Luzern andere Verwaltungsbehörden Justiz- und Sicherheitsdepartement 21.04.2009 JSD 2009 11 (2009 III Nr. 11)

Rechtsprechung Luzern

Instanz: andere Verwaltungsbehörden Abteilung: Justiz- und Sicherheitsdepartement Rechtsgebiet: Arbeits- und Ruhezeit Entscheiddatum: 21.04.2009 Fallnummer: JSD 2009 11 LGVE: 2009 III Nr. 11 Leitsatz: Verbot von Auktionen an öffentlichen Ruhetagen. Ausnahmebewilligung. §§ 1 Absatz 2n, 5 Unterabsatz d und 8 Absatz 1b RLG. Eine Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG kann grundsätzlich auch für eine internationale Kunstauktion erteilt werden. Rechtskraft: Diese Entscheidung ist rechtskräftig. Entscheid: Aus den Erwägungen: 2. Die Beschwerdeführerin plant, von Mittwoch, 10. Juni 2009, bis Freitag, 12. Juni 2009, eine internationale Kunstauktion durchzuführen. Am Donnerstag, 11. Juni 2009, ist Fronleichnam. Das Ruhetags- und Ladenschlussgesetz vom 23. November 1987 (RLG) bezeichnet diesen als öffentlichen Ruhetag (§ 1a Abs. 1b RLG). Die Durchführung von öffentlichen Verkäufen jeder Art, namentlich im Wanderhandel oder an Versteigerungen ist an öffentlichen Ruhetagen verboten (§ 5 Unterabs. d RLG). Die Kantonspolizei kann ausnahmsweise bewilligen, Werbeveranstaltungen, Ausstellungen, Vorführungen und dergleichen durchzuführen, wobei je nach Veranstaltung jede Verkaufstätigkeit, der Verkauf mit direkter Warenabgabe und selbst die Bestellungsaufnahme untersagt werden können (§ 8 Abs. 1b RLG). Betreffend Kunstgalerien mit oder ohne Verkaufstätigkeit findet das Ruhetags- und Ladenschlussgesetz zwar keine Anwendung, Versteigerungen (Auktionen) unterstehen jedoch dessen Geltungsbereich (§ 1 Abs. 2n RLG). Die geplante Kunstauktion der Beschwerdeführerin an Fronleichnam ist deshalb nur zulässig, falls ihr dafür eine Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG erteilt werden kann. 3. Strittig ist zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz, ob eine Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG grundsätzlich auch für eine Kunstauktion erteilt werden kann. 3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Umstand, dass die Kantonspolizei gemäss § 8 Absatz 1b RLG im Rahmen einer Ausnahmebewilligung die Verkaufstätigkeit untersagen könne, heisse entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht, dass eine Verkaufstätigkeit im Rahmen einer Ausnahmebewilligung an öffentlichen Ruhetagen zwingend verboten sei. Vielmehr sei diese nach dem Wortlaut des Gesetzes befugt, im Rahmen einer Ausnahmebewilligung eine Verkaufstätigkeit zuzulassen. Sie habe demnach einen Ermessensspielraum. Diese Auffassung werde durch die beiden Revisionen des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes in den Jahren 1997 und 2005 bestätigt, welche zu einer Liberalisierung und Lockerung der Vorschriften geführt hätten. Auch die Beschwerdeinstanz habe gemäss LGVE 2005 III Nr. 20 in Bezug auf Sportveranstaltungen an hohen Feiertagen festgehalten, dass der öffentliche Ruhetag ebenso ein Tag der (gemeinsamen) Aktivitäten geworden sei, wie er ein Tag der Ruhe und Besinnung sei. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Anforderungen an eine Ausnahmebewilligung bei einem gewöhnlichen öffentlichen Ruhetag, wie dies der Fronleichnam sei, noch tiefer sein müssten als die Anforderungen bei einem hohen Feiertag. 3.2 Die Vorinstanz beruft sich darauf, dass der Gesetzgeber Versteigerungen als Spezialform der Verkaufstätigkeiten regle und diese an Ruhetagen verbieten wolle. So hätten auch die Revisionen in den Jahren 1997 und 2005 bezüglich der Versteigerungen in Galerien keine Veränderungen ergeben. Die Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG werde für Werbeveranstaltungen, Ausstellungen, Vorführungen und dergleichen angewandt, also bei Anlässen, bei denen der Verkauf - im Gegensatz zu einer Auktion - nicht im Vordergrund stehe. Nach ihrer geltenden Praxis sei eine Verkaufstätigkeit in den eigenen Geschäften ausserhalb der gesetzlichen Schliessungszeiten nur möglich, wenn folgende Bedingungen kumulativ erfüllt seien: - Es handelt sich um einen speziellen Anlass, der als dies beworben und gestaltet wird (Gesamtkonzept, gemeinsame Dekoration, ein Gesamtprogramm, eine Dokumentation usw.). Für die Beurteilung als solchen speziellen Anlass sprechen u.a. das Vorhandensein eines Rahmenprogramms, das nichts mit einem Verkauf zu tun hat (z.B. Sternsingen, Engelausstellung, Vorträge usw.) oder spezielle Attraktionen (z.B. Lesungen, Konzerte, Vorführungen usw.). - Es handelt sich um eine ausserordentliche Veranstaltung, die maximal einmal pro Jahr stattfindet. - Der Anlass trägt zur Attraktivierung/Förderung des betreffenden Quartiers oder Gebietes bei. - Der Verkauf in Ladengeschäften steht nicht im Vordergrund des Anlasses. Dementsprechend wird er nicht explizit beworben. - Der Anlass wird durch einen Verein, ein gemeinsames Organisationskomitee oder eine übergeordnete Interessengemeinschaft organisiert, deren Organisation die teilnehmenden Geschäfte angehören oder einen sehr engen Zusammenhang aufweisen. Ein einzelnes Geschäft kann keine Veranstaltung im beschriebenen Sinn durchführen. - Der Anlass und somit auch die Ausnahmebewilligung kann auf einen klar bestimmten Bereich beschränkt werden (z.B. einzelne Plätze oder Gassen, bestimmtes Quartier). Dieser Bereich ist im Verhältnis zur Gemeindegrösse klein. - Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung mit Verkauf in den eigenen Geschäften ist nicht möglich an Sonn- und Feiertagen. Ausgenommen sind die zwei durch die Gemeinde zu bewilligenden Sonntagsverkäufe, wovon einer im Dezember liegen muss. Bisher sei gestützt auf diese Kriterien ein längeres Offenhalten (am Freitag oder Samstag) der Verkaufsgeschäfte mit Verkaufstätigkeit nur für die Neustadtnacht in der Stadt Luzern und den Christkindlimärt Willisau bewilligt worden. 3.3 Kunstauktionen können bei grosszügiger Interpretation durchaus unter die Ausnahmeregelung von § 8 Absatz 1b RLG subsumiert werden, da dessen Formulierung "Werbeveranstaltungen, Ausstellungen, Vorführungen und dergleichen" nicht abschliessend ist. Daran ändert auch die von der Vorinstanz vorgenommene Einordnung der Versteigerungen als Spezialform der Verkaufstätigkeit nichts. Vielmehr sind die bereits mehrfach durchgeführten internationalen Kunstauktionen der Beschwerdeführerin als etablierte Kulturveranstaltung zu klassifizieren (vgl. hinten E. 3.4.1). 3.4 Die Vorinstanz hat gemäss ihrer bisherigen Praxis die Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG nur für Veranstaltungen angewandt, bei denen der Verkauf nicht im Vordergrund stand. Mit einer Auflistung von Kriterien hat sie zudem Eckpunkte für ihre Ermessensausübung bei der Erteilung dieser Ausnahmebewilligung festgesetzt. An diesen Kriterien ist grundsätzlich festzuhalten. Allerdings ergibt eine Überprüfung dieser Kriterien durch die Beschwerdeinstanz, dass diese dem Charakter einer internationalen Kunstauktion nicht gerecht werden. 3.4.1 Die Durchführung einer internationalen Kunstauktion beinhaltet insbesondere folgende Tätigkeiten: Offenhalten des Verkaufsgeschäftes, Registrierung der persönlich anwesenden, der telefonischen und der schriftlichen Bieter, Solvenzabklärungen, Durchführung der eigentlichen Auktion mit Entgegennahme der Gebote durch den Auktionator, Rechnungsstellung an die erfolgreichen Bieter (Käufer), teilweise Bezahlung der Auktionsrechnung durch die Käufer, Verpackung und Herausgabe der Auktionsobjekte sowie Gewährleistung der Sicherheit. Es ist notorisch, dass eine internationale Kunstauktion sehr strukturiert abläuft und ein form- und regelgewandtes (Fach-)Publikum anzieht, sodass das Risiko allfälliger Lärmimmissionen, welche die Ruhe des Ruhetags stören könnten, als nur sehr gering betrachtet werden muss. Die Auswertung der Beschwerdeführerin über die Besucherzahlen ihrer Juni-Auktionen in den Jahren 2004 und 2006-2008 ergab Werte zwischen 62 und 170 Besuchern pro Auktionstag. Die aufgeführten Tätigkeiten anlässlich der Auktion sowie das anvisierte, zahlenmässig beschränkte und international ausgerichtete Publikum lassen denn auch keinen Vergleich zu mit einem Anlass, welcher der Attraktivierung und Förderung eines Quartiers oder Gebietes dient, und damit ein vorwiegend lokales oder regionales Publikum anziehen möchte. Die internationalen Kunstauktionen der Beschwerdeführerin können durchaus als etablierte Kulturveranstaltungen bezeichnet werden. Solche Veranstaltungen zeichnen sich im Vergleich zu anderen Tourismusformen durch eine überdurchschnittliche Wertschöpfung für den Standort aus (vgl. dazu Thomas Bieger/Roland Scherer, Kulturtourismus - vom elitären Steckenpferd zum veritablen Geschäft im Wettbewerb der Destinationen?, in: Neue Zürcher Zeitung vom 9. August 2001 S. 48 bzw. www.alexandria.unisg.ch/Publikationen/13600). 3.4.2 Der im Kriterienkatalog der Vorinstanz aufgeführte Gesichtspunkt, wonach ein einzelnes Geschäft keine Veranstaltung im beschriebenen Sinn durchführen kann, ist für eine Kunstauktion kaum erfüllbar. Im Gegensatz zu Verkaufsgeschäften, welche primär Konsum- oder Investitionsgüter anbieten (wie z.B. Autohäuser, Möbelhändler, Maschinenhersteller und dergleichen), geht es bei einer Kunstauktion um das Anbieten von Kunstobjekten. Da insbesondere im internationalen Kunstbereich der Name und das Renommee der Anbieter eine wichtige Rolle spielen und diese darüber hinaus oftmals auf ein bestimmtes Kunstsegment spezialisiert sind, werden Kunstauktionen regelmässig von einzelnen Galerien und Auktionshäusern angeboten. 3.4.3 Die Vorinstanz erteilt gemäss ihrem Kriterienkatalog an Sonn- und Feiertagen keine Ausnahmebewilligungen für Veranstaltungen mit Verkäufen in den eigenen Geschäftsräumen. Es stellt sich die Frage, ob als Bedingung für das Erteilen einer Ausnahmebewilligung für eine internationale Kunstauktion verlangt werden könnte, dass diese nicht in den eigenen Galerie- bzw. Auktionshausräumlichkeiten stattfindet, sondern beispielsweise in zugemieteten Räumlichkeiten. Eine solche Bedingung erscheint jedoch insbesondere unter Sicherheitsaspekten als unverhältnismässig, ist doch davon auszugehen, dass die Galerien und Auktionshäuser in ihren eigenen Geschäftsräumlichkeiten auch über ein entsprechendes Sicherheitsdispositiv zur Sicherung der für eine Auktion bestimmten Kunstgegenstände verfügen. 3.4.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Kriterienkatalog der Vorinstanz den Besonderheiten einer internationalen Kunstauktion, welche als etablierte Kulturveranstaltung zu qualifizieren ist, nicht gerecht wird und eine Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG grundsätzlich auch für eine solche internationale Kunstauktion erteilt werden kann. 4. Zu prüfen bleibt, ob es der Beschwerdeführerin zuzumuten wäre, die Auktion an einem anderen Datum als am 11. Juni 2009 (Fronleichnam) durchzuführen. Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, können Ausnahmebewilligungen nur dann erteilt werden, wenn tatsächlich eine Ausnahmesituation vorhanden ist. Die Vorinstanz hat als Beispiel für eine solche Ausnahmesituation aufgeführt, dass die Verschiebung des Anlasses wegen Terminkollisionen praktisch unmöglich sei. Vorliegend kommen bezüglich einer allfälligen Verschiebung grundsätzlich zwei Varianten in Betracht: Verschiebung der Auktion als Ganzes oder Auslassen des Fronleichnams als Auktionstag. 4.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Datum der Auktion sei gewählt worden, um die Anwesenheit potenzieller Kundschaft zu nutzen, welche sich aufgrund der vom 10. bis 14. Juni 2009 stattfindenden Art Basel in der Schweiz aufhalte. Die Vorinstanz hält dagegen, es sei anzunehmen, dass erst im Jahr 2007 begonnen worden sei, den Auktionstag auf die Art Basel abzustimmen. Eine Gegenüberstellung der Termine der letzten fünf Jahre sowohl der Art Basel wie auch der Auktionen der Beschwerdeführerin ergibt, dass die Auktionsdaten der Beschwerdeführerin zwar in den Jahren 2004 und 2007 mit der Art Basel zusammenfielen, nicht jedoch in den Jahren 2005, 2006 und 2008. Daraus zu Ungunsten der Beschwerdeführerin eine fehlende Tradition und damit eine nicht notwendige Terminkoordination mit der Art Basel abzuleiten, wäre indes unverhältnismässig. Vielmehr muss es der Beschwerdeführerin freistehen, jedes Jahr aufgrund betriebswirtschaftlicher oder anderweitiger Umstände (wie die Finanzlage auf dem Weltmarkt und davon beeinflusster Angebots- oder Nachfrageüberhang auf dem Kunstmarkt, vermehrte oder zurückhaltende Reisetätigkeit der potenziellen Kundschaft usw.) zu entscheiden, ob sie ihre Auktion auf die Art Basel abstimmen will oder nicht. 4.2 Gegen das Auslassen des Fronleichnams als Auktionstag spricht aus Sicht der Beschwerdeführerin, dass die Kunstauktionen der Galerie traditionell immer am Mittwoch beginnen und am Donnerstag und Freitag fortgesetzt würden, sodass sich die Kunden terminlich darauf einstellen würden. Wie sich aus den Akten ergibt, wurde der Auktionsbeginn in der Galerie der Beschwerdeführerin seit mindestens fünf Jahren auf den Mittwoch festgelegt und die Auktion ab Donnerstag weitergeführt, wobei das Wochenende jeweils ausgelassen wurde. Der Vorinstanz ist zwar insofern Recht zu geben, als die Regelungen des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes gewisse wirtschaftliche Einschränkungen, auch im Vergleich zu Konkurrenzbetrieben in anderen Kantonen, bewirken und diese Einschränkungen keinen Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung geben. Wenn allerdings das Interesse der Beschwerdeführerin, ihre Auktion auf die Art Basel abzustimmen - wie in Erwägung 4.1 dargelegt - als legitim erscheint, so wäre es unverhältnismässig, ihr gleichzeitig den Donnerstag (Fronleichnam) als Auktionstag zu verunmöglichen. Dies gilt umso mehr, als die Auswertung der Besucherzahlen zeigt, dass in den beiden Jahren 2004 und 2007, in welchen die Auktionen auf die Art Basel abgestimmt waren, der Donnerstag jeweils der bestbesuchte Tag war. 5. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verweigern einer Ausnahmebewilligung gemäss § 8 Absatz 1b RLG an die Beschwerdeführerin zwecks Durchführung einer internationalen Kunstauktion am 11. Juni 2009 (Fronleichnam) als unverhältnismässig erscheint. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und die Vorinstanz ist anzuweisen, die entsprechende Bewilligung zu erteilen (Justiz- und Sicherheitsdepartement, 21. April 2009).