohnungen" auf dem hier zur Diskussion stehenden Baustandort in der entsprechenden Zone für öffentliche Zwecke als zonenkonform zu qualifizieren sind. bb) Zu fragen bleibt, ob der zur Diskussion stehende Wohnraum auch tatsächlich als Alterswohnungen im Sinne der hier massgeblichen Grundnutzungsvorgabe aufgefasst werden kann. Falls in diesem Sinne die Zonenkonformität zu bejahen ist, darf gleichsam darauf hingewiesen werden, dass damit dem im BZR verfolgten öffentlichen Interesse Rechnung getragen wird. In diesem Kontext gilt es zu prüfen, ob die vorgesehene Nutzung die Anforderungen an die öffentlichen Zwecken dienenden Alterswohnungen erfüllen und - was nicht übergangen werden darf - ob dieser Nutzungszweck auch hinreichend gesichert erscheint. Auszugehen ist dabei von Art. 3 der Stiftungsstatuten. Danach ist die Errichtung, Beibehaltung und Führung einer Alterssiedlung der zentrale und einzige Stiftungszweck. Damit und mit der baulichen Anbindung an das Pflegeheim dürfte ein Verkauf einzelner Wohnungen oder des ganzen Teils an private Aussenstehende ausgeschlossen sein. Angesichts dieser Vorgabe erscheinen die Voraussetzungen erfüllt, damit die geplanten Alterswohnungen in einer Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform sind und dieser Zweck auch in Zukunft als hinreichend gesichert gelten kann (vgl. Urteil St. vom 2.5.2001). Die Vorinstanz hat die Gemeinde im Übrigen zudem angewiesen, zusätzliche Sicherungen zur Erhaltung des Zonenzweckes zu formulieren. cc) Ferner ist auch sonst nicht zu erkennen, inwiefern das geplante Projekt die Zonenordnung missachten würde. So erscheint vor allem das vorgesehene Konzept mit den geplanten Dienstleistungen deutlich auf die massgebliche Grundnutzung hin ausgerichtet. Zu erwähnen sind in diesem Zusammenhang die bauliche Anbindung an das Pflegeheim, ferner die alters- und behindertengerechte Bauweise, die medizinische Betreuung und Pflege mit Alarmvorrichtung sowie die Verpflegungssicherung durch das Alters- und Pflegeheim. Für die Annahme, dass tatsächlich Wohnraum für ältere Menschen geschaffen werden soll, sprechen weiter die Ausmasse der Wohneinheiten (Zwei-, Zweieinhalb- und Dreieinhalbzimmer-Wohnungen). Dass die Residenz auch Raum für Fitness und Wellness bietet, spricht ebenfalls nicht gegen den erwähnten Nutzerkreis, dies umso weniger, als nicht in Abrede gestellt werden kann, dass gerade in der Gemeinde Z ein Bedürfnis an Alterswohnungen im gehobenen Segment mit entsprechendem Angebot ausgewiesen sein dürfte. Anzumerken ist weiter, dass auch das Angebot an Einstellflächen für Fahrzeuge nichts Abweichendes vermuten lässt. Nach dem Gesagten steht im Sinne eines Zwischenergebnisses fest, dass in zonenkonformer Weise hier in der Tat "Alterswohnungen" realisiert werden sollen. Ferner ist daran zu erinnern, dass die Umsetzung dieses besonderen Zonenzwecks als Aufgabe wahrgenommen werden kann, die anerkanntermassen als im "öffentlichen Interesse" liegend verstanden werden muss, zumal die Stiftung mit der Realisierung von "Alterswohnungen" das Bauprogramm anpackt, welches der kommunale Planungsträger ausdrücklich als im öffentlichen Interesse liegend verstehen durfte. f) Die Beschwerdeführer halten das öffentliche Interesse an der Realisierung entsprechender Alterswohnungen zurzeit nicht für ausgewiesen. Wie es sich damit verhält, braucht hier indes nicht in umfassender Weise erwogen zu werden, denn im vorliegenden Enteignungsverfahren bleibt grundsätzlich kaum Raum für eine umfassende akzessorische Prüfung der Zonenzuweisung des Baugeländes zur Zone für öffentliche Zwecke. Auszugehen ist zunächst von der Feststellung, dass der Baustandort nach Massgabe der rechtskräftig ausgeschiedenen Zonenordnung in der Zone für öffentliche Zwecke gemäss § 11 Abs. 1 BZR liegt. Die zitierte Bestimmung hat folgenden Wortlaut: "Die Zone für öffentliche Zwecke ist für vorhandene und künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt, für die ein voraussehbares Bedürfnis besteht." Der Zweck der hier interessierenden "Zone 4" lautet wie folgt: "Alters- und Pflegeheim, Alters- und Personalwohnungen, Erholungsanlagen". Es ist davon auszugehen, dass zumindest im Zeitpunkt der Zuordnung des Baustandortes zur Zone für öffentliche Zwecke das "voraussehbare Bedürfnis" für die Schaffung von Raum für die Realisierung von Alterswohnungen bejaht worden war, andernfalls hätte eine solche Zonenzuweisung in rechtmässiger Weise zum damaligen Zeitpunkt nicht erfolgen dürfen. Dies hängt damit zusammen, dass eine Zuweisung von Land in eine Zone für öffentliche Zwecke ohne entsprechende Klärung der "Bedarfslage" - quasi "auf Vorrat" - rechtswidrig gewesen wäre und demzufolge seitens des Regierungsrates gar nicht erst hätte genehmigt werden dürfen, war es doch der Regierungsrat, der sowohl die Rechts- als auch die Zweckmässigkeit dieser Zonenzuordnung zu beurteilen hatte (vgl. § 20 Abs. 2 PBG). Anhaltspunkte dafür, dass der Regierungsrat anlässlich der Genehmigung der Zonenplanung der Gemeinde Z auch nur die leisesten Zweifel an der Rechtmässigkeit der Zuweisung des hier in Frage stehenden Geländes in die Zone für öffentliche Zwecke gehabt hätte, tragen die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nicht vor. Solches lässt sich ebenso wenig den Akten entnehmen. Das Bundesgericht anerkennt in seiner Praxis das Interesse an der Zuweisung einer Fläche in die Zone für öffentliche Werke insbesondere um künftige Bedürfnisse des Gemeinwesens sicherzustellen. Wie das Bundesgericht in diesem Kontext wiederholt ausgeführt hat, muss es sich hierbei indes um ein ausgewiesenes Bedürfnis handeln. Nur wenn diese Voraussetzung gegeben ist, dürfen die Behörden eine entsprechende Zonenzuordnung ins Auge fassen. Demgegenüber müsste die Schaffung einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen als rechtswidrig gelten, falls eine solche Zonenzuordnung bloss ein Vorwand wäre, um in dieser Weise eine möglichst grosse Handlungsfreiheit für noch nicht fassbare raumplanerische Belange des Gemeinwesens zu erlangen. Stand aber damals aufgrund von Prognosen fest, dass der geltend gemachte Landbedarf für bestimmte öffentliche Bedürfnisse ausgewiesen war, stand der Zone für öffentliche Zwecke nichts entgegen (BGE 114 Ia 340; Urteil v. Sch. vom 23.1.1998; Gsponer, a.a.O., S. 100). Auf den vorliegenden Fall bezogen muss gefolgert werden, dass die in § 11 Abs. 1 BZR angesprochene Bedarfslage den Kern der erwähnten Rechtsprechung widerspiegelt und daher im Zusammenhang mit der Zonenzuweisung zu sehen ist. Die Zonenzuweisung ihrerseits ist, wie erwähnt, rechtsbeständig und braucht in diesem Verfahren nicht mehr in Frage gestellt zu werden. Damit erübrigen sich in diesem Verfahren weitere Überlegungen zum Bedarf an Alterswohnungen. (Das Bundesgericht hat die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde am 18. November 2003 abgewiesen.)