VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 17 58 5. Kammer Vorsitz Meisser RichterIn Moser, Racioppi Aktuar Gross URTEIL vom 27. Februar 2018 in der Streitsache A._____, vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Luca Curdin Conrad, Beschwerdeführer gegen Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden, Beschwerdegegner betreffend Denkmalschutz
- 2 - 1. Am 14. Mai 2014 unterbreitete der Verein A._____ der kantonalen Denkmalpflege ein Projekt für die Sicherung der B._____ in X._____ auf Parzelle 924. Mit diesem Projekt sollten die letzten sichtbaren Reste einer bautypologisch einmaligen alpinen "Wasserburg" gerettet werden. Insbesondere verfolgte man das Ziel, den ca. 44 m langen östlichen Mauerzug des mittelalterlichen Berings entlang der Lokalstrasse mit der Südostecke des Berings dauerhaft zu sanieren. Die Gesamtkosten des Projektes wurden mit rund 153‘000.-- Franken veranschlagt. Laut Finanzierungsplan vom 14. Mai 2014 war vorgesehen, dass A._____ das Vorhaben mit Fr. 75‘520.65 unterstütze und die Restkosten vom Kanton (Fr. 45‘912.40) und von der Gemeinde (Fr. 31‘608.25) getragen würden. 2. Am 10. Juni 2014 fand vor Ort eine Begehung mit dem damals zuständigen Denkmalpfleger C._____ und dem Baufachchef der Gemeinde X._____ sowie dem langjährigen Mitarbeiter der Denkmalpflege Graubünden D._____ statt. 3. Mit E-Mail vom 20. April 2015 ersuchte der seit 1. September 2014 amtierende kantonale Denkmalpfleger E._____ den Vertreter von A._____, F._____, sinngemäss um möglichst baldige Zustellung des – bei der Denkmalpflege offenbar verloren gegangenen – Gesuchs. In diesem Zusammenhang wies der Denkmalpfleger ausdrücklich darauf hin, für eine korrekte Planung sei es unbedingt nötig, im Projektbeschrieb nachvollziehbar darzulegen und zu visualisieren, in welchem Umfang der Beringrest genau restauriert und gesichert werde. Auch die zu verwendenden Materialien (z.B. Mörtel) sollten aufgeführt sein. 4. Am 26. April 2015 reichte F._____ den Projektbeschrieb (inklusive Kostenvoranschlag) vom 14. April (recte: Mai) 2014 nochmals ein. Darin wurde unter anderem festgehalten, dass man bezüglich des damals eingereichten Projektbeschriebs vom 14. Mai 2014 - wohl durch die personellen Wechsel - keine schriftliche Antwort bekommen habe. C._____ habe le-
- 3 diglich bestätigt, dass die Denkmalpflege das Sicherungsprojekt unterstützen werde. 5. Am 13. Mai 2015 teilte E._____ F._____ schriftlich mit, nach eingehendem Studium der Unterlagen müsse das Projekt zur Nachbesserung zurückgewiesen werden. Die Denkmalpflege könne aufgrund der eingereichten Unterlagen nicht über das Projekt entscheiden. Unter anderem schrieb der Denkmalpfleger, Beitragsgesuche müssten gewissen formalen Ansprüchen entsprechen und seien darum mit dem Formular "Beitragsgesuch" einzureichen, insbesondere sei ein aktueller Grundbuchauszug beizulegen. Auch die weiteren Beilagen, welche im Formular genannt würden, seien möglichst komplett beizufügen. Überdies sei eine steingerechte Aufnahme durchzuführen, wobei der Archäologische Dienst behilflich sein könne, die Analyse der Mörtelverhältnisse vor Ort durch Fachpersonen durchzuführen und, bei diesen umfassenden Arbeiten, ein BAB-Gesuch einzureichen, unter Information der Gemeinde über allfällige sicherheitsrelevante Fragen (ev. Strassensperrung). Weil das Projekt im Rahmen eines Fachkurses zur Sicherung von Burgruinen erfolge, sollte natürlich auch die Eingabe des Projektes mustergültig sein und vielleicht mit den Kursteilnehmern thematisiert werden. Es könne dann auch darüber hinweggesehen werden, dass eines der wichtigsten Kriterien für die Burgensanierung, nämlich die Dringlichkeit der Konservierungsmassnahmen, nur für wenige Teile der Mauer wirklich gegeben sei. Nach der nochmaligen Einreichung der kompletten Unterlagen sei die Denkmalpflege gerne bereit, das Projekt auf seine Subventionsfähigkeit zu prüfen. 6. Am 19. Mai 2015 reichte A._____ dem ARE das Gesuch um Sicherung des Ruinenrests ein. Die Gemeinde X._____ stellte dem ARE am 19. Mai 2015 den Antrag auf Bewilligung. Am 19. Juni 2015 unterstützte die Denkmalpflege anlässlich des internen Vernehmlassungsverfahrens das Bauvorhaben unter Auflagen. Unter anderem verlangte sie, es sei ihr vom Gesuchsteller ein vollständiges Beitragsgesuch zur Genehmigung vorzu-
- 4 legen. Mit Verfügung vom 24. Juni 2015 bewilligte das ARE das Bauvorhaben unter Auflagen. Unter anderem wies es, wie von der Denkmalpflege gefordert, den Gesuchsteller an, dieser ein vollständiges Beitragsgesuch zur Genehmigung vorzulegen. 7. Mit E-Mail vom 29. Juli 2015 hielt der Denkmalpfleger die an diesem Tag besprochenen Rahmenbedingungen für die Sicherung des Mauerrestes B._____ fest. Der von der Archäologie freigelegte Bestand sei grundsätzlich zu erhalten. Müssten noch Pflanzenreste entfernt werden, könnte der Bestand in diesen Bereichen minim weiter geschmälert werden. Die Mauerhöhe werde nicht einheitlich gestaltet und dem bestehenden Höhenverlauf angepasst. Maximal werde die höchste Stelle des Befundes, minimal eine Weidzaunhöhe von 80 cm angenommen. Die Mauerstärke werde belassen. In Abschnitten C und D könne die Mauer ohne Bodeneingriffe auf die ursprüngliche Stärke erweitert werden. Die sich aus dem Bestand ergebende Südecke der Mauer könne durch gezahnt auslaufendes Mauerwerk angedeutet werden, sollte aber Richtung Westen nicht erweitert werden. Sollte aus dem Projekt noch einmal ein Beitragsgesuch an die Denkmalpflege formuliert werden (altes Gesuch am 13. Mai 2015 zur Überarbeitung zurückgewiesen), seien diese Punkte darin zu integrieren und das Vorhaben an den nun vorhandenen Plänen aufzuzeigen. Durch die erheblichen Vorarbeiten des Archäologischen Dienstes gehe er davon aus, dass sich die Summe des Gesamtprojektes um diese Arbeiten verringern würde. 8. Die Sicherungsarbeiten des vorliegend zur Diskussion stehenden Projektes dauerten vom 3. bis 29. August 2015. Die Abschlussarbeiten (mit Eckpartie) wurden in der Zeit vom 15. bis 17. Oktober 2015 durchgeführt. 9. Am 31. Januar 2016 reichte F._____ der Denkmalpflege das verlangte ausgefüllte Beitragsgesuch (vom 12. Januar 2016) ein. Es wurden folgende Unterlagen beigelegt: Beitragsgesuch vom 12. Januar 2016, Grund-
- 5 buchauszug, Katasterplan, Auszug Landeskarte, Bericht des Bauleiters, Schlussabrechnung und Einzahlungsschein. Unter anderem führte F._____ aus, an der Begehung vom 10. Juni 2014 sei der Kostenvoranschlag beurteilt und von der Denkmalpflege ein Beitrag von 30 % an die Sanierungskosten zugesichert worden. Nachdem die Gemeinde keinen Beitrag habe leisten können, habe der Vorstand von A._____ beschlossen, die ganzen Kosten zu finanzieren und schlimmstenfalls die 70 % der Kosten gemäss Kantonsbeitrag selber zu tragen. Am 26. April 2015 hätten sie darauf in gleicher Weise wie bei den bisherigen Objekten Antrag an die Denkmalpflege gestellt. Durch das Antwortschreiben vom 13. Mai 2015 hätten sie erfahren, dass neue Formalien gälten, denen ein Beitragsgesuch zu genügen habe. Sie hätten auch eine BAB-Bewilligung einholen müssen, zu welcher die Denkmalpflege zustimmend Stellung genommen habe. 10. Mit E-Mail vom 11. April 2016 teilte E._____ F._____ mit, dass die Eingabe reichlich spät erfolgt sei, obwohl er ihn bereits während des Baus mehrmals gemahnt habe. Eine Beitragsgutsprache nach Ausführung des Projekts sei nicht möglich. Normalerweise könne ein Auge zugedrückt werden, wenn die Eingabe während des Baus gemacht und dies gegenüber der Regierung entsprechend begründet werden könne. Nun aber werde die Regierung oder auch das Departement das Beitragsgesuch schlicht ablehnen, aufgrund der Tatsache, dass das Ganze ja schon gebaut und schon bereits öffentlich wirksam publik gemacht worden sei. 11. Am 11. April 2016 wandte sich F._____ an Regierungsrat Z._____ und bemerkte unter anderem, ein Problem sei nun dadurch entstanden, dass Denkmalpfleger E._____ die Vorschriften über den Ablauf eines Beitragsgesuches strikter auslege als dies seine Vorgänger getan hätten. Das sei kein Problem, man könne sich ja darauf einrichten. E._____ habe nun per Mail mitgeteilt, wegen zu später Vervollständigung des rechtzeitig eingereichten Gesuchs werde kein Beitrag an die Sicherung gewährt. Hätte er
- 6 das so vor oder bei Baubeginn kommuniziert, hätten sie die Sicherung warten lassen, bis alle gewünschten Formulare eingereicht und ein Departementsentscheid ergangen wäre. 12. Am 3. Mai 2016 fand zwischen den Vertretern von A._____ und der Denkmalpflege ein Gespräch statt, welches ergebnislos verlief. 13. Mit E-Mail vom 3. Februar 2017 ersuchte F._____ Regierungsrat Z._____ um ein Gespräch zusammen mit der Amtsleiterin G._____ sowie dem kantonalen Denkmalpfleger E._____. Für den Fall, dass das Departement auf das Anliegen nicht mehr eintreten möchte, wurde um eine kurze formelle Ablehnung des Beitragsgesuchs vom 14. Mai 2014 / 10. Juni 2014 / 26. April 2015 mit Rechtsmittelbelehrung gebeten. Dem erwähnten Mail wurde ein ausführlicher Wiedererwägungsantrag zur Beitragsgewährung an die Sicherung der B._____ beigelegt. 14. Mit Departementsverfügung Nr. 944 vom 12. Juni 2017 lehnte das EKUD das Beitragsgesuch des Vereins A._____ vom 12. Januar 2016 und deren Wiedererwägungsantrag vom 3. Februar 2017 ab. Anfechtungsgegenstand bilde die Verfügung vom 12. Juni 2017. Gemäss Art. 17 Abs. 1 KNHV seien Beitragsgesuche vor Beginn allfälliger Arbeiten und Massnahmen bei der zuständigen Fachstelle mit den erforderlichen Unterlagen einzureichen. Gemäss Art. 17 Abs. 2 KNHV dürfe mit Arbeiten und Massnahmen erst nach dem Beitragsentscheid durch die zuständige Behörde begonnen werden. Art. 19 Abs. 1 KNHV sehe unter anderem vor, dass die Beitragsgewährung entfalle, wenn Arbeiten vor der Beitragszusicherung begonnen würden. Art. 45 Abs. 1 FHG sage, eine Beitragsgewährung entfalle, wenn der Arbeits- oder Baubeginn vor der Beitragszusicherung erfolge. Werde diese terminliche Voraussetzung nicht erfüllt, sei eine Beitragsgewährung ausgeschlossen und der Rechtsanspruch des Gesuchstellers entfalle. Mit den Arbeiten sei vorliegendenfalls am 3. August begonnen worden und am 17. Oktober 2015 seien bereits alle vor-
- 7 gesehenen Arbeiten ausgeführt gewesen. Aufgrund des nachträglich am 12. (recte: 31.) Januar 2016 eingereichten Gesuchs und des eingereichten Wiedererwägungsantrags vom 3. Februar 2017 sei der Beitragsanspruch von A._____ verwirkt, weswegen gestützt auf Art. 19 Abs. 1 KNHV und Art. 45 Abs. 1 FHG die Möglichkeit zur Ausrichtung eines entsprechenden Kantonsbeitrags entfalle. Das Beitragsgesuch und der dieses betreffende Wiedererwägungsantrag seien abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde. Das EKUD wies das Beitragsgesuch vom 12./31. Januar 2016 und den Wiedererwägungsantrag vom 3. April 2017 (betreffend Widerspruch Begründung/Dispositiv) im Sinne der Erwägungen ab. 15. Am 18. August 2017 erhob A._____ (Beschwerdeführer) dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte, die Departementsverfügung vom 12. Juli 2017 sei aufzuheben und es sei dem Beschwerdeführer ein denkmalpflegerischer Kantonsbeitrag von Fr. 45'912.40 zu gewähren. Eventualiter sei die Departementsverfügung aufzuheben und zur Neubeurteilung an das EKUD zurückzuweisen. Dieses sei anzuweisen, den Projektbeschrieb und Kostenvoranschlag vom 14. Mai 2014 als gültiges Beitragsgesuch entgegenzunehmen. Die rechtlichen Grundlagen für die Beitragsgewährung hätten sich seit mehreren Jahren nicht verändert; indessen habe sich die Rechtsanwendung zwischen 2014 und 2016 wesentlich verändert. Bisher hätten mit einem Projektbeschrieb, einem detaillierten Kostenvoranschlag und einer Begehung die Voraussetzungen für die Beitragsgewährung erfüllt werden können. Der Denkmalpfleger habe die Kostenbeiträge immer direkt zugesichert (unter Fr. 50'000.--) oder nach erfolgter Zusage beim Departement beantragt (über Fr. 500'000.--). Das Formular sei bislang nie Voraussetzung zur Beantragung von Kantonsbeiträgen gewesen. Hier sei es zu einer abrupten Praxisänderung im Beitragsverfahren gekommen. Der Beschwerdeführer habe die wichtigsten Grundlagen (Projektbeschrieb und Kostenvoranschlag) am 14. Mai 2014 bei der Denkmalpflege eingereicht. An der Ortsbegehung vom 10. Juni 2014 seien diese Grundlagen mit dem
- 8 interimistischen Denkmalpfleger C._____ und dem Baufachchef der Gemeinde X._____, D._____, besprochen worden. Dabei habe C._____ dem Beschwerdeführer einen kantonalen Beitrag von 30 % der veranschlagten Kosten zugesichert. Der Beschwerdeführer habe, da die Unterlagen bei der Denkmalpflege offenbar verloren gegangen seien, diese nochmals eingereicht. Ein Jahr später habe die Denkmalpflege den Beschwerdeführer zur Nachbesserung des Gesuchs aufgefordert. Am 26. Januar 2017 (recte: 2016) habe der Beschwerdeführer das Formular dem Grundbuchauszug nachgeliefert und den positiven Beitragsentscheid erwartet. Am 11. April 2016 sei ihm mitgeteilt worden, der Beitragsanspruch sei verwirkt. 16. Am 13. Mai 2015 habe die Denkmalpflege den Beschwerdeführer zur Nachbesserung des Gesuchs vom 14. Mai 2014/26. April 2015 aufgefordert. Sie habe damit erklärt, diese Eingaben stellten das Beitragsgesuch dar. Der Beschwerdeführer habe das Formular und den Grundbuchauszug am 31. Januar 2016 nachgereicht. Über diese Informationen habe die Denkmalpflege somit schon damals, spätestens aber mit der Erteilung der BAB-Bewilligung verfügt. Die verlangte Baubewilligung habe vor Baubeginn erteilt werden können. Das Verlangen der Denkmalpflege nach steingerechten Plänen des Sicherungsumfangs vor Baubeginn vom 13. Mai 2015 sei nicht möglich gewesen. Niemand könne voraussehen, welche Steinschichten noch aufträten oder nach der Dokumentation abgetragen und neu gesetzt werden müssten. Dies zeige sich erst nach Baubeginn beim Abtragen des losen Mauerwerks. Die Kritik der Denkmalpflege vom 13. Mai 2015 an der Mörtelmenge respektive am Kostenvoranschlag sei praxisfremd. Die Denkmalpflege habe zu Unrecht die Nachbesserung des Beitragsgesuch verlangt, weil die BAB-Bewilligung rechtzeitig beigebracht worden sei, die Bewilligung die amtliche Bestätigung über die Eigentümerschaft von Parzelle 159 enthalte, ein zusätzlicher Grundbuchauszug nicht notwendig gewesen sei, die Reinigung und der Mauerabtrag auf den Stein nicht vor Baubeginn bestimmt werden könne, der Mörtelbereich im
- 9 normalen Bereich liege und geringfügige Abweichungen kein Grund seien, den Kostenvoranschlag zu kritisieren und eine Nachbesserung des Beitragsgesuches zu verlangen. Alle Voraussetzungen für einen Beitragsentscheid seien vor Baubeginn vorgelegen. Nur das Formular „Beitragsgesuch“ sei erst nach Bauabschluss eingereicht worden. Das Beitragsgesuch sei spätestens am 26. April 2015 vollständig gewesen. Die BAB- Bewilligung sei ebenso vor Baubeginn beigebracht worden. Die Eigentümerschaft der Gemeinde X._____ an Parzelle 159 sei anlässlich der BAB- Bewilligung bestätigt worden. Nur aufgrund eines fehlenden Formulars sei ihr ein Beitrag verweigert worden. Die Denkmalpflege sei aufgrund des von ihr verlorenen Beitragsgesuchs vom 14. Mai 2014 für die zeitliche Verzögerung im Verfahren verantwortlich. Das Gesuch sei über zehn Monate unbearbeitet liegen gelassen worden. Die Denkmalpflege habe dann am 13. Mai 2015 unmögliche Forderungen gestellt. Die Nichtbehandlung des Gesuchs nur wegen eines fehlenden Formulars sei überspitzt formalistisch. Denkmalpfleger E._____ habe die Praxis ohne Vorwarnung gewechselt. Dies verstosse gegen Treu und Glauben. Allenfalls hätte der Beschwerdeführer Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Sein Beitragsanspruch betrage unter Fr. 50‘000.--. Danach sei die Denkmalpflege für die Beitragsgewährung zuständig. An der Begehung vom 10. Juni 2014 habe der damalige Denkmalpfleger den Kantonsbeitrag von 30 % zugesichert. 17. In der Vernehmlassung vom 28. September 2017 beantragte das EKUD (Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde. Die Departementsverfügung vom 12. Juni 2017 bilde Anfechtungsgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. In Präzisierung zur Sachverhaltsdarstellung in der angefochtenen Verfügung, namentlich betreffend den Satz "Unter dem Hinweis der zu späten Eingabe wird das Beitragsgesuch am 11. April 2016 abgelehnt", sei festzuhalten, dass bis zum Erlass der Departementsverfügung kein formeller Ablehnungsentscheid ergangen sei. Eine Änderung der Praxis betreffend die Ausrichtung von Kantonsbeiträ-
- 10 gen für denkmalpflegerische Massnahmen im Allgemeinen sowie an Burgensanierungen im Speziellen habe es nicht gegeben. Im Zusammenhang mit Subventionsvorhaben im Bereich der Denkmalpflege und auch im Rahmen von Spezialprojekten der Burgensicherung gelte eine langjährige, auf geltendem Recht beruhende Praxis. Vor über zehn Jahren sei das Formular "Beitragsgesuch" erarbeitet worden. Wenn die Unterlagen vollständig und korrekt seien, werde bei der zuständigen Behörde eine Beitragszusicherung mittels Verfügung beantragt. Nach Vorliegen der Beitragszusicherung werde das Projekt freigegeben und die Bauarbeiten könnten beginnen. Dieses Vorgehen habe für die Projekte Anwendung gefunden und sei bewährte Praxis. In fast allen Fällen sei mit den Arbeiten erst nach Vorliegen der Beitragszusicherung begonnen worden. Die wenigen Ausnahmen ergäben sich zum Bespiel aus ultimativen Notmassnahmen oder seien durch eine vorzeitige Baufreigabe begründet. Bei den in der Liste "Projekte Burgen DPG" aufgeführten Sicherungen handle es sich um 16 subventionierte Objekte. Bei diesen sei praktisch ausnahmslos vor Baubeginn eine entsprechende Beitragszusicherung verfügt worden. Nur bei zweien davon habe das Beitragsgesuch gefehlt, wobei beim einen Gesuch immerhin das Gesuch BAK vorhanden gewesen sei und beim anderen nur ein Nachtrag vorgelegen habe. Bei den restlichen Objekten habe der Baubeginn nachweislich erst nach Beitragszusicherung oder durch vorzeitige Baufreigabe des zuständigen Bauberaters begonnen. Liege keine Praxisänderung vor, scheitere auch die Berufung auf Treu und Glauben. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht sei hier wegen der fehlenden Voraussetzungen dafür nicht gegeben. Trotz Aufforderung durch die Denkmalpflege habe der Beschwerdeführer die verlangten Unterlagen nicht eingereicht. Der Denkmalpfleger habe diese spätestens am 13. Mai 2015 angefordert. Das Beitragsgesuch sei integrierender Bestandteil der Gesuchsunterlagen. Dort würden die wichtigsten Angaben noch einmal zusammengefasst. Angaben wie Bauherrschaft, Projektverfasser, Eigentümer seien relevant. Eine rechtsgültige Unterschrift am Ende auf S.1 des Formulars bestätige die Angaben. Auf
- 11 - S.2 würden dann die relevanten Unterlagen aufgeführt, welche einzureichen seien. Das Formular sei quasi das Titelblatt und Inhaltsverzeichnis für die gesamten Unterlagen. Die Auflagen betreffend steingerechte Aufnahme sowie Visualisierung des angestrebten Schlusszustandes erforderten Grundlagenarbeit. Eine Vorzustandsaufnahme gehörte zu jedem Projekt. Die vom Beschwerdeführer eingereichten Fotographien seien ungenügend gewesen. Es müsse zumindest ansatzweise bekannt sein, was abgebaut und somit zerstört und was erhalten bleibe, dies nicht nur mündlich, sondern schriftlich. Hier sei auch klar gewesen, dass die Mauer erheblich an Höhe gewinnen werde. Um das Projekt richtig beurteilen zu können, müsse der Denkmalpflege ein möglicher Schlusszustand visuell dargelegt werden. Der Archäologische Dienst habe zugesichert, die steingerechten Aufnahmen zu liefern. Damit wäre es dem Beschwerdeführer ohne Weiteres möglich gewesen, auf einer guten Fotografie zu zeigen, welche Partien gefährdet seien und welche nicht. Dass dies eine Schätzung wäre und im Rahmen der Bautätigkeiten noch genauer bezeichnet werden könne, sei bewusst. Auch die Visualisierung des Endzustandes wäre ein Leichtes gewesen. Diese Auflage hätte dem Beschwerdeführer keine Probleme bereitet und wäre nach Rücksprache mit der Denkmalpflege in wenigen Tagen erledigt gewesen. Betreffend Mörtel gingen die Meinungen bei den Experten auseinander. Indessen hätte der Beschwerdeführer mit den Experten, mit denen er bereits seit Jahren zusammenarbeite, diese Auflage schnell erfüllen können. Schriftlichkeit sei zur Dokumentation wichtig. Es sei klar gewesen, dass die Mauer um einiges an Masse und Höhe zulegen würde. Ebenso eindeutig sei, dass bereits bei der Projekteingabe mit den 972 Sack Mörtel mit einem klaren Ziel gerechnet worden sei. Deshalb hätte das Ziel unbedingt visualisiert werden müssen. Ferner sei ersichtlich gewesen, dass für die Bauarbeiten auch Absperrmassnahmen möglich gewesen seien. Deshalb sei ein BAB- Verfahren vorgeschlagen worden. Im Rahmen dieses Verfahrens hätten dann die relevanten Aspekte geprüft werden können und es sei eine gewisse Rechtssicherheit entstanden. Überspitzter Formalismus liege hier
- 12 nicht vor. Im Schreiben vom 26. April 2015 habe der Beschwerdeführer die angebliche Beitragszusicherung des damaligen Denkmalpflegers vom 10. Juni 2014 dahingehend relativiert, dass dieser nur bestätigt habe, das Amt werde das Sicherungsprojekt unterstützen. Dies sei aber noch keine Beitragszusicherung gewesen. 18. Am 1. November 2017 hielt der Beschwerdeführer replicando an seinen Anträgen fest. Dasselbe gilt für die Duplik des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2017, worin ebenfalls an den Anträgen festgehalten wurde. 19. Am 12. Dezember 2017 reichte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers seine Kostennote samt Honorarvereinbarung ein. 20. Die Unterlagen des BAB-Verfahrens wurden vom Instruktionsrichter am 19. Januar 2018 beim ARE erhältlich gemacht und den Parteien zur Vernehmlassung zugestellt. 21. Am 2. Februar 2018 schrieb der Beschwerdegegner dazu, bei der Durchsicht der Akten des ARE steche die von F._____ verfasste E-Mail vom 19. Mai 2015 an Amtsleiter H._____ ins Auge. Dort stehe unter anderem geschrieben, dass Denkmalpfleger E._____ kein BAB-Verfahren fordere. Dies stehe in krassem Widerspruch zu den in der Beschwerdeeingabe vom 18. August 2017 gemachten Ausführungen, wonach E._____ am 13. Mai 2015 eine BAB-Bewilligung verlangt habe, dies erst sechs Wochen vor dem geplanten Baubeginn. Zudem stimme nicht, dass sich E._____ bereit erklärt habe, einen Beitrag zu gewähren. 22. Ebenfalls am 2. Februar 2018 schrieb der Beschwerdeführer, es seien das Schreiben (inkl. Grundbuchauszug) der Gemeinde X._____ an das ARE vom 2. Juni 2015 und das E-Mail von F._____ an H._____ vom 19. Mai 2015 relevant. Der Beschwerdegegner begründe die Abweisung des Beitragsgesuchs unter anderem damit, es habe in den Gesuchsunterla-
- 13 gen ein Grundbuchauszug gefehlt. Das Schreiben der Gemeinde beweise nun, dass der Beschwerdegegner bereits vor Erteilung der BAB- Bewilligung, also vor Baubeginn, Kenntnis über den Grundbuchauszug gehabt habe. Somit sei das Beitragsgesuch mit Ausnahme des Formulars bereits während des Baubewilligungsverfahrens vollständig gewesen. Der Beschwerdeführer sei immer davon ausgegangen, dass der Kantonsbeitrag von 30 % an das Projekt B._____ bereits am 10. Juni 2014 vom damaligen Denkmalpfleger zugesichert gewesen sei. Die Aussage im Schreiben vom 26. April 2015 – C._____ habe lediglich bestätigt, dass die Denkmalpflege das Sicherungsprojekt unterstützen werde – habe der Beschwerdeführer nur gewählt, um den Beschwerdegegner zum Erlass einer schriftlichen Verfügung zu bewegen. Der Beschwerdegegner halte demgegenüber die Ausführungen des Beschwerdeführers betreffend Schreiben vom 26. April 2015 für alles andere als glaubhaft. Die E-Mail von F._____ an den Amtschef des ARE vom 19. Mai 2015 beweise einmal mehr, dass der Beschwerdeführer stets davon ausgegangen sei, dass der Kantonsbeitrag im konkreten Fall gewährt werde. Er sei demzufolge in seinem Vertrauen darauf zu schützen. Auf die weiteren Vorbringen und Argumente der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist hier die Departementsverfügung vom 12. Juli 2017, worin der Beschwerdegegner das Beitragsgesuch des Beschwerdeführers vom 12. Januar 2016 und dessen Wiedererwägungsantrag vom 3. Februar 2017 betreffend Gewährung eines denkmalpflegerischen Kantonsbeitrags von Fr. 45'912.40 infolge verspäteter Antragsstellung ablehnte. Damit konnte sich der Beschwerdeführer nicht einverstanden erklären, weshalb er dagegen am 18. August 2017 Beschwerde beim Verwaltungs-
- 14 gericht des Kantons Graubünden erhob mit den Begehren um Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Zusprechung des beantragten Kantonsbeitrags; evtl. Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner zur Neubeurteilung. Beschwerdethema bildet demnach die Rechtzeitigkeit und Vollständigkeit des gestellten Beitragsgesuchs vom 14. Mai 2014 und die Verhaltensweisen beider beteiligten Parteien in dieser Angelegenheit. 2. Nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat […]. Laut Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Als Adressat der angefochtenen Verfügung betreffend Abweisung des Kostenbeitragsgesuchs einschliesslich Wiedererwägungsgesuchs ist der Beschwerdeführer zweifellos nachteilig berührt, da er ohne den Unterstützungsbeitrag des Kantons selbst für die bereits getätigten Renovationsarbeiten aufkommen muss. Der Beschwerdeführer hat daher ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der angefochtenen Verfügung. Im Übrigen ist die Beschwerde – unter Berücksichtigung der Gerichtsferien gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. b VRG – frist- und formgerecht eingereicht worden, weshalb darauf einzutreten ist und die Streitsache somit inhaltlich zu behandeln und zu entscheiden ist. 3. a) In materieller Hinsicht gilt es zunächst auf die einschlägigen Bestimmungen für die Beurteilung der vorliegenden Streitangelegenheit hinzuweisen, wobei es sich dabei im Wesentlichen einerseits um die Kantonale Naturund Heimatschutzverordnung (KNHV; BR 496.100) und andererseits um das Gesetz über den Finanzhaushalt des Kantons Graubünden (Finanzhaushaltsgesetz [FHG]; BR 710.100) handelt. Für die hier interessierende Problematik sind im Einzelnen folgende Vorschriften von Bedeutung:
- 15 - 4. Kantonsbeiträge [nach KNHV – von der Regierung erlassen] Art. 17 - Gesuche 1Beitragsgesuche sind vor Beginn allfälliger Arbeiten oder Massnahmen bei der zuständigen Fachstelle mit den erforderlichen Unterlagen einzureichen. 2Mit Arbeiten und Massnahmen darf erst nach dem Beitragsentscheid durch die zuständige Behörde begonnen werden. 3In dringenden Fällen kann die für die Beitragsgewährung zuständige Behörde den vorzeitigen Beginn der Arbeiten bewilligen. Diese Bewilligung verleiht keinen Anspruch auf die Beitragsgewährung. Art. 18 – Wesentliche Änderungen 1Wesentliche Änderungen an Vorhaben, für welche Beiträge zugesichert wurden, sowie Änderungen, welche eine Anpassung der Beiträge zur Folge haben können, sind der Fachstelle vor Inangriffnahme mitzuteilen. 2Für eine Anpassung der Beitragszusicherung ist ein entsprechendes Gesuch einzureichen. Art. 19 – Verwirkung 1Die Beitragsgewährung entfällt, wenn Arbeiten oder Massnahmen vor der Beitragszusicherung begonnen wurden oder wesentliche Änderungen am Vorhaben während der Realisierung nicht vorgängig von der für die Beitragsgewährung zuständigen Behörde bewilligt wurden. Art. 20 – Begutachtung 1Die zuständigen Fachstellen unterbreiten Beitragsgesuche von über 200‘000 Franken der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission. Art. 21 – Zuständigkeit 1Die zuständigen Fachstellen sind für die Gewährung von Beiträgen bis 50‘000 Franken je Gesuch zuständig. 2Beiträge bis 300‘000 Franken je Gesuch gewährt das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement. 3Die Gewährung darüber hinausgehender Beiträge fällt in die Zuständigkeit der Regierung. 8. Kantonsbeiträge [nach FHG] Art. 40 – Rechtsform der Beitragsgewährung 1Soweit Beitragsempfangende und Beitragshöhe nicht gesetzlich festgelegt sind, werden Beiträge grundsätzlich durch Verfügung der zuständigen Instanz gewährt. 2Die Beiträge können soweit zweckmässig auch durch einen öffentlichrechtlichen Vertrag gewährt und mit einem Leistungsauftrag verbunden werden. Solche Verträge müssen eine Kündigungsklausel enthalten oder befreit sein.
- 16 - Art. 45 – Verwirkung 1Die Beitragsgewährung entfällt, wenn der Arbeits- oder Baubeginn oder die Bestellung vor der Beitragszusicherung oder vor der Bewilligung gemäss Absatz 2 und 3 erfolgen oder wenn wesentliche Änderungen mit oder ohne Kostenfolge während der Realisierung nicht vorgängig von der zuständigen Instanz genehmigt wurden. 2Die für die Beitragsgewährung zuständige Instanz kann ausnahmsweise eine vorzeitige Baufreigabe erteilen, wenn dies in einem Rechtserlass vorgesehen ist. Diese Bewilligung verleiht keinen Anspruch auf eine Beitragsgewährung. 3Muss eine nicht voraussehbare Ersatzbeschaffung unverzüglich vorgenommen werden, kann die zuständige Dienststelle eine Bestellung unter dem Vorbehalt der Beitragszusicherung bewilligen. Regierungsbeschluss vom 11./13.Dezember 2012 – Zuständigkeit EKUD Protokoll Nr. 1184 – Sicherung von Burgruinen im Kanton Graubünden [RB] Ziff. 3 Dispositiv (s. beschwerdegegnerische Akten [Bg-act.] 12 S. 4). "Die Freigabe der Mittel an die einzelnen Objekte erfolgt durch das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement, welches Beiträge mit Einzelverfügungen auf der Grundlage eines konkreten Projektes zusichert." Im Lichte dieser Vorgaben gilt es auch die hier strittigen Fragen zu klären. b) In Bezug auf die Zuständigkeit bezüglich des strittigen Beitragsentscheids sei klargestellt, dass im RB vom 11./13. Dezember 2012 unter Ziff. 3 des Dispositivs ausdrücklich das EKUD für die Geldmittelfreigabe anhand eines konkreten Renovations-/Sicherungsprojekts ermächtigt wurde. Diese Kompetenzzuweisung steht – aufgrund des vorliegenden Streitwertes von Fr. 45'912.40 – an sich im Widerspruch zu Art. 21 KNHV, der für Beiträge unter Fr. 50'000.-- die zuständige Fachstelle, hier also die Denkmalpflege (DP), vorsieht. Art. 40 Abs. 1 FHG enthält diesbezüglich mit dem Begriff "zuständige Instanz" eine offene Formulierung, aus der nichts abgeleitet werden kann. Nachdem aber sowohl für den Erlass der KNHV (2012) als für den Beschluss (2012) betreffend Sicherung der Burgruinen im Kanton Graubünden die Regierung zuständig ist, erscheint die hier vorgenommene Zuständigkeitsfestsetzung (EKUD statt DP) als zulässig und vertretbar.
- 17 c) Soweit das EKUD im angefochtenen Entscheid in den Erwägungen noch festhielt, dass das Beitrags- und das Wiedererwägungsgesuch abzuweisen seien, soweit darauf eingetreten werde, und der Beschwerdeführer daraus einen Widerspruch zwischen Begründung und Dispositiv herleitete (vgl. im Sachverhalt Ziff. 14 am Ende, hiervor), ist richtig, dass im Dispositiv der angefochtenen Verfügung unter Ziff. 1 lediglich von Abweisung der beiden Gesuche im Sinne der Erwägungen die Rede ist (Bg-act. 11 S. 4). Für das Gericht ist damit jedoch davon auszugehen, dass hier einzig die Rechtmässigkeit der Abweisung der Beschwerde zur Diskussion und Prüfung stehen kann, zumal der in den Erwägungen angedeutete Nichteintretensentscheid vom EKUD danach mit keinem Wort begründet wurde. Der Einwand eines unlösbaren Widerspruchs erweist sich daher als irrelevant. 4. a) Aus materieller Sicht gilt es in chronologischer Reihenfolge nochmals kurz die einzelnen Verfahrensschritte der involvierten Parteien zu resümieren. Die erste Gesucheinreichung des Beschwerdeführers datiert vom 14. Mai 2014. Am 10. Juni 2014 fand eine Begehung vor Ort unter anderem mit dem damaligen Denkmalpfleger C._____ statt. Der Beschwerdeführer macht nun geltend, anlässlich dieser Begehung habe der damalige Denkmalpfleger das gestellte Beitragsgesuch bewilligt. Er will dies u.a. mit einer Zeugenaussage des damaligen Denkmalpflegers beweisen. Allerdings gestand der Beschwerdeführer in seinem Schreiben vom 26. April 2015 noch selbst ein, C._____ habe lediglich bestätigt, dass die Denkmalpflege das Sicherungsprojekt unterstützen werde – auch wenn der Beschwerdeführer die Tragweite dieser Aussage nunmehr nachträglich herunterzuspielen versucht. Damit erübrigt sich die Einholung dieser Zeugenaussage jedoch und es ist davon auszugehen, dass am 10. Juni 2014 keine Beitragszusicherung erfolgte. Dass das Gesuch nach der Ortsbegehung zehn Monate lang bei der Denkmalpflege unbehandelt blieb und sich anschliessend herausstellte, dass es irgendwo untergegangen sei, ist zwar bedenklich, hier aber dennoch nicht relevant.
- 18 b) Das Gesuch wurde deshalb am 26. April 2015 vom Beschwerdeführer erneut eingereicht. Diesmal wurde es zügig geprüft und die Denkmalpflege nahm am 13. Mai 2015 dazu Stellung. Sie verfügte die Rückweisung des Gesuchs und verlangte die Einreichung der kompletten Unterlagen zur Prüfung des Projekts auf seine Subventionsfähigkeit. Damit war das Gesuch in seiner bisherigen Form jedoch vom Tisch, zumal der Beschwerdeführer darauf "nur" – aber immerhin – mit der Einreichung eines BAB-Gesuchs reagierte. Gegen die übrigen Begehren der Denkmalpflege wurden keine Einwände erhoben, selbst dann nicht, als der Denkmalpfleger am 29. Juli 2015 nochmals darauf hinwies, dass das frühere Gesuch zur Überarbeitung zurückgewiesen worden sei. Bereits gegen die Auflage in der BAB-Bewilligung vom 24. Juni 2015, ein vollständiges Beitragsgesuch zur Genehmigung vorzulegen, hatte sich der Beschwerdeführer nicht gewehrt. Das neuerliche Gesuch mit den kompletten Unterlagen wurde vom Beschwerdeführer dann jedoch nachweislich und unbestritten erst am 12. und 31. Januar 2016 eingereicht, also deutlich nach Abschluss der Sicherungs- und Abschlussarbeiten vom 29. August 2015/17. Oktober 2015 am fraglichen Denkmalschutzobjekt in X._____. c) Aus dem soeben Gesagten ergibt sich, dass das vervollständigte Gesuch um einen kantonalen Beitrag an die Sicherung des Ruinenrests B._____ nach Abschluss der geplanten Bau-, Sanierungs- und Renovationsarbeiten eingereicht wurde, was nach den eingangs zitierten Bestimmungen (Art. 17 Abs. 1, 2 und Art. 19 Abs. 1 KNHV sowie Art. 45 Abs. 1 FHG) zu spät war. Der Beschwerdeführer hat sich dabei selbst zuzuschreiben, dass es soweit gekommen ist. Er hat nämlich weder nach dem Schreiben der Denkmalpflege vom 13. Mai 2015 noch nach dem E-Mail des Denkmalpflegers vom 29. Juli 2015 angemessen reagiert. Da nützt es nichts, wenn der Beschwerdeführer – aktenwidrig und daher unglaubwürdig – am 11. April 2016 angab, er hätte die Sicherungsarbeiten nicht durchgeführt, wenn der Denkmalpfleger ihn darüber informiert hätte, es gäbe so keinen Kantonsbeitrag und die Unkosten müssten daher selbst bezahlt werden.
- 19 d) Der Beschwerdeführer beruft sich überdies noch darauf, dass die Denkmalpflege in den letzten Jahren eine Praxisänderung durchgeführt habe. Selbst wenn dem so wäre, würde dies am Ausgang des Verfahrens nichts ändern, hatte der Denkmalpfleger den Beschwerdeführer doch schriftlich schon mehr als zwei Monate vor Baubeginn darauf hingewiesen, welche Unterlagen er für eine seriöse Prüfung des Beitragsgesuchs noch benötige. Es bestand deshalb auch Zeit genug für den Beschwerdeführer, entsprechend zu reagieren. Der Beschwerdeführer hat darauf vorerst jedoch überhaupt nicht bzw. in der Folge viel (um ca. 9 Monate) zu spät reagiert. e) Der Vollständigkeit halber sei nur noch erwähnt, dass das Gericht im Verhalten und in der Vorgehensweise des Beschwerdegegners auch keine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (vgl. HÄFELIN/HALLER/ KELLER/TURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/ Basel/Genf 2016, Rz. 818-836; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 626) zu erblicken vermag sowie ein Anwendungsfall eines Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht (HÄFELIN/HALLER/KELLER/TURNHERR, a.a.O., Rz. 770-772; HÄ- FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 599) – unter den gegebenen Umständen – nicht vorliegt. 5. a) Die angefochtene Verfügung vom 12. Juli 2017 ist demzufolge rechtens, was im Ergebnis zu ihrer Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde vom 18. August 2017 betreffend Subventionsbeiträge führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht dem Beschwerdegegner nicht zu, da er lediglich in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegte (Art. 78 Abs. 2 VRG).
- 20 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 410.-zusammen Fr. 910.-gehen zulasten der A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]