Rechtsprechung Luzern
Instanz: Regierungsrat Abteilung: - Rechtsgebiet: Personalrecht Entscheiddatum: 24.08.2004 Fallnummer: RRE Nr. 928 LGVE: 2004 III Nr. 12 Leitsatz: Artikel 6 Ziffer 1 EMRK; § 68 PG; §§ 6 und 39 Besoldungsverordnung für das Staatspersonal. Den zuständigen Behörden kommt in Besoldungsfragen des öffentlichen Dienstes ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Als Rechtfertigung für Lohnunterschiede und damit für die Einreihung einer beruflichen Tätigkeit in ein Besoldungssystem ist kein wissenschaftlicher Nachweis notwendig. Es genügen sachlich haltbare Motive. - Die Besoldungsansprüche stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar; sie können deshalb bei einer Änderung der Besoldungsordnung angepasst werden, sofern dadurch nicht gegen das Vertrauensschutzprinzip oder das Rückwirkungsverbot verstossen wird. - Angehörige der Streitkräfte und der Polizei können sich in Besoldungsfragen nicht auf den Schutz von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK berufen, womit der Entscheid des Regierungsrates kantonal letztinstanzlich ist.
Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Mit Schreiben vom 24. März 2003 teilte die Kantonspolizei Luzern dem Beschwerdeführer die definitive Zuordnung seiner beruflichen Tätigkeit zur Funktion [...] und zur Lohnklasse 8 mit. Nachdem vor der Schlichtungsstelle keine Einigung erzielt werden konnte, reichte der Beschwerdeführer am 25. November 2003 Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat ein. 2. Den zuständigen Behörden kommt bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems im öffentlichen Dienst ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu; sie können aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandselemente auswählen, die für die Besoldung von Angestellten massgebend sein sollen. Diesen grossen Ermessensspielraum gesteht das Bundesgericht den zuständigen Behörden nicht nur bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems, sondern ganz allgemein in Besoldungsfragen zu. Er wird durch das Lohngleichheitsgebot nicht grundsätzlich eingeschränkt. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, kann nicht wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden, sondern hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165f.; 125 II 530 E. 5b S. 537f.). Die Beurteilungskriterien sollten sich am Ziel der optimalen Erfüllung der Staatsaufgaben und des adäquaten Personaleinsatzes orientieren sowie personengerecht, sachgerecht und aufgabenrelevant sein (Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 143). Im Kanton Luzern bilden nach § 6 Absatz 3 der Besoldungsverordnung für das Staatspersonal vom 24. September 2002 (Besoldungsverordnung) die fünf Hauptkriterien Fachkompetenz, Selbstkompetenz, Sozialkompetenz, Führungs- und Beratungskompetenz sowie Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen die Grundlage für die unterschiedlichen Anforderungsniveaus der beruflichen Tätigkeiten und deren Zuordnung zu den Funktionen und den Lohnklassen. Diese Kriterien sind sach- und personenbezogen und damit angemessen. 3. Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer Expertise bzw. einer externen Arbeitsplatzbewertung bezüglich seiner beruflichen Tätigkeit. Gutachten von Sachverständigen sind anzuordnen, wenn zur Ermittlung des Sachverhalts besondere Sachkenntnisse erforderlich sind. Eine einheitliche Praxis darüber, in welchen Fällen Gutachten eingeholt werden, besteht nicht. Vielmehr ist von Fall zu Fall über die Notwendigkeit eines Sachverständigenurteils zu entscheiden; dabei kommt der zuständigen Instanz ein erhebliches Ermessen zu. Im Rekursverfahren ist die Einholung eines Gutachtens geboten, sofern die Feststellungen der an der vorinstanzlichen Anordnung mitwirkenden Fachstelle in Zweifel zu ziehen sind, namentlich wenn ein vom Rekurrenten eingereichtes Privatgutachten der Beurteilung durch die Verwaltung in wesentlichen Punkten widerspricht und sich dieser Widerspruch nicht sofort beseitigen lässt (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N 24 zu § 7). Dabei ist zu bedenken, dass als Rechtfertigung für Lohnunterschiede und damit für die Einreihung einer beruflichen Tätigkeit in ein Besoldungssystem kein wissenschaftlicher Nachweis notwendig ist. Es genügen sachlich haltbare Motive (BGE 126 II 217 E. 6c S. 221). 3.1. Wie der Beschwerdeführer ausführt, wurde seine berufliche Tätigkeit im Rahmen der Besoldungsrevision keiner Arbeitsplatzanalyse unterzogen. Die Vorinstanz stützt die Zuordnung der Stelle des Beschwerdeführers zur Funktion [...] und zur Lohnklasse 8 auf Arbeitsplatzanalysen und Arbeitsplatzbewertungen von insgesamt acht Funktionen innerhalb der Kantonspolizei, die durch die Projektgruppe Besoldungsrevision, bestehend aus Vertretern des Personalamts und Personalverantwortlichen der jeweiligen Dienststellen, vorgenommen wurden. Aufgrund dieser Arbeitsplatzbewertungen kam die Vorinstanz im Einvernehmen mit dem Personalamt zum Schluss, dass die bisherige Lohnstruktur im Grundsatz korrekt gewesen sei. Mit Ausnahme von geringfügigen Korrekturen führte deshalb die Vorinstanz die bisherige Lohnstruktur in das neue Besoldungssystem über. Wie die Vorinstanz ausführt, sei namentlich die berufliche Tätigkeit des Beschwerdeführers bisher überbewertet gewesen. Es sei den Kriterien des fehlenden Aussendienstes und der regelmässigen Arbeitszeiten nicht Rechnung getragen worden. Diese Überbewertung sei anlässlich der Besoldungsrevision 2003 korrigiert worden. Im Rahmen der Instruktion der vorliegenden Beschwerde wurde zudem beim Personalamt als Fachstelle für Personalfragen ein Amtsbericht eingeholt. 3.2. Der Beschwerdeführer nimmt den Standpunkt ein, dass seine berufliche Tätigkeit gerade aufgrund der fehlenden Arbeitsplatzbewertung unterschätzt werde. Zur Unterstreichung des Werts seiner beruflichen Tätigkeit führt er insbesondere die Anzahl der bearbeiteten Geschäfte im vergangenen Jahr, die intellektuellen Anforderungen an seine berufliche Tätigkeit und die Schwierigkeiten des Umgangs mit Menschen an. [...] Hierzu ist anzuführen, dass die Anzahl der bearbeiteten Geschäfte für sich allein keinen Rückschluss auf den Wert der Arbeit zulässt. Die Art der Geschäfte, auf die sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Anzahl der erledigten Fälle bezieht, ist zudem nicht mit den von ihm zu bearbeitenden Geschäften vergleichbar. Bezüglich der intellektuellen Anforderungen und der Schwierigkeiten des Umgangs mit Menschen ist zu beachten, dass die Betreuung und Beratung der Bevölkerung in polizeilichen Belangen im Patrouillen- und Schalterdienst zu den Hauptaufgaben der Funktionskette [...] gehört, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine der Lohnklasse 6, 7 oder 8 zugeordnete berufliche Tätigkeit handelt (vgl. Anhang 1 zur Besoldungsverordnung, Funktionskette [...]). Bereits eine berufliche Tätigkeit, welche der Lohnklasse 6 zugeordnet ist, setzt somit die intellektuellen Anforderungen und die Fähigkeiten des Umgangs mit Menschen voraus, die der Schalterdienst mit sich bringt. Die dargelegten Ausführungen des Beschwerdeführers vermögen die Überlegungen der Vorinstanz und des Personalamts zur Zuordnung seiner beruflichen Tätigkeit nicht in Zweifel zu ziehen. Damit genügen die eingeholten Beweise zur Ermittlung des Sachverhalts, und es ist keine externe Arbeitsplatzbewertung in Auftrag zu geben. 4. Die Vorinstanz berücksichtigte bei der Zuordnung der beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers zur Funktion [...] und zur Lohnklasse 8 folgende Kriterien: 4.1. Für die berufliche Tätigkeit des Beschwerdeführers sei weder ein Aussendienst noch eine Arbeit nach Dienstplan erforderlich. Diese Tatsache, die vom Beschwerdeführer nicht bestritten wird, schlage sich unter dem Kriterium "Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen" der beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers nieder. 4.2 Mit dem Aussendienst seien zudem Risiken und Gefahren verbunden, die auch in der Zuordnung der beruflichen Tätigkeit berücksichtigt werden müssten. - Dagegen wendet der Beschwerdeführer ein, dass die Arbeit nach Dienstplan oder Schichtarbeit zusätzlich vergütet werde und für Aussendienstmitarbeiter Spesenpauschalen ausgerichtet würden. Eine zusätzliche Berücksichtigung dieses Umstandes bei der Einreihung in eine höhere Lohnklasse führe zu einer doppelten Vergütung der Arbeit nach Dienstplan. Zweck der Vergütungen für Nacht- und Sonntagsdienst ist die Abgeltung der sogenannten Inkonvenienzen, d.h. der Belastungen und Unannehmlichkeiten, die mit der Nacht- oder Sonntagsarbeit verbunden sind. Allerdings kann die materielle Abgeltung diese Belastungen nicht beheben. Die Vergütungen entgelten die konkreten Belastungen beim Arbeitseinsatz. Bei Funktionen, bei denen solche Belastungen regelmässig zur Tätigkeit gehören, wird dies zudem bei der Lohneinstufung mit berücksichtigt (Personalamt des Kantons Luzern, Personalhandbuch - Teil 1 Personalrecht, Luzern 2003, Ziff. 02.3.3). Daher kann den Ausführungen des Beschwerdeführers in diesem Punkt nicht gefolgt werden. 4.3. Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz, die vom Beschwerdeführer nicht bestritten werden, erfordert seine berufliche Tätigkeit zudem im Bereich der Fachkompetenz eine polizeiliche Grundausbildung und einige Jahre Erfahrung auf einem Polizeiposten, Spezialistenkenntnisse seien nicht erforderlich. Im Übrigen seien dieselben Anforderungen an die berufliche Tätigkeit des Beschwerdeführers zu stellen, wie bei jeder polizeilichen Tätigkeit mit Schalterdienst. Die durch die Vorinstanz im Hinblick auf die Zuordnung angewendeten Kriterien entsprechen den oben unter Erwägung 2 aufgeführten sachlichen und personenbezogenen Kriterien. Sie sind nicht zu beanstanden. Die Folgerungen der Vorinstanz aus der Bewertung der verschiedenen Kriterien sind schlüssig und treffen im Ergebnis zu. Dies zeigt sich insbesondere bei einem Vergleich der beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers mit derjenigen Tätigkeit innerhalb der Polizei, welche einer Arbeitsplatzbewertung unterzogen wurde und welche die grössten Schnittstellen mit seiner Stelle aufweist, nämlich mit der beruflichen Tätigkeit X, die der Lohnklasse 9 zugeordnet ist. [...] Die bewertete Tätigkeit unterscheidet sich gemäss Stellenbeschreibung von derjenigen des Beschwerdeführers namentlich durch die Voraussetzung der dazu erforderlichen Führungskurse, durch die Einbindung in den Dienstplan und durch die Wahrnehmung von verschiedenen Aufgaben, die über diejenigen des Beschwerdeführers hinausgehen. In Anbetracht dieser Kriterien rechtfertigt sich der Unterschied von einer Lohnklasse zwischen den beiden beruflichen Tätigkeiten. Die Zuordnung der beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers zur Funktion [...] und der Lohnklasse 8 ist angemessen, und die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. 5. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Überführung seiner beruflichen Tätigkeit von der bisherigen in die neue Lohnklasse für ihn eine faktische Rückstufung darstelle. Die Besoldungsansprüche stellen, soweit sie einem Beamten oder einer Beamtin nicht besonders zugesichert werden, keine wohlerworbenen Rechte dar; sie können deshalb bei einer Änderung der Besoldungsordnung angepasst werden, sofern dadurch nicht gegen das Vertrauensschutzprinzip oder das Rückwirkungsverbot verstossen wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1591). Ausdrücklich garantiert wurde im vorliegenden Fall in § 39 Absatz 1 der Besoldungsverordnung lediglich, dass der nach bisherigem Recht per 1. Januar 2003 festgelegte Lohn der Lohn nach neuem Recht sei. Demnach wurde den staatlichen Angestellten nur der Lohn für das Jahr 2003 auf dem bisherigen Stand zugesichert. Für die Lohnperspektive gilt kein Besitzstand. Hinzu kommt, dass beim Verbleib in derselben Funktion während mindestens 15 Jahren, bei konstanter Entwicklung der nutzbaren Erfahrung, konstant guter Leistung des Mitarbeiters oder der Mitarbeiterin und Verfügbarkeit der Mittel lediglich die Mitte des Lohnbands und damit nicht die maximale Jahresbesoldung einer Lohnklasse erreicht wird (vgl. Botschaft B 124 vom 26. März 2002 zur Besoldungsordnung für das Staatspersonal, in: Verhandlungen des Grossen Rates 2002 S. 973). Damit stellt die Zuordnung der beruflichen Tätigkeit des Beschwerdeführers zur neuen Lohnklasse keine Rückstufung dar, und die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet. 6. Gemäss § 68 Absatz 1 des Gesetzes über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis (Personalgesetz, PG) vom 26. Juni 2001 sind personalrechtliche Entscheide anfechtbar, wobei gegen den Beschwerdeentscheid kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist. Die Bestimmungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bleiben vorbehalten (§ 68 Abs. 3 PG). Nicht auf die Garantien von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK können sich Stelleninhaber berufen, denen eine Aufgabe zukommt, die charakteristisch für die spezifische, auf die Wahrung der allgemeinen Interessen ausgerichtete Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist, und die an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Namentlich Angehörige der Streitkräfte und der Polizei können sich aus diesem Grund nicht auf die Garantien von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK berufen (BGE 129 I 207 E. 4.2 S. 212). Der Entscheid ist damit kantonal letztinstanzlich. (Regierungsrat, 24. August 2004, Nr. 928)