7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 132 (Blosses) Unterliegen des Einsprechers im Rahmen des Einspracheverfahrens gegen die Einleitung eines Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG und Art. 22 f. KRVO genügt nicht für die Auferlegung der (Verfahrens-) Kosten. Dies als Ergebnis einer bundesrechtskonformen Auslegung des für die Begründung der Kostenpflicht im vorliegenden Fall herangezogenen Art. 96 Abs. 2 KRG (in der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung). – Bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 143 II 467) zur (verbliebenen) Zulässigkeit der Kostenauflage an Einsprecher in einem raumplanungs-/baurechtlichen Einspracheverfahren in der Form eines formalisierten rechtlichen Gehörs (E.4.1); bisherige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Kostenpflicht gestützt auf Art. 96 Abs. 2 KRG (in der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung) im Rahmen von baurechtlichen Einspracheverfah- ren (E.4.2); die Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 ist bei der Auslegung von Art. 96 Abs. 2 KRG im Rahmen eines baurechtlichen Einspracheverfahrens im Kanton Graubünden zu berücksichtigen (E.4.3); Konsequenz der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hinsichtlich der Kostenauflage in einem baurechtlichen Einspracheverfahren im Kanton Graubünden und bundesrechtskonfor- me Auslegung von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG (in der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung; E.4.4); generelle Anforderungen des Bundesrechts zur Gewährleistung der Information und Publikation bzw. der Mitwirkung bei raumordnungsrelevanten Planungen (E.4.5). – Aufgaben der Gemeinden bei der Planung und Finanzierung von Erschliessungsanlagen (E.5.1); die Zweiteilung des Beitragsverfahrens nach Art. 63 Abs. 6 KRG i.V.m. Art. 22 ff. KRVO bedingt das Vorbringen gewisser Rü- gen bereits im Einspracheverfahren gegen den Einleitungsbeschluss; das Verfahren für die Erhebung von (Erschliessungs-)Beiträgen gemäss Art. 63 Abs. 6 KRG i.V.m. Art. 22 ff. KRVO ist hinsichtlich der Mitwirkungs-/Äusserungsmöglichkeiten von Betroffenen ohne ein latentes Kostenrisiko nicht mit dem Verfahren auf Erlass oder Änderung der Grundordnung (Art. 47 ff. KRG und Art. 12 ff. KRVO) vergleichbar; den von einem Beitragsverfah- ren Betroffenen fehlt eine Möglichkeit zur Stellungnah- 13
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 133 me und Mitwirkung zu den für das Einleitungsverfahren massgeblichen Fragestellungen und sie befinden sich somit in einer vergleichbaren Situation wie die Einsprecher im Baubewilligungsverfahren, welche auch erst im Rahmen der Einsprache gemäss Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO erstmals zum publizierten Bauvorhaben Stellung nehmen können; insofern ist davon auszugehen, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 auch für die Einleitungsphase im Rahmen des Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 KRG und Art. 22 f. KRVO anzuwenden ist; die Möglichkeit einer Kostenauf- lage im Rahmen der Rechtsprechung von BGE 143 II 467 für offensichtlich unbegründete oder offensichtlich unzulässige Einsprachen erscheint hingegen auch für die Einleitungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens noch möglich; der von der Gemeinde zur Begründung der Kostenauflage herangezogene Art. 96 Abs. 2 KRG (in der bis zum 31. März 2019 gültigen Fassung) ist nun in diesem Sinne auszulegen (E.5.2 f.); Zusammenfassung (E.5.5). La (mera) soccombenza dell’opponente nella procedura d’opposizione contro l’avvio di una procedura contributi- va giusta l’art. 63 cpv. 6 LPTC e artt. 22 segg. OPTC non basta per l’accollamento dei costi (procedurali). Ciò risulta da un’interpretazione conforme al diritto federale dell’art. 96 cpv. 2 LPTC (nella versione valida fino al 31 marzo 2019) di cui ci si è avvalsi nel caso di specie per determinare chi deve assumersi l’onere dei costi procedurali. – Giurisprudenza federale (DTF 143 II 467) sulla (rimanente) ammissibilità dell’accollamento delle spese agli opponenti in una procedura d’opposizione edilizia o pianificatoria in forma di un diritto a essere sentiti formalizzato (consid. 4.1); attuale giurisprudenza del Tribunale amministrativo sull’onere delle spese in base all’art. 96 cpv. 2 LPTC (nella versione valida fino al 31 marzo 2019) nell’ambito di procedure d’opposizione edilizia (consid. 4.2); nell’ambito di una procedura d’opposizione edilizia nel Cantone dei Grigioni la giurisprudenza giusta la DTF 143 II 467 va considerata nell’interpretazione dell’art. 96 cpv. 2 LPTC (consid. 4.3); conseguenze della giurispru-
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 134 denza del Tribunale federale in merito all’attribuzione delle spese in una procedura d’opposizione edilizia nel Cantone dei Grigioni e interpretazione conforme al dirit- to federale dell’art. 96 cpv. 2 periodo 2 LPTC (nella ver- sione valida fino al 31 marzo 2019) (consid. 4.4); requisiti generali del diritto federale per garantire l’informazione, la pubblicazione e la partecipazione nelle pianificazioni rilevanti nell’assetto territoriale (consid. 4.5). – Compiti dei comuni nella pianificazione e nel finanziamento di impianti d’urbanizzazione (consid. 5.1); la dicotomia della procedura contributiva giusta l’art. 63 cpv. 6 LPTC in combinato disposto con gli artt. 22 segg. OPTC comporta l’adduzione di censure già nella procedura d’opposizione contro il decreto d’avvio; riguardo alla possibilità di partecipazione o di espressione di persone toccate senza un rischio latente di assunzione dei cos- ti, la procedura per la riscossione dei contributi (di urbanizzazione) giusta l’art. 63 cpv. 6 LPTC in combinato disposto con gli artt. 22 segg. OPTC non è comparabile con la procedura di emanazione o modifica dell’ordin- amento base (artt. 47 segg. LPTC e artt. 12 segg. OPTC); la persona toccata da una procedura contributiva non ha la possibilità di partecipare e prendere posizione sulle questioni determinanti la procedura d’avvio e pertanto si ritrovano in una situazione equiparabile a quella degli opponenti nella procedura edilizia che parimenti posso- no esprimersi in merito al progetto di costruzione pub- blicato per la prima volta solo nella fase di opposizione giusta l’art. 92 cpv. 2 LPTC e gli artt. 45 seg. OPTC; ne discende che la giurisprudenza del Tribunale federale di cui alla DTF 143 II 467 va applicata anche alla fase d’av- vio della procedura contributiva giusta l’art. 63 LPTC e gli artt. 22 seg. OPTC; la possibilità di accollamento dei costi nel contesto della giurisprudenza giusta la DTF 143 II 467 per opposizioni palesemente inammissibili o pale- semente infondate sussiste per contro anche per la fase d’avvio nell’ambito della procedura contributiva; l’art. 96 cpv. 2 LPTC (nella versione valida fino al 31 marzo 2019) invocato dal Comune a motivazione dell’accollamento dei costi va dunque interpretato in tal senso (consid. 5.2 seg.); riassunto (consid. 5.5).
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 135 Erwägungen: 4.1. Mit Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 (auszugsweise publiziert in BGE 143 II 467 und übersetzt in: Die Praxis 2018 Nr. 94 S. 829 ff.) beurteilte das Bundesgericht im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle mehrere, revidierte Bestimmungen der Bau- und Raumplanungsgesetzgebung des Kantons Jura bezüglich deren Bundesrechtskonformität. Dabei war insbesondere zu klären, ob die in den revidierten Bestimmungen vorgesehene Kostenverteilung im Einspracheverfahren im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens bzw. beim Erlass von kommunalen (Nutzungs-) plänen mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Das Bundesgericht leitete aus den Anforderungen im Bereich der Veröffentlichung und Information bzw. aus den Mitwirkungsrechten bei raumplanerischen (Plan-)festsetzungen (vgl. dazu Art. 4 und 33 RPG) mutatis mutandis entsprechende Anforderungen des Bundesrechts auch für das Baubewilligungsverfahren ab. Das Bundesgericht kam dabei zum Schluss, dass es im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens mit Art. 33 Abs. 3 RPG nicht vereinbar sei, wenn Einsprechern im Falle des Scheiterns der gesetzlich vorgesehenen Schlichtungsverhandlung die nachfolgenden Kosten auferlegt würden, sofern der Einsprecher die Schlichtungsverhandlung (bloss) ohne Notwendigkeit («sans nécessité») verursacht hat. Denn das kantonale jurassische Recht schreibe im Rahmen des Bundesrechts sowohl für das Baubewilligungsverfahren als auch für Planungsverfahren ein Einspracheverfahren mit vorgängiger öffentlicher Auflage vor, was dem Zwecke der Mitwirkung der betroffenen Bürger diene, dem Anspruch auf rechtliches Gehör von betroffenen Bürgern und Dritten genügend Rechnung trage und überdies den Behörden die Entscheidfällung in voller Kenntnis des Falles und unter Berücksichtigung der sachlichen, rechtlichen und zweckmässigen Einwendungen der interessierten Personen erlaube (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.3 f.). Insofern handle es sich bei einem solchen Einspracheverfahren um ein nichtstreitiges Verwaltungsverfahren, welches sich für den Fall der Raumplanung akzessorisch in das durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft eingeleitete Verfahren einfüge. Im Baubewilligungsverfahren sei der (bauwillige) Grundeigentümer bzw. Gesuchsteller als Auslöser für das Verfahren zu betrachten. Infolge des Kausalitätsprinzips hätten im Falle eines Raumplanungsverfahrens die Urheberinnen des Projektes die Kosten für die öffentliche Auflage und die Behandlung von Einsprachen zu übernehmen. Dies seien im Normalfall die öffentlich-rechtlichen Körperschaften bzw. die Planungsträger oder
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 136 (Grund-)Eigentümer, welche die Planung beantragt haben oder von ihr profitieren wollten. Nach dem Störer- und Verursacherprinzip obliege es nicht den Einsprechenden, die Kosten der zum Hauptgesuch akzessorischen Einsprache zu übernehmen. Denn nach den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens könnten Verfahrenskosten nur demjenigen auferlegt werden, der sie verursacht habe (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.5). Ferner wies das Bundesgericht darauf hin, dass die Rechtsprechung seit langem annehme, dass das Mitwirkungsrecht und der Anspruch auf rechtliches Gehör einer in ein Verwaltungsverfahren verwickelten Person, ohne dass diese es angestrengt hätte, nur dann Sinn mache, wenn die Möglichkeit sich zu äussern nicht mit einem Kostenrisiko behaftet sei (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.6 m.H.a. BGE 122 II 274 E.6d). Diese Rechtsprechung schütze somit in besonderer Weise den Anspruch auf rechtliches Gehör der Einsprechenden (im Rahmen eines formalisierten rechtlichen Gehörs) und sanktioniere die abschreckende Wirkung («chilling effect») der Möglichkeit einer Kostentragung im Rahmen eines solchen Einspracheverfahrens. Vom Grundsatz der Kostenlosigkeit einer Einsprache, welche der Gewährleistung der Mitwirkung bzw. dem rechtlichen Gehör diene, könne nur aber immerhin abgewichen werden, wenn in Anwendung von Art. 41 OR eine Verfahrenshandlung als unrechtmässig, also gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossend oder böswillig, erscheint. Insofern könne das kantonale Recht vorsehen, dass die Kosten für ein Einspracheverfahren den Einsprechenden zu überbinden seien, wenn deren Intervention derart missbräuchlich erscheine, dass diese eine Haftung im Sinne von Art. 41 OR eintreten lasse. Der Rechtsmissbrauch müsse aber offensichtlich erscheinen und es genüge für eine Kostenauflage an die Einsprecher nicht, wenn auf eine Einsprache nicht eingetreten werde oder diese sich als unbegründet erweise (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.7 f.). Soweit die strittigen Bestimmungen aber auch die Auferlegung der nachfolgenden Kosten an den oder die Einsprecher für den Fall des Scheiterns der Schlichtung vorsehe, sofern diese ohne Notwendigkeit («sans nécessité») verursacht worden seien, könne dies nicht mehr (bundesrechtskonform) ausgelegt werden, weil der Ausdruck «ohne Notwendigkeit» sich nicht auf einen eindeutigen, eine unerlaubte Handlung im Sinne von Art. 41 OR begründenden, Missbrauch des Einspracherechts beziehe (Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.3). Dementsprechend hob das Bundesgericht
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 137 Art. 19 Abs. 4 Satz 2 (betreffend Baurecht) sowie Art. 71 Abs. 3 Satz 2 (betreffend Gemeindepläne) des revidierten kantonalen jurassischen Bau- und Raumplanungsgesetzes sowie Art. 54 Abs. 2 Satz 2 der jurassischen Verordnung über die Baubewilligung auf. 4.2. In VGU R 17 55 vom 10. April 2018 sowie in VGU R 17 84, 85 vom 19. Juni 2018 hielt das streitberufene Gericht fest, dass, trotz des zwischenzeitlich ergangenen BGE 143 II 467, aufgrund der Entstehungsgeschichte sowie des (klaren) Willens des kantonalen Gesetzgebers, die in Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG vorgesehene Überwälzung von sich aus der Einsprache ergebenden Kosten auf die Einsprechenden im Falle der Abweisung oder Nichteintreten auf die Einsprache weiterhin zulässig sei, sofern die entsprechenden Amtsgebühren angemessen seien und nicht prohibitiv wirkten. Denn die Erhebung einer kleinen Gebühr solle lediglich der Abdeckung der amtlichen Kosten für die Behandlung der Einsprache dienen und umfasse nicht solche Kosten, welche bei der Gemeinde auch ohne Einsprache angefallen wären. Die in BGE 143 II 467 statuierten Grundsätze zu den Mitwirkungsrechten würden nämlich auch bei der Überwälzung einer angemessenen Amtsgebühr im Falle des Unterliegens der Einsprecher gewahrt werden, weil die Erhebung solcher Gebühren im vernünftigen Rahmen die Ausübung der Mitwirkungsrechte nicht hindere (siehe VGU R 17 55 vom 10. April 2018 E.9b/bb und R 17 84, 85 vom 19. Juni 2018 E.8.2). [...]. 4.3. Mit Urteil 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 hob das Bundesgericht, den eine Baueinsprache betreffenden VGU R 17 84, 85 vom 19. Juni 2018 insoweit auf, als damit die Kostenentscheide der unteren Instanzen bestätigt wurden. Zudem hob es das erwähnte Urteil auch im (eigenen) Kostenpunkt auf, weil bei diesem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens von einem teilweisen Obsiegen hinsichtlich des Kostenpunktes der vormaligen Einsprecher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auszugehen sei. Bezüglich der Kostenauflage in einem Einspracheverfahren hielt das Bundesgericht fest, dass gemäss BGE 143 II 467 solche Kosten grundsätzlich nicht den Einsprechenden auferlegt werden dürfen. Dies leite sich aus Art. 4 und Art. 33 Abs. 2 RPG ab. Eine Ausnahme davon könne einzig bei offensichtlich missbräuchlicher Einspracheerhebung gemacht werden, die einer widerrechtlichen Handlung entspreche. Die Kostenlosigkeit des Einspracheverfahrens ergebe sich aus Bundesrecht und könne vom kantonalen Recht nicht abgeändert werden, womit die vom Verwaltungsgericht und der Gemeinde unter Berufung auf das kantonale Recht vorgebrachten Gründe nicht
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 138 durchzudringen vermögen. Schliesslich stellte das Bundesgericht immerhin noch fest, dass die Kostenlosigkeit für den Einsprecher nur für das Einspracheverfahren selbst, nicht jedoch für allfällige daran anschliessende Verwaltungs- und Gerichtsbeschwerdeverfahren gelten würde. Denn die Kostenregelung in solchen Verfahren richte sich nach der einschlägigen Verfahrensgesetzgebung (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 E.5.2 sowie VGU R 19 10 vom 12. Februar 2019 E.2). 4.4. Aus BGE 143 II 467 sowie dem Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 ergibt sich somit, dass für Kantone, welche in der einschlägigen Bau- und Raumplanungsgesetzgebung für das Baubewilligungsverfahren ein vorgängig zum Bauentscheid durchzuführendes Einspracheverfahren in der Form eines formalisierten rechtlichen Gehörs als nichtstreitiges Verfahren vorgesehen haben, die Einsprecher im Rahmen des Einspracheverfahrens grundsätzlich nicht mit Kosten belastet werden dürfen. Eine Ausnahme davon gilt, wenn die Einsprache offensichtlich unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist, also bei klar missbräuchlichen und schikanösen Interventionen oder solchen, die von offensichtlich nicht dazu berechtigten Personen stammen. In solchen Fällen von offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Einsprachen rechtfertigt sich ausnahmsweise eine Kostenauflage gegenüber den Einsprechenden im Sinne von Art. 41 OR (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.3 f. und 2.8 f.; 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 E.5.2; siehe auch Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Luzern 7H 18 206 vom 16. November 2018 E.3.5.1 ff.). [...]. Aufgrund der neuen bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche allerdings auch mit guten Gründen hinterfragt werden könnte (vgl. Urteil des Kantonsgerichts des Kantons Luzern 7H 18 206 vom 16. November 2018 E.3.7 und Botschaft der Regierung des Kantons Graubünden an den Grossen Rat zur Teilrevision des kantonalen Raumplanungsgesetzes, Heft Nr. 5/2018–2019, S. 444 f.), ist Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG zukünftig im Lichte von BGE 143 II 467 auszulegen und die Kostenauflage an Einsprechende im (baurechtlichen) Einspracheverfahren auf offensichtlich unzulässige und offensichtlich unbegründete Einsprachen zu begrenzen. Denn eine neue Rechtsprechung ist grundsätzlich sofort und überall anzuwenden. Sie gilt auch für im Zeitpunkt der (Rechtsprechungs-)Änderung hängigen Fälle, auch wenn das Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) bzw. das dieses konkretisierende Vertrauensschutzprinzip (Art. 9 BV) berücksichtigt werden muss (vgl. BGE 142 V 551 E.4.1
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 139 m.H.a. BGE 132 II 153 E.5.1). Vorliegend sind aber keine Umstände ersichtlich, welche es gebieten würden, die (neue) bundesgerichtliche Rechtsprechung nach den verbindlichen Anordnungen im bundesgerichtlichen Urteil 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019, welches spezifisch den Kanton Graubünden betraf, nicht umgehend anzuwenden. Mit Inkrafttreten des am 25. Oktober 2018 beschlossenen, an die Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 angepassten, revidierten Art. 96 Abs. 2 KRG wird die vorstehend erwähnte Auslegung von Art. 96 Abs. 2 Satz 2 des momentan noch geltenden KRG auch ins Gesetz übernommen. Die Inkraftsetzung des revidierten Art. 96 Abs. 2 KRG erfolgt per 1. April 2019 (siehe Publikation der Regierung des Kantons Graubünden vom 14. März 2019; abrufbar unter: https://www.kantonsamtsblatt.gr.ch/ekab/00.033.747/pdf/, zuletzt besucht am: 19. März 2019). 4.5. Für die Gewährleistung der Information und Publikation bzw. der Mitwirkung bei Planungen führte das Bundesgericht im Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 aus, dass die Art. 4 und Art. 33 RPG Anforderungen des Bundesrechts zu diesen Punkten aufstellen. Die allgemeine Bestimmung von Art. 4 RPG sehe in der Form eines Gesetzesauftrages an die Kantone vor, dass die Bevölkerung über Planungsmassnahmen unterrichtet werde und an deren Erarbeitung in geeigneter Weise mitwirken könne, wobei die Teilnahme der Bürger bereits zu Beginn der Entwicklung der Planung ermöglicht werden müsse. Dies diene neben der Gewährleistung der demokratischen Rechtmässigkeit der Planungsmittel auch dem Ziel, soweit wie möglich die potenziellen Einsprachen zu reduzieren. Das in Art. 4 Abs. 2 RPG vorgesehene Mitwirkungsrecht solle vermeiden, dass die Planungen hinter verschlossenen Türen erarbeitet würden oder die Bevölkerung vor vollendete Tatsachen gestellt werde. Die Bevölkerung müsse über tatsächliche Mittel verfügen, um wirksam in den (Planungs-)Prozess eingreifen zu können und die Möglichkeit zu tatsächlicher Einflussnahme auf das Ergebnis erhalten (siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 2.1). Daneben schreibe Art. 33 RPG vor, dass Nutzungspläne öffentlich aufzulegen seien (Abs. 1) und dass das kantonale Recht wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügung und Nutzungspläne vorsehe, welche sich auf das RPG (sowie seine Ausführungsbestimmungen) stützten (Abs. 2). Es obliege dem kantonalen Recht, die praktischen Modalitäten der öffentlichen Auflage festzulegen, womit das Mitwirkungsverfahren sowohl im Zeitpunkt der Ausarbeitung des Projektes als auch nach der Fällung des Entscheides in die Wege geleitet werden könne, sofern zu jenem Zeitpunkt noch http://www.kantonsamtsblatt.gr.ch/ekab/00.033.747/pdf/
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 140 eine Interessenabwägung möglich sei. Der Zweck von Art. 33 RPG bestehe darin, dass im Bereich des Raumplanungs- und Baurechts ein den Anforderungen von Art. 6 EMRK sowie Art. 29 und 29a BV genügender und umfassender Rechtsschutz garantiert werde. Es gehe somit insbesondere darum, es jedermann zu erlauben, vom Plan Kenntnis zu nehmen, wobei dies als Ausgangsbasis für die effektive Ausübung des Anspruches auf rechtliches Gehör gemäss kantonalem Recht diene. Das Verfahren der öffentlichen Auflage stelle im Übrigen ein vorgängiges, für den Rechtsschutz notwendiges Element dar, weil der kantonale Gesetzgeber im Allgemeinen vorsehe, dass nur Einsprechende zur Beschwerde gegen Raumplanungsmassnahmen und Baubewilligung berechtigt seien und es sich (bei der Einsprache) somit um ein vorgezogenes und formalisiertes Mittel handle, um den Anforderungen des Anspruches auf rechtliches Gehör zu genügen. Insbesondere die öffentliche Auflage im Zeitpunkt des Projektstadiums diene schliesslich auch der Sichtbarmachung der relevanten Interessen und erlaube den zuständigen Behörden in voller Kenntnis der Umstände und unter Berücksichtigung der sachlichen, rechtlichen oder zweckmässigen Einwendungen der betroffenen Personen zu entscheiden (vgl. siehe Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 2.2). 5.1. Die Erschliessungspflicht von Bauzonen ergibt sich für das Gemeinwesen aus Art. 19 Abs. 2 RPG. Dabei handelt es sich um eine unmittelbar anwendbare Bestimmung des Bundesrechts und damit stellt die Erschliessung der Bauzone von Bundesrechts wegen eine öffentliche Aufgabe dar (vgl. dazu auch Art. 31 f. RPV; siehe Jeannerat, in aemisegger/moor/ruch/tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 19 Rz. 45 ff.; Waldmann/hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 19 Rz. 29 ff.). Weil die Frage der Erschliessung primär über die Nutzungsplanung zu regeln ist und es sich dabei um eine öffentliche Aufgabe handelt, deren Erfüllung räumliche Auswirkungen hat, hat sie gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG über raumplanungsrechtliche Instrumente zu erfolgen und unterliegt in der Regel einer Planungspflicht (siehe Jeannerat, in: aemisegger/moor/ruch/tschannen [Hrsg.], a.a.O., Art. 19 Rz. 54 ff.; Waldmann/hänni, a.a.O., Art. 19 Rz. 36 ff.). Gemäss Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG regeln die Kantone die Beiträge der Grundeigentümer (siehe Jeannerat, in: aemisegger/moor/ruch/ tschannen [Hrsg.], a.a.O., Art. 19 Rz. 66 ff.; Waldmann/hänni, a.a.O., Art. 19 Rz. 57 ff.). Art. 63 Abs. 6 KRG bestimmt, dass die Regierung durch Verordnung das Verfahren über die Erhebung von Beiträgen regle. Dementsprechend findet sich in den Art. 22 ff. KRVO eine
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 141 detailliertere Regelung bezüglich des Beitragsverfahrens. Art. 62 f. KRG, welche sich im Kapitel «4.4. Erschliessung» des KRG befinden, regeln die Finanzierung der grundsätzlich durch die Gemeinde durchzuführende Erschliessung gemäss Art. 60 KRG. Für Verkehrsanlagen werden von den Personen, welche aus einer öffentlichen Erschliessungsanlage einen wirtschaftlichen Sondervorteil haben, diese nutzen oder nutzen können, Beiträge erhoben (Art. 62 Abs. 2 und 3 KRG). 5.2. Das Verfahren für die Erhebung von Beiträgen (Art. 22 ff. KRVO) ist durch zwei Abschnitte gekennzeichnet. In der Einleitungsphase entscheidet die Gemeinde (Gemeindevorstand) als Bauherrin, ob sie ein Beitragsverfahren durchführen will und welcher prozentuale Anteil an den Gesamtkosten des öffentlichen Bauwerkes von der Gemeinde resp. von den Grundeigentümern zu übernehmen ist. Gleichzeitig wird der Plan mit der vorgesehenen Abgrenzung des Beitragsgebietes (Beitragsperimeter) öffentlich aufgelegt (Art. 22 Abs. 1 und 2 KRVO). In einer zweiten Phase erarbeitet die Gemeinde nach Eintritt der Rechtskraft des Einleitungsbeschlusses und nach Abnahme des Werkes den Kostenverteiler, welcher mindestens eine Zusammenstellung der Gesamtkosten des Werkes unter Angabe allfälliger Subventionen, einen eventuellen Plan mit Beitragszonen sowie die Aufteilung der Kosten unter den Beitragspflichtigen samt Erläuterungen umfasst (Art. 24 KRVO). Die beabsichtigte Einleitung des Verfahrens, der vorgesehene Beitragsperimeter sowie der Anteil der öffentlichen Interessenz werden im Einleitungsverfahren abschliessend geregelt. Gegen diese Festlegungen kann gemäss Art. 23 KRVO im Rahmen der öffentlichen Auflage Einsprache erhoben werden. Im weiteren Verfahren (insbesondere zweite Phase/Kostenverteiler) können solche Einwände jedoch nicht mehr vorgebracht werden (Abs. 3 Satz 2). Einwendungen gegen den (konkreten) Kostenverteiler im Sinne von Art. 24 KRVO sind im Gegensatz dazu erst im zweiten Verfahrensabschnitt – im Einspracheverfahren gegen den Entwurf des Kostenverteilers nach Art. 25 Abs. 2 KRVO – zulässig. Vorliegend steht der erste Verfahrensabschnitt, also das Einleitungsverfahren, zur Beurteilung (vgl. zum Ganzen PVG 2007 Nr. 20 E.3; VGU A 14 40 und 41 vom 30. August 2016 E.2c, A 13 39 vom 3. Juni 2014 E.2b; Urteil des Bundesgerichts 1C_475/2016 vom 7. April 2017 E.1.1). 5.3. Das Verfahren zum Erlass oder Änderung der Grundordnung, also insbesondere dem Zonenplan, dem Baugesetz, dem Generellen Erschliessungsplan sowie allenfalls dem Generellen Gestaltungsplan, wird in Art. 47 ff. und Art. 101 KRG sowie Art. 12 ff.
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 142 KRVO geregelt. Art. 13 KRVO sieht im Anschluss an die Vorprüfung durch die kantonale Fachstelle für Raumplanung (siehe dazu Art. 1 Abs. 2 KRVO) auch eine Mitwirkungsauflage vor. Während dieser öffentlichen Auflage kann jedermann beim Gemeindevorstand Vorschläge und Einwendungen vorbringen, welche dieser prüft und dazu gegenüber den Mitwirkenden Stellung nimmt. Das Ergebnis der Vernehmlassung wird zuhanden des beschlussfassenden Organs (vgl. dazu Art. 48 Abs. 1 – 3 KRG) zusammengefasst. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass das Verfahren auf Erlass oder Änderung der Grundordnung im Sinne von Art. 22 KRG ohne weiteres den bundesrechtlichen Anforderungen gemäss vorstehender Erwägung 4.5 bezüglich Information und Mitwirkung durch die Bevölkerung genügt. Denn durch das Mitwirkungsverfahren können zumindest die von der Planung Betroffenen noch im Projektstadium ihre Interessen vorbringen und allenfalls Einfluss auf die Planung nehmen. Gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 muss im Baubewilligungsverfahren eine entsprechende Mitwirkungsmöglichkeit bzw. die Gewährung des rechtlichen Gehörs gegenüber vom Bauvorhaben betroffenen Personen ohne Kostenrisiko im Rahmen des Einspracheverfahrens gemäss Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO gewährleistet werden. Wie in der vorstehenden Erwägung 5.2 bereits dargestellt, ist das Beitragsverfahren zweigeteilt und Rügen betreffend die Einleitung des Beitragsverfahrens an sich, den Beitragsperimeter sowie die bekannt gegebene öffentliche bzw. private Interessenz an diesem Werk sind zwingend bereits im Rahmen der publizierten Absicht zur Einleitung eines Beitragsverfahrens mittels Einsprache geltend zu machen. Nach Abschluss des Auflageverfahrens, erlässt der Gemeindevorstand den Einleitungsbeschluss und eröffnet ihn den Beteiligten und allfälligen Einsprechenden. Rügen betreffend das Beitragsverfahren an sich, den Beitragsperimeter sowie die Festlegung der öffentlichen bzw. privaten Interessenz können in weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden (siehe Art. 22 Abs. 2 sowie Art. 23 Abs. 1 und 3 KRVO). Auch wenn das Beitragsverfahren wie auch das Verfahren auf Erlass oder Änderung der Grundordnung mehrstufig ausgestaltet sind, unterscheiden sie sich in einem zentralen Punkt. Denn im Gegensatz zur Mitwirkungsauflage gemäss Art. 13 KRVO erfüllt das Einleitungsverfahren nicht dieselbe Mitwirkungsfunktion wie die Mitwirkungsauflage im Rahmen des Erlasses oder der Änderung der Grundordnung. Denn nach Kenntnisnahme der publizierten Absicht zur Einleitung eines Beitragsverfahrens sowie des gleichzeitig aufzulegenden Plans mit dem Beitragsperi-
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 143 meter sowie der Angabe der öffentlichen bzw. privaten Interessenz am fraglichen Werk (vgl. dazu Art. 22 Abs. 2 KRVO), sind entsprechende Einwendungen bereits im Rahmen eines, im vorliegenden Fall kostenpflichtig erledigten, Einspracheverfahrens zu erheben. Insofern fehlt den von einem Beitragsverfahren Betroffenen eine Möglichkeit zur Stellungnahme und Mitwirkung zu den für das Einleitungsverfahren massgeblichen Fragestellungen und sie befinden sich somit in einer vergleichbaren Situation wie die Einsprecher im Baubewilligungsverfahren, welche auch im Rahmen der Einsprache gemäss Art. 92 Abs. 2 KRG und Art. 45 f. KRVO erstmals zum publizierten Bauvorhaben Stellung nehmen können. Insofern muss davon ausgegangen werden, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss BGE 143 II 467 auch für die Einleitungsphase im Rahmen des Beitragsverfahrens gemäss Art. 63 KRG und Art. 22 f. KRVO anzuwenden ist. Denn nur so kann gemäss Bundesgericht die effektive Gewährleistung der bundesrechtlich gewährten Informations- und Mitwirkungsrechte sowie die Vermeidung einer abschreckenden Wirkung («chilling effect») infolge einer drohenden Kostenauflage im Einspracheverfahren betreffend die Einleitung eines Beitragsverfahrens sichergestellt werden. Somit muss sich aus dem Erfordernis nach einem effektiv gewährleisteten Rechtsschutz gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E.2.3 m.H.a. BGE 120 Ib 379 E.3 und BGE 120 Ib 48 E.2b) nicht nur die grundsätzliche Kostenlosigkeit der Einsprache (im Sinne eines formalisierten rechtlichen Gehörs) im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens ergeben, sondern die entsprechende Rechtsprechung ist auch auf die Einleitungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens anzuwenden. Die Möglichkeit einer Kostenauflage im Rahmen der Rechtsprechung von BGE 143 II 467 für offensichtlich unbegründete oder offensichtlich unzulässige Einsprachen erscheint hingegen auch für die Einleitungsphase im Rahmen eines Beitragsverfahrens möglich. Denn der von der Gemeinde zur Begründung der Kostenauflage herangezogene Art. 96 Abs. 2 KRG ist nun gemäss vorstehender Erwägung 4.4 in diesem Sinne auszulegen. 5.5. Die in den vorstehenden Erwägungen 4.1 ff. dargestellten Informations- und Mitwirkungsrechte gemäss dem eidgenössischen Raumplanungsrecht wirken sich somit auch hinsichtlich der Kostenverlegung im Rahmen eines Einspracheverfahrens in der Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens aus. Unter Vorbehalt von offensichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Einsprachen dürfen somit Einsprechern, wie auch in einem Baube-
7/13 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2019 144 willigungsverfahren, auch im Rahmen der Einleitungsphase eines Beitragsverfahrens grundsätzlich keine Verfahrenskosten im Falle des Unterliegens oder des Nichteintretens mehr auferlegt werden. Denn nur unter diesen Voraussetzungen wird gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine abschreckende Wirkung der drohenden Kostenpflicht im Rahmen eines Einspracheverfahrens, welches der formalisierten Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Verfügungserlass dient, vermieden und garantiert so einen effektiven Rechtsschutz. Zu diesem Ergebnis kommt man also, wenn man den von der Beschwerdegegnerin zur Begründung der Kostenauflage herangezogenen Art. 96 Abs. 2 Satz 2 KRG im Lichte der vorstehenden Erwägungen 4.4 und 5.3 auslegt. A 18 58 Urteil vom 19. März 2019