VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI R 17 29 5. Kammer Vorsitz Meisser RichterIn Audétat, Moser Aktuar Simmen URTEIL vom 29. November 2017 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Gian Reto Zinsli, Beschwerdegegnerin 1 A._____ und B._____, vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Fischer, Beschwerdegegner 2 Amt für Raumentwicklung Graubünden, Fachstelle betreffend Baugesuch (Erhaltungszone)
- 2 - 1. Am 20. Dezember 2016 unterbreiteten A._____ und B._____ der Gemeinde X._____ ein Baugesuch für den Umbau resp. die Umnutzung einer Stallbaute zu einer Ferien-/Wochenendbaute. Die traditionelle und ehemals landwirtschaftlich genutzte Ökonomiebaute mit einer Grundrissfläche von rund 46 m2 (6.80 m x 6.80 m) befindet sich auf Parzelle 10999 im Gebiet der Kleinsiedlung „C._____", Y._____, in der ehemaligen Gemeinde Z._____. Gemäss geltendem Zonenplan, Generellem Erschliessungsplan und Generellem Gestaltungsplan 1:1000 vom 20. September bzw. 5. Dezember 1996 liegt die Parzelle 10999 in der Erhaltungszone „D._____/C._____". 2. Bereits mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2016 bejahte die Denkmalpflege des Kantons Graubünden den Schutzwert respektive den ortsbildprägenden Charakter der umzubauenden Stallbaute und bestätigte die Möglichkeit zur Umnutzung des Gebäudes im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG. 3. Am 27. Januar 2017 nahm die mit der Gestaltungsberatung beauftragte Denkmalpflege auf Anfrage der Gemeinde X._____ erneut zum Vorhaben Stellung. Dabei äusserte sich die Denkmalpflege zum äusseren Erscheinungsbild des nachgesuchten Bauprojekts und kam zum Ergebnis, dass die vordere und hintere Fassade wie geplant realisiert werden könnten. Bei den seitlichen Fassaden müssten sich die geplanten Öffnungen an die Holzbalken der Strickbauweise anpassen und dürften maximal zwei bis drei Holzbalken hoch sein. Zudem sei auf die geplanten Fensterstöcke zu verzichten. Zur Umsetzung dieser Vorschläge unterbreitete die Denkmalpflege der Bauherrschaft entsprechende Verbesserungsvorschläge. Im Resultat gelangte die Denkmalpflege zum Schluss, dass dem Projekt unter Berücksichtigung dieser Vorschläge zugestimmt werden könne.
- 3 - 4. Nachdem das Projekt im Sinne der Anregungen der Denkmalpflege überarbeitet und erneut der Gemeinde X._____ unterbreitet worden war, wurde es vom 20. Januar bis 9. Februar 2017 öffentlich aufgelegt und publiziert. Am 20. Februar 2017 bewilligte der Gemeindevorstand X._____ das Bauvorhaben. Begründend wurde zur Hauptsache ausgeführt, dass es sich beim fraglichen Stall um eine ortsbildprägende Baute im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG in der Erhaltungszone handle. Das Bauvorhaben entspreche den einschlägigen kantonalen Ausführungsbestimmungen über Zweitwohnungen, weshalb im vorbestehenden Gebäude eine neue Wohnung ohne Nutzungsbeschränkung bewilligt werden könne. Im Übrigen erfülle der geplante Umbau auch die Vorgaben der Erhaltungszone gemäss Art. 44 BG. 5. Gegen die Baubewilligung vom 20. Februar 2017 erhob das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE; nachfolgend Beschwerdeführer) am 27. März 2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Anträgen: "1. Es sei die Nichtigkeit der Baubewilligung des Gemeindevorstands X._____ vom 20. Februar 2017 festzustellen. Eventuell: Die Baubewilligung des Gemeindevorstands X._____ vom 20. Februar 2017 sei aufzuheben. 2. Die nachgesuchte Bewilligung sei zu verweigern." Begründend führte der Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, dass die Bündner Erhaltungszone gemäss dem Datenmodell des Bundes der Hauptnutzung 41 angehöre und nach Bundesrecht zu den Nichtbauzonen zähle. Somit bedürfe eine Baubewilligung in einer Erhaltungszone der Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG. Eine solche sei nicht ergangen. Die erteilte Bewilligung sei damit nichtig, in jedem Fall aber mit einem Mangel behaftet, welcher deren Aufhebung notwendig mache. Art. 31 Abs. 2 KRG sei mit den Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen nicht vereinbar. In einer derart kleinen,
- 4 peripher gelegenen Baugruppe in nicht dauernd bewohnter und vergleichsweise schlecht erschlossener Umgebung dürften bestehende Bauten nicht generell für vollständige Zweckänderungen freigegeben werden. Die Umnutzung eines ursprünglich unbewohnten Gebäudes in eine Wohnbaute sei mit Blick auf den fundamentalen Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet von Bundesrechts wegen an hohe Voraussetzungen geknüpft. Eine solche vollständige Zweckänderung setze entweder den besonders hohen Schutzwert der Einzelbaute (Art. 24d Abs. 2 RPG) oder die Anwendbarkeit von Art. 39 Abs. 2 RPV (landschaftsprägende Bauten) voraus. Die entsprechenden Voraussetzungen seien indes nicht gegeben, weshalb die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern sei. Zudem habe die Gemeinde die Zweitwohnungsgesetzgebung falsch angewandt, indem sie den vorliegenden Sachverhalt unter Art. 9 Abs. 1 ZWG statt unter Art. 9 Abs. 2 ZWG subsumiert habe. Die hier einschlägigen Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 2 ZWG seien nicht erfüllt, weshalb die nachgesuchte Baubewilligung auch aus zweitwohnungsrechtlicher Sicht zu verweigern sei. 6. Die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin 1) schloss in ihrer Vernehmlassung vom 23. Mai 2017 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Begründend führte sie im Wesentlichen aus, dass die Erhaltungszone gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine beschränkte Bauzone sei, die eine Nichtbauzone überlagere. Aus dem Geodatenmodell des Bundes könne keine andere Qualifikation der Erhaltungszone abgeleitet werden. Das strittige Bauvorhaben sei in der Erhaltungszone zonenkonform und die strengen Umbauund Umnutzungsvorschriften von Art. 44 Abs. 3 BG und Art. 31 Abs. 2 KRG seien eingehalten. Deshalb sei die ordentliche Baubewilligung zu Recht nach Art. 22 RPG erteilt worden. Die Zustimmung der kantonalen Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG brauche es nicht. Die vom Beschwerdeführer angerufenen Ausnahmetatbestände von Art. 24d Abs. 2
- 5 - RPG und Art. 39 Abs. 2 RPV seien nicht massgeblich. Art. 31 Abs. 2 KRG und Art. 44 Abs. 3 BG hätten ihren Ursprung im kantonalen Richtplan. Die kantonalen und kommunalen Bestimmungen zur Erhaltungszone stellten insofern nur ausführendes Recht dar. Die Erhaltungszone, wie sie im kantonalen Richtplan definiert sei, und deren Vorkommen im Kanton Graubünden, wie es im Richtplan bestimmt werde, seien vom Bundesrat genehmigt worden. Dies wäre nicht der Fall, wenn Inhalt und Lage der Erhaltungszone nicht bundesrechtskonform wären. In Anbetracht dessen, dass Art. 31 KRG nur sehr beschränkte Befugnisse einräume, sei nicht ersichtlich, inwiefern Bundesrecht verletzt sein solle. Die Zulässigkeit des Bauvorhabens bezüglich Zweitwohnungsproblematik sei zu Recht aufgrund von Art. 9 Abs. 1 ZWG beurteilt worden. Die entsprechenden Voraussetzungen zur Schaffung einer Wohnung ohne Nutzungsbeschränkung seien gegeben, was vom Beschwerdeführer nicht bestritten werde. Selbst wenn Art. 9 Abs. 2 ZWG massgeblich wäre, wäre die Schaffung einer Wohnung ohne Nutzungsbeschränkung dennoch zulässig. 7. Am 24. Mai 2017 beantragten A._____ und B._____ (nachfolgend Beschwerdegegner 2) die Abweisung der Beschwerde. Dabei argumentierten sie im Wesentlichen gleich wie bereits die Beschwerdegegnerin 1. 8. Das Amt für Raumentwicklung Graubünden beantragte in seiner Vernehmlassung vom 24. Mai 2017 die Abweisung der Beschwerde. Den fraglichen Datenmodellen komme keine konstitutive Rechtskraft zu. Vom Datenmodell könne somit nicht auf die Natur der Bündner Erhaltungszone geschlossen werden. Einschlägig seien die kantonal- resp. kommunalrechtlichen Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu entwickelte Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen Richtplans. Daraus resultiere, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine beschränkte Bauzone handle, die primär den baugesetzlichen Anforderungen und nicht den Bewilligungskriterien für Bauten und Anlagen ausserhalb der
- 6 - Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG unterworfen sei. Art. 31 KRG verstosse weder gegen das Kleinbauzonenverbot resp. gegen das Trennungsprinzip noch gegen die einschlägigen Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen. Das in der Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone vorgesehene Bauvorhaben stehe im Einklang mit den einschlägigen Baubewilligungsvoraussetzungen von Art. 44 Abs. 3 BG, weshalb dieses zu Recht als zonenkonformes Bauvorhaben im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG bewilligt worden sei. Art. 24d Abs. 2 RPG und Art. 39 Abs. 2 RPV gelangten nicht zur Anwendung. Selbst wenn das Bauvorhaben den Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG bzw. Art. 39 Abs. 2 RPV unterworfen würde, vermöchte es diesen zu genügen. Hier stehe ein Bauvorhaben in der Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone zur Diskussion. Daher habe die Beschwerdegegnerin 1 bei der Beurteilung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit der Zweitwohnungsgesetzgebung zu Recht auf Art. 9 Abs. 1 ZWG abgestellt. Das Projekt sei mit der Zweitwohnungsgesetzgebung vereinbar. Dies würde im Übrigen selbst dann gelten, wenn Art. 9 Abs. 2 ZWG zur Anwendung gelangte. 9. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen fest und vertieften ihre Argumentationen. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften und in der angefochtenen Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, sowie auf die eingereichten Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
- 7 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die vorliegend angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, mit welcher die Beschwerdegegnerin 1 das Baugesuch der heutigen Beschwerdegegner 2 betreffend Zweckänderung/Umbau des auf Parzelle 10999 in der Gemeinde X._____ gelegenen Stalls in ein Ferien-/Wochenendhaus bewilligt hat, ist weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt sie ein taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. b) Gemäss Art. 111 Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) können Bundesbehörden, die zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt sind (vgl. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG), die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen, wenn sie dies beantragen. Den jeweils zuständigen Bundesbehörden stehen dabei sämtliche Verfahrensgarantien des Art. 29 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) sowie allgemein sämtliche Rechte, welche die kantonale Gesetzgebung den Verfahrensparteien einräumen, zu (EHRENZELLER, in: NIGGLI/UEBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Art. 111 Rz. 15). Die Beteiligung am kantonalen Verfahren bildet indes keine Voraussetzung für die Beschwerdebefugnis ans Bundesgericht. Der Verzicht auf eine Beschwerdeführung vor kantonalen Instanzen bewirkt mit anderen Worten nicht den Verlust der Beschwerdeberechtigung vor Bundesgericht (STALDER, in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar zum Zweitwohnungsgesetz
- 8 - [ZWG] − unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Bern 2017, Art. 20 Rz. 15; EHRENZELLER, a.a.O., Art. 111 Rz. 13). Damit die beschwerdelegitimierten Bundesbehörden in der Lage sind, Rechtsmittel des kantonalen Rechts zu ergreifen und sich vor jeder kantonalen Instanz als Partei am Verfahren zu beteiligen, müssen sie über die relevanten kantonalen Verfahren und Entscheide in Kenntnis gesetzt werden. Deshalb hält Art. 112 Abs. 4 BGG fest, dass der Bundesrat für die Gebiete, in denen Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt, welche Entscheide die kantonalen Behörden den Bundesbehörden zu eröffnen haben. Die entsprechende Verordnung des Bundesrates beschränkt diese Mitteilungspflicht in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf letztinstanzliche Entscheide (vgl. Verordnung über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten [SR 173.110.47]; STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 6; EHRENZELLER, a.a.O., Art. 111 Rz. 12). Überdies finden sich auf dem Gebiet des Zweitwohnungsrechts Verordnungsbestimmungen zur Eröffnung von Entscheiden in Art. 10 Abs. 2 der Zweitwohnungsverordnung (ZWV; SR 702.1). Demzufolge sind dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) als beschwerdebefugte Behörde im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG unter anderem Baubewilligungen für neue touristisch bewirtschaftete Wohnungen gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702), Bewilligungen für neue Wohnungen im Zusammenhang mit strukturierten Beherbergungsbetrieben gestützt auf Art. 8 ZWG sowie Bewilligungen für neue Wohnungen in geschützten Bauten gestützt auf Art. 9 ZWG zu eröffnen (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 7). Die Beschwerdebefugnis des ARE ist im Bereich des Zweitwohnungswesens indes nicht auf diese verfahrensökonomisch begründete Auswahl beschränkt, sondern gemäss Art. 10 Abs. 1 ZWV umfassend (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 14). Nach dem Gesagten ist der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 111 Abs. 2 i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG und Art. 10 Abs. 1 ZWV sowie Art. 48 Abs. 4 der Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) im Bereich
- 9 des Zweitwohnungswesens sowie der Raumplanung zur Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege legitimiert. c) Die Rechtsmittelfrist beginnt mit Eröffnung des Entscheids an das ARE zu laufen (STALDER, a.a.O., Art. 20 Rz. 16 m.H.a. die Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur ZWV vom Juni 2016 zu Art. 20 ZWG). Gemäss Art. 52 Abs. 1 VRG ist eine Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ging die fragliche Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, unstrittig am 24. Februar 2017 beim Beschwerdeführer ein (vgl. die Baubewilligung der Beschwerdegegnerin 1 vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, inkl. Eingangsstempel des Beschwerdeführers vom 24. Februar 2017 [Akten des Beschwerdeführers {Bf-act.} 1]). Dieser reichte am 27. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein, womit die dreissigtägige Beschwerdefrist gewahrt ist. Da die Eingabe vom 27. März 2017 auch die übrigen Voraussetzungen an eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht erfüllt, ist auf diese einzutreten. 2. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist die Frage, ob die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht davon ausgegangen ist, dass es sich bei der fraglichen Erhaltungszone "D._____/C._____" um eine beschränkte Bauzone handelt, welche eine Nichtbauzone überlagert, und ob die Beschwerdegegnerin 1 gestützt darauf das Baugesuch der Beschwerdegegner 2 zu Recht mittels ordentlicher Baubewilligung nach Art. 22 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) − und damit ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG − bewilligt hat. Des Weiteren ist zu prüfen, ob das nachgesuchte Bauvorhaben mit der Zweitwohnungsgesetzgebung vereinbar ist.
- 10 - 3. a) Der Beschwerdeführer stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass die Bündner Erhaltungszone gemäss dem Datenmodell des Bundes der Hauptnutzung 41 (Zonen für Kleinsiedlung) angehöre und nach Bundesrecht zu den Nichtbauzonen zähle. Kantonales Recht sei bundesrechtskonform auszulegen. Der Kanton habe in seinem Datenmodell daher die Erhaltungszone nach kantonalem Recht zutreffend nicht als Bauzone im Sinne des auf dem RPG beruhenden Datenmodells des Bundes angesehen. In seiner Replik vom 3. Juli 2017 anerkennt der Beschwerdeführer, dass die Datenmodelle zwar keine unmittelbare Rechtswirkung entfalteten und dass das Datenmodell des Kantons Graubünden die Erhaltungszone in der Rubrik "Kantonaler Code" bei den Bauzonen einreihe. Er ist aber der Ansicht, dass die Datenmodelle zeigten, wie die zuständigen Behörden das Recht interpretierten. Zudem werde die Erhaltungszone in der Rubrik "Code Hauptnutzung CH" zutreffend der Nichtbauzone zugewiesen. Folglich könne das strittige Bauvorhaben nur mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bewilligt werden und bedürfe der Zustimmung der kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG, welche hier nicht vorliege. Daher sei die angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, nichtig, jedenfalls mangelhaft und müsse deshalb aufgehoben werden. b) Dem halten die Beschwerdegegnerin 1, die Beschwerdegegner 2 sowie das Amt für Raumentwicklung Graubünden zur Hauptsache entgegen, dass die Geodatenmodelle lediglich Informationscharakter hätten, ohne dass ihnen konstitutive Rechtskraft zukäme. Vom Datenmodell könne somit nicht auf die Natur der Bündner Erhaltungszone geschlossen werden. Einschlägig seien die kantonal- resp. kommunalrechtlichen Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu entwickelte Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen Richtplans. Daraus resultiere, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine beschränkte Bauzone handle, die primär den baugesetzlichen Anforderungen und nicht den Bewilligungskri-
- 11 terien für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 ff. RPG unterworfen seien. Im Übrigen sei die Erhaltungszone im Geodatenmodell des Kantons Graubünden ohnehin dem kantonalen Code der Bauzone zugeordnet. Die Schlussfolgerung des Beschwerdeführers, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine Nichtbauzone handle, könnte sich somit nur auf das Geodatenmodell des Bundes abstützen. Auch aus diesem könne indes mangels konstitutiver Rechtskraft der Geodatenmodelle keine Qualifikation der Erhaltungszone als Nichtbauzone abgeleitet werden. 4. a) Im Hinblick auf die strategische, politische, soziale und wirtschaftliche Rolle, welche der Geoinformation zukommt, sowie in Berücksichtigung der neuen Technologien und Verfahren in diesem Bereich wurde am 5. Oktober 2007 gestützt auf die Bundeskompetenz im Bereich der Vermessung und Harmonisierung von Geodaten (vgl. Art. 75a BV) das Bundesgesetz über Geoinformationen (GeoIG; SR 510.62) erlassen (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 6. September 2006 zum Bundesgesetz über Geoinformationen [BBl 2006 S. 7817 ff.] S. 7818). Dieses bezweckt gemäss Art. 1 GeoIG, dass Geodaten über das Gebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft den Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie der Wirtschaft, der Gesellschaft und der Wissenschaft für eine breite Nutzung, nachhaltig, aktuell, rasch, einfach, in der erforderlichen Qualität und zu angemessenen Kosten zur Verfügung stehen. Zu den Geodaten, deren Abfrage ermöglicht werden soll, gehören raumplanungsrelevante Informationen, so insbesondere auch die Daten zur Bodennutzung, wie sie in den kantonalen und kommunalen Nutzungsplänen enthalten sind (Art. 2 Abs. 1 GeoIG und Anhang 1 der Verordnung über Geoinformationen [GeoIV; SR 510.620]; JEANNERAT/MOOR, in: AEMISEG- GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 14 Rz. 82). Der Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen (ÖREB-Kataster), den jeder
- 12 - Kanton führen muss, ist das zentrale Instrument, um den öffentlichen Zugang zu Geoinformationen zu verbessern (vgl. Art. 16 - 18 GeoIG). Er soll zuverlässige Informationen über die von Bund und Kanton bezeichneten öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen enthalten (Art. 2 der Verordnung über den Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen [ÖREBKV; SR 510.622.4]). Die Datenbank soll letztlich die für jede Zone und jedes Grundstück geltenden Bau- und Zonenvorschriften gemäss den geltenden kantonalen oder kommunalen Nutzungsplänen enthalten (Art. 16 Abs. 2 GeoIG und Anhang 1 GeoIV; JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 83; zu den Einführungsfristen vgl. Art. 26 ÖREBKV). Die im Kataster enthaltenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen gelten gemäss Art. 17 GeoIG als bekannt. Es besteht somit eine gesetzliche Fiktion, dass jene öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, die im Kataster enthalten sind, allen Personen bekannt sind (Botschaft GeoIG S. 7859). Das Geoinformationsgesetz kann indes keinesfalls neue Rechte oder neue rechtliche Beschränkungen hervorbringen. Der ÖREB-Kataster dient lediglich dazu, die Informationen zu diesen Rechten und Beschränkungen in einer rechtlich verbindlichen Form niederschwellig zugänglich zu machen. Mithin hat der Eintrag keinerlei konstitutive Wirkung und die Nutzungsbeschränkungen müssen rechtskräftig sein, bevor sie im Kataster aufgeführt werden. Öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen werden mit Eintreten der Rechtskraft des Beschlusses, der sie begründet, eigentümerverbindlich. Einzig und allein die von der zuständigen Behörde getroffene Entscheidung zieht eine öffentliche Beschränkung nach sich, die den Grundeigentümer binden kann. Rechtlich massgeblich sind somit stets die Nutzungspläne, auch wenn diese von den Informationen des ÖREB-Katasters abweichen (vgl. Botschaft GeoIG S. 7859; JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 84). Zur minimalen Harmonisierung in der Darstellung und Modellierung der Geoinformationen hat das GeoIG unter anderem das Bundesamt für Raumentwicklung verpflichtet, Modelle zu definieren, die einerseits festlegen, welche Geo-
- 13 daten im Kataster als Minimum abgefragt werden sollen können (minimale Geodatenmodelle) und anderseits, wie diese Daten grafisch und textlich dargestellt werden sollen (Darstellungsmodelle; vgl. Art. 5 GeoIG und Art. 8 - 11 GeoIV). Das seitens des Bundesamtes für Raumentwicklung in Zusammenarbeit mit den Kantonen im Bereich der Nutzungsplanung erarbeitete Geodaten- und Darstellungsmodell kann als Interpretations- und Vollzugshilfe für gewisse raumplanungsrechtliche Begriffe des Bundes und der Kantone dienen. Es darf aber keinesfalls auf eine Harmonisierung des kantonalen und kommunalen Bau- und Planungsrechts hinauslaufen. Mithin schränkt das Geodaten- und Darstellungsmodell die Freiheit der Kantone und Gemeinden bei der Definition der einzelnen Zonen und ihrer rechtlichen Vorschriften in keiner Weise ein. Ebenso sind die Behörden nicht an dieses Modell gebunden, insbesondere nicht an die darin vorgesehene Systematik und Begriffsdefinitionen, wenn sie eine bestimmte Zonenart definieren oder beurteilen müssen, ob ein Gebiet zur Bauzone nach RPG gehört oder nicht (JEANNERAT/MOOR, a.a.O., Art. 14 Rz. 85 - 87). b) In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit gilt es zunächst festzuhalten, dass sich die Parzelle 10999, auf welcher sich die umzubauende Stallbaute Nr. 1-266 befindet, gemäss geltendem Zonenplan, Generellem Erschliessungs- und Generellem Gestaltungsplan 1:1000 vom 20. September 1996 (vgl. Akten des Amtes für Raumentwicklung Graubünden [ARE-GR-act.] 7), von der Regierung des Kantons Graubünden mit Beschluss Nr. 2436 am 9., mitgeteilt am 11. Dezember 1997, genehmigt (vgl. ARE-GR-act. 18), unstrittig in der Erhaltungszone "D._____/C._____" befindet. Gemäss Datenmodell für den Kanton Graubünden ist die Erhaltungszone in der kantonalen Zonensystematik ("Kantonaler Code") als Bauzone (Nr. 1355) aufgeführt (vgl. Weisung zur digitalen kommunalen Nutzungsplanung Graubünden, Geobasisdatensatz 45.1-GR, Version 5, vom 6. Dezember 2016, S. 69; abrufbar unter
- 14 www.are.gr.ch ˃ Dienstleistungen ˃ Nutzungsplanung ˃ Digitale Nutzungsplanung ˃ Weisung inkl. Geodatenmodell und kantonale Typentabellen [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017]). Dies hat replicando auch der Beschwerdeführer anerkannt, nachdem er im ersten Schriftenwechsel noch vom Gegenteil ausgegangen ist (vgl. Beschwerde vom 27. März 2017 Rz. 7 f.). Demzufolge kann sich aber die beschwerdeführerische Schlussfolgerung, dass es sich bei der Erhaltungszone um eine Nichtbauzone handle, nur auf das Geodatenmodell des Bundes abstützen. Gemäss Datenmodell des Bundes gehört die Bündner Erhaltungszone zwar der Hauptnutzung 41, welche mit "Zonen für Kleinsiedlung" umschrieben ist, an und zählt damit gemäss Datenmodell des Bundes zu den Nichtbauzonen. Die "Zonen für Kleinsiedlungen" umfassen Weilerzonen und weitere Flächen für die Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb des eigentlichen Siedlungsgebiets (vgl. Minimale Geodatenmodelle, Bereich Nutzungsplanung, Modelldokumentation, Version 1.1 mit technischen Änderungen vom 16. Februar 2017 S. 21 und 23 f.; abrufbar unter www.are.admin.ch ˃ Raumentwicklung & Raumplanung ˃ Minimale Geodatenmodelle ˃ Nutzungsplanung ˃ Minimale Geodatenmodelle, Bereich Nutzungsplanung − Modelldokumentation V 1.1 [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017]). Wie vorstehend dargestellt (vgl. E.4a) haben indes sowohl das Datenmodell des Bundes als auch das Datenmodell für den Kanton Graubünden primär Informationscharakter. Überdies können sie als Interpretations- und Vollzugshilfe zur Deutung raumplanerischer Begriffe herangezogen werden. Keinesfalls kommt ihnen aber konstitutive Rechtskraft zu, welche die Freiheit der Kantone und Gemeinden bei der Definition ihrer Nutzungszonen und dazugehörigen Vorschriften einschränken könnten. Folglich kann der Beschwerdeführer aus der Tatsache, dass die Bündner Erhaltungszone gemäss dem Datenmodell des Bundes zur Hauptnutzung 41 und damit zu den Nichtbauzonen zählt, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Einschlägig zur Beantwortung der Frage, ob es sich bei der Bündner Erhaltungszone um eine Bau- oder
- 15 - Nichtbauzone handelt, sind vielmehr die kantonal- und kommunalrechtlichen Bestimmungen zur Erhaltungszone und die dazu entwickelte Gerichtspraxis unter Berücksichtigung des kantonalen Richtplans (vgl. dazu nachstehend E.5). 5. a) Gemäss Art. 18 Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 33 RPV können Kantone zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen Erhaltungszonen vorsehen, wobei die entsprechenden Weiler im kantonalen Richtplan in der Karte oder im Text zu bezeichnen sind. Der Kanton Graubünden hat von dieser Möglichkeit gestützt auf die Grundsätze des kantonalen Richtplans zu den kulturhistorisch wertvollen Kleinsiedlungen (vgl. kantonaler Richtplan [KRIP-GR] Kap. 5.6.2; abrufbar unter www.richtplan.gr.ch [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017]) Gebrauch gemacht und dabei die Erhaltungszone den Bauzonen zugewiesen (vgl. Art. 27 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden [KRG; BR 801.100]) bzw. diese in Art. 31 KRG wie folgt näher geregelt: Art. 31 5. Erhaltungszonen 1 Erhaltungszonen dienen der Erhaltung von landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvollen Kleinsiedlungen. Bauten und Anlagen sind in ihrem ursprünglichen Charakter und in ihrer Substanz zu erhalten. Die Umgebung ist im landschaftstypischen Zustand zu belassen. Neubauten sind nicht zulässig. Alle Bauvorhaben unterliegen der Gestaltungsberatung. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. 2 Gebäude, die im Zeitpunkt der Baueingabe noch bestimmungsgemäss nutzbar und im Zonenplan oder im Generellen Gestaltungsplan weder als integral geschützt noch als landwirtschaftlich notwendig bezeichnet sind, dürfen innerhalb des bestehenden Volumens umgebaut und in ihrer Nutzung geändert werden. Die bauliche Grundstruktur, die äussere Erscheinung sowie der ursprüngliche Charakter des Gebäudes sind in den wesentlichen Zügen zu wahren. Störende frühere Eingriffe sind zu beseitigen. Untergeordnete Anbauten können im Interesse der Erhaltung historischer Bausubstanz bewilligt werden. 3 Der Wiederaufbau nach Zerstörung ist gestattet. Die Gemeinden können im Baugesetz auch den Wiederaufbau nach Abbruch für zulässig erklären. Baubewilligungen für Wiederaufbauten dürfen nur erteilt werden, wenn: 1. die bisherige Baute noch bestimmungsgemäss nutzbar war; 2. die Ersatzbaute in Bezug auf Lage, Grösse, Form, Stellung, Gestaltung, Konstruktion und Material der ursprünglichen Baute im Wesentlichen entspricht; 3. das Gesuch für den Wiederaufbau innerhalb von drei Jahren nach der Zerstörung oder zusammen mit dem Abbruchgesuch eingereicht wird. 4 Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen sowie Solaranlagen mit einer Absorberfläche von mehr als 1 m2 sind nur nach den Vorgaben des Generellen Erschliessungsplans
- 16 und des Generellen Gestaltungsplans gestattet. Erschliessungskosten sind vollumfänglich von den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern zu tragen. Wassereinleitungen in Gebäude und Wassertanks sind nur zulässig, wenn eine gesetzeskonforme Abwasserbehandlung gewährleistet ist. 5 Der Generelle Gestaltungsplan kann entsprechend den örtlichen Verhältnissen ergänzende Bestimmungen enthalten. b) Die Zuweisung der Erhaltungszone zu den Bauzonen wurde vom Bundesgericht im Entscheid BGE 118 Ia 446 geschützt. Im erwähnten Entscheid führt das Bundesgericht gestützt auf früher ergangene Entscheide zu Erhaltungszonen zunächst aus, dass solche Erhaltungszonen beschränkte Bauzonen und keine Nichtbauzonen seien. Des Weiteren hält das Bundesgericht ausdrücklich fest, dass die Bündner Erhaltungszone die Erhaltung bestehender, insgesamt betrachtet wertvoller Bausubstanz, die vor dem Zerfall gerettet werden solle, bezwecke. Sie wolle solche Bausubstanz einer zweckmässigen Nutzung zuführen und verfolge damit Zielsetzungen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes. Die Bündner Erhaltungszone könne mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone verglichen werden, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stütze; hinsichtlich ihrer Zielsetzung stehe sie einer Schutzzone nahe. Überschreite ein Vorhaben den Rahmen dessen, was in einer solchen auf die Erhaltung der bestehenden Bausubstanz beschränkten Nutzungszone zonenkonform sei, so kämen die Vorschriften der Grundnutzungszone zur Anwendung, welche von der Erhaltungszone überlagert werde. In einem solchen Fall stelle sich dann die Frage, ob das in der Erhaltungszone zonenwidrige Bauvorhaben der Grundnutzungsordnung entspreche und mit Rücksicht darauf gestützt auf Art. 22 RPG im ordentlichen Baubewilligungsverfahren bewilligt werden könne. Treffe dies nicht zu, so sei das betreffende Baugesuch, das den Rahmen der Erhaltungszone sprenge, gestützt auf Art. 24 RPG und das dazu erlassene kantonale Ausführungsrecht zu überprüfen (BGE 118 Ia 446 E.2c). Diese bundesgerichtliche Praxis, wonach die Bündner Erhaltungszone mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone verglichen werden könne, wurde auch vom streitberufenen Gericht wiederholt bestätigt und angewendet
- 17 - (letztmals im Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [VGU] R 16 3 vom 19. April 2016 E.7c) und entspricht − soweit ersichtlich − auch der herrschenden Lehre (vgl. MUGGLI, in: AEMISEGGER/MOOR/ RUCH/TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 18 Rz. 24 - 26; BRANDT/MOOR, in: AEMISEG- GER/KUTTLER/MOOR/RUCH [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG], Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 18 Rz. 42; WALD- MANN/HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 18 Rz. 38 - 40; KUTTLER, Wann ist für die Bewilligung von Bauten und Anlagen in Nichtbauzonen Artikel 24 RPG anzuwenden? in: Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 337 ff., Ziff. 4f S. 350; BARBLAN, Bewilligungserfordernis und Zulässigkeitsvoraussetzungen für Zweckänderungen von Bauten ausserhalb der Bauzonen nach dem Recht des Bundes und der Kantone, Diss., St. Gallen 1991, S. 272 f.). Nach dem soeben Gesagten ist die Bündner Erhaltungszone in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der herrschenden Lehre mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone zu vergleichen, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt. An diesem Ergebnis vermag die Tatsache nichts zu ändern, dass die Frage der Rechtsnatur der Bündner Erhaltungszone vom Bundesgericht im erwähnten Urteil letztlich (mangels Notwendigkeit, da die Beschwerde bereits aus anderen Gründen gutzuheissen war) nicht abschliessend beurteilt wurde (vgl. BGE 118 Ia 446 E.2c in fine). Wie gesehen hat das Bundesgericht im erwähnten Entscheid nämlich explizit erkannt, dass "die Bündner Erhaltungszone mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone verglichen werden kann, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt". Konsequenterweise hat das Bundesgericht in diesem Entscheid die Überprüfung des Bauvorhabens im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG auf seine Zonenkonformität und damit auf dessen Übereinstimmung mit der einschlägigen baugesetzlichen Erhaltungszonenbestimmung vorgenommen. Wäre das Bundesgericht − entsprechend der beschwerdefüh-
- 18 rerischen Auffassung − zur Überzeugung gelangt, dass es sich bei der Bündner Erhaltungszone um eine Nichtbauzone handle, hätte es das fragliche Bauvorhaben auf seine Vereinbarkeit mit Art. 24 ff. RPG prüfen müssen. Nach dem Gesagten sind zonenkonforme Bauvorhaben in der Erhaltungszone von der kommunalen Baubehörde im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG − und damit ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG − zu bewilligen. Mit anderen Worten liegt die Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung für ein in der Erhaltungszone zonenkonformes Bauvorhaben ausschliesslich bei der kommunalen Baubehörde. c) Da die bestehenden Ortsplanungen und damit auch die bestehenden kommunalrechtlichen Regelungen zu den jeweiligen Erhaltungszonen bis zur Anpassung an die revidierte kantonale Raumplanungsgesetzgebung gemäss Art. 107 KRG weiterhin in Kraft bleiben, und weil die Gemeinde X._____ ihre Ortsplanung bisher noch nicht an die revidierte kantonale Raumplanungsgesetzgebung angepasst hat, ist vorliegend zur Prüfung der Bewilligungsfähigkeit des fraglichen Bauvorhabens nicht auf die Erhaltungszonenbestimmung von Art. 31 KRG, sondern auf jene von Art. 44 des Baugesetzes für die ehemalige Gemeinde Z._____ (BG) abzustellen, welche wie folgt lautet: Erhaltungszone - Grundsatz Art. 44 1 Die Erhaltungszonen bezeichnen landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvolle Baugruppen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt. Sie sind im Zonenplan 1 : 500 oder 1 : 1000 eingezeichnet. Für die Erhaltungszonen gilt die Empfindlichkeitsstufe III. 2 Neubauten, Erweiterungen sowie Abbruch und Wiederaufbau bestehender Bauten sind nicht zulässig. Werden erneuerungsbedürftige Bauten auf Aufforderung der Baubehörde nicht innert zwei Jahren saniert, kann diese die Instandstellung oder den Abbruch verfügen. Kommt der Eigentümer dieser Aufforderung nicht nach, lässt die Baubehörde die angeordneten Massnahmen auf Kosten des Eigentümers ausführen. 3 In der Erhaltungszone können bestehende Gebäude, welche nachweislich landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden und im Generellen Gestaltungsplan nicht besonderes bezeichnet sind, zu Wohnzwecken aus- und umgebaut werden. Die Gebäude dürfen durch den Umbau weder in der Form noch im Volumen verändert werden. Bei Bauten ohne Wasseranschluss ist der Anbau einer Laube mit einem
- 19 - „Plumsklosett“ im ortsüblichen Stil zulässig. Bei einem späteren Wasseranschluss ist, sofern die Toilette ins Gebäude verlegt wird, der Anbau der Laube mit „Plumsklosett“ zu entfernen. Bei sämtlichen baulichen Massnahmen ist die wertvolle originale Bausubstanz zu erhalten. Die Neugestaltung von aussen sichtbarer Gebäudeteile ist in Form, Material und Farbe in traditioneller Weise vorzunehmen. Fensterläden sind naturfarben zu belassen oder braun zu streichen. Bestehende grüne Fensterläden dürfen weiterhin in dieser Farbe erhalten werden. 4 Die landwirtschaftliche Nutzung des Gebäudeumschwunges ist jederzeit zu gewährleisten. Das Anlegen von Ziergärten, das Pflanzen von ortsfremden Blumen, Bäumen und Sträuchern sowie Terrainveränderungen und Abzäunungen irgendwelcher Art, soweit letztere nicht zur Verhütung von Wildschäden erforderlich sind, ist untersagt. Das Aufstellen von Weidezäunen ist erlaubt. 5 Die Erstellung neuer oder der Ausbau bestehender Verkehrs- und Versorgungsanlagen sind nur im Rahmen des Generellen Erschliessungsplanes und der von der zuständigen Gemeindebehörde genehmigten generellen Projekte zulässig. Es besteht kein Anspruch auf Zufahrt über bestehende Wege und Strassen sowie auf Anschluss an die öffentlichen Erschliessungsanlagen. Wasser darf nur bei vorliegen einer besonderen Gebäudenutzung (Gaststätte) oder in Verbindung mit einem Anschluss an eine Abwasserbeseitigungsanlage für die ganze Baugruppe nach Weisung vom Amt für Umweltschutz bis ins Haus geführt werden. Einem Wasseranschluss gleichgestellt sind Wasserspeicher und dergl. im Innern vom Gebäude. Der Gemeinde dürfen durch den Umbau oder die spätere Benützung der Bauten keine Infrastrukturkosten entstehen. 6 Sonnenenergieanlagen wie Solarzellen und dergleichen sind äusserst unauffällig zu platzieren (z.B. unter dem Dachvorsprung) und in ihrer Dimension auf das Minimum zu reduzieren. Sie sind bewilligungspflichtig. 7 Der Kehricht ist von den Bewohnern an einem von der Baubehörde zu bezeichnenden Ort zum Abtransport zu deponieren. Es gelten die entsprechenden Bestimmungen des Regulativs der Gemeinde und des Kehrichtverbandes. 8 Fahrzeuge sind grundsätzlich auf einem zentralen Parkplatz am Siedlungsrand, gemäss Generellem Erschliessungsplan, abzustellen. 9 Eine Baubewilligung kann nur erteilt werden, wenn das Bauvorhaben durch einen von der Gemeinde bezeichneten Fachmann auf Übereinstimmung mit den vorstehenden Gesetzesbestimmungen geprüft worden ist. Die Kosten dieser Begutachtung gehen zulasten des Gesuchstellers. Auf Grund dieses Gutachtens kann die Baubehörde Projektänderungen verfügen. 10 In den Erhaltungszonen gelten der Generelle Gestaltungsplan und der Generelle Erschliessungsplan 1 : 1000. d) Die Beschwerdegegner 2 beabsichtigen einen Umbau bzw. eine Umnutzung ihrer Stallbaute in eine Ferien-/Wochenendbaute. Die traditionelle und ehemals landwirtschaftlich genutzte Ökonomiebaute mit einer Grundrissfläche von rund 46 m2 (6.80 m x 6.80 m; vgl. ARE-GR-act. 5) befindet sich auf Parzelle 10999 in der Erhaltungszone "D._____/C._____" (vgl. vorstehend E.4b) in der ehemaligen Gemeinde Z._____. Das Bauvorhaben umfasst im Untergeschoss die Einrichtung von zwei Wohnzimmern
- 20 sowie eines Keller- und Abstellraumes. Im Obergeschoss sind der Kücheneinbau, die Einrichtung einer Stube sowie eines WC vorgesehen, das in eine abflusslose Grube entsorgt wird. Die Fassaden sollen im Wesentlichen − mit Ausnahme von vier neuen Öffnungen (d.h. zwei Fenstern in der Ostfassade, einem Fenster in der Westfassade, einem Fenster in der Nordfassade neben der vorbestehenden Heustalltüre und einer Tür in der Südfassade) − unverändert bleiben (vgl. ARE-GR-act. 5). Von aussen her betrachtet sollen die besagten Fensteröffnungen so unauffällig wie möglich in die bestehende Baute integriert und die vorhandene Strickbauweise beibehalten werden. Das von den Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte Bauvorhaben bringt dementsprechend weder Veränderungen am Volumen noch an der Form des bestehenden Stallgebäudes mit sich. Zudem hält es die traditionelle Strickbauweise bei und die vier neu eingebauten Öffnungen sind unauffällig ausgestaltet. Wenn die Beschwerdegegnerin 1 vor diesem Hintergrund sowie unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Denkmalpflege des Kantons Graubünden, welche den ortsbildprägenden Charakter des Gebäudes im Schreiben vom 5. Oktober 2016 bestätigt (vgl. ARE-GR-act. 9) und dem Projekt am 27. Januar 2017 − unter Berücksichtigung der vorgeschlagenen Änderungen − auch in gestaltungsberaterischer Hinsicht zugestimmt hat (vgl. ARE-GR-act. 10), das Bauvorhaben als zonenkonform und in Übereinstimmung mit Art. 44 Abs. 3 BG erachtet und dieses demzufolge im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG − und damit ohne Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde im Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG − bewilligt hat, ist dies nach dem vorstehend Gesagten nicht zu beanstanden. Die angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, erweist sich somit weder als nichtig noch als mangelhaft. 6. a) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht grundsätzlich, dass das von den Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte Bauvorhaben die Umbau- und Umnutzungsvorschrift von Art. 44 Abs. 3 BG einhält. Er stellt sich indes auf
- 21 den Standpunkt, dass die Erhaltungszone eine Nichtbauzone sei, weshalb das strittige Bauvorhaben nur mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG hätte bewilligt werden können. Deshalb bräuchte es die Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG. Es müssten entweder die Voraussetzungen nach Art. 24d Abs. 2 RPG oder von Art. 39 Abs. 2 RPV erfüllt sein, was nicht der Fall sei. Diese Rügen zielen, wie nachstehend dargestellt, ins Leere. b) Wie vorstehend erläutert, ist die Bündner Erhaltungszone mit einer eine Nichtbauzone überlagernden beschränkten Bauzone zu vergleichen, die sich auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt. Bauvorhaben, welche den kommunalen und kantonalen Vorschriften der Erhaltungszone entsprechen, sind zonenkonform und können auf dem ordentlichen Bewilligungsweg in Anwendung von Art. 22 RPG beurteilt werden. Folglich liegt die Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung für ein in der Erhaltungszone zonenkonformes Bauvorhaben ausschliesslich bei der kommunalen Baubehörde; die Zustimmung der kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG ist nicht erforderlich. Im vorliegenden Fall erweist sich das von den Beschwerdegegnern 2 nachgesuchte Bauvorhaben in der Erhaltungszone "D._____/C._____" − wie gesehen − als zonenkonform; die einschlägige kommunale Norm von Art. 44 BG ist eingehalten. Folglich liegt die Kompetenz zur Erteilung der Baubewilligung ausschliesslich bei der kommunalen Baubehörde, eine zusätzliche Bewilligung im Sinne von Art. 24d Abs. 2 RPG oder Art. 39 Abs. 2 RPV bzw. die Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG ist − entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − nicht erforderlich. Somit ist nicht zu prüfen, ob es sich bei der fraglichen Stallbaute um eine schützenswerte Baute im Sinne von Art. 24d Abs. 2 RPG oder um eine landschaftsprägende Baute im Sinne von Art. 39 Abs. 2 RPV handelt. Dies wäre nur erforderlich, wenn das fragliche Bauvorhaben weder aufgrund der Erhaltungszone noch aufgrund der Grundnutzzone zonenkonform wäre, was
- 22 vorliegend aber − wie gesehen − nicht der Fall ist. Nur am Rande sei an dieser Stelle erwähnt, dass die fragliche Stallbaute nach Auffassung des Amtes für Raumentwicklung Graubünden aufgrund ihres besonderen Eigen- und Situationswerts sowohl als schützenswert anerkannte Baute im Sinne von Art. 24d Abs. 2 RPG als auch landschaftsprägend geschützte Baute im Sinne von Art. 39 Abs. 2 RPV zu qualifizieren wäre (vgl. Ziff. 4 und 5 der Vernehmlassung des Amtes für Raumentwicklung Graubünden vom 24. Mai 2017). Damit würde das Bauvorhaben nach Auffassung des Amtes für Raumentwicklung Graubünden, selbst wenn es den Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG bzw. Art. 39 Abs. 2 RPV unterworfen würde, diesen zu genügen vermögen. Ob diese Rechtsauffassung zutrifft, kann an dieser Stelle offen bleiben und braucht nicht im Einzelnen abschliessend geprüft zu werden, weil das in der Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone vorgesehene Bauvorhaben − wie vorstehend dargelegt − im Einklang mit den einschlägigen Baubewilligungsvoraussetzungen von Art. 44 BG steht, weshalb dieses von der Beschwerdegegnerin 1 zu Recht als zonenkonformes Bauvorhaben im ordentlichen Baubewilligungsverfahren nach Art. 22 RPG bewilligt wurde. 7. a) Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, dass Art. 31 Abs. 2 KRG gegen Grundsätze des Raumplanungsrechts verstosse. Der Beschwerdeführer argumentiert, dass Art. 31 Abs. 2 KRG, welcher die generelle und vollständige Zweckänderung von ursprünglich unbewohnten Gebäuden zu Wohnzwecken in peripher gelegenen, nicht dauernd bewohnten und schlecht erschlossenen Baugruppen zulasse, nicht vereinbar sei mit den einschlägigen Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen und gegen das Zersiedlungsverbot sowie die Bestimmung zu den Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzone nach Art. 33 RPV verstosse. Gemäss BGE 119 Ia 300 könne eine Häusergruppe nur dann einer Weiler- oder Erhaltungszone zugewiesen werden, wenn es sich dabei unter anderem um eine traditionelle Siedlung mit fünf Bauten mit ursprünglichem Wohn-
- 23 raum und einem geschlossenen Siedlungsbild handle. Auf diese Vorgaben bzw. auf die notwendige Anpassung der Erhaltungszonenbestimmung sei der Kanton Graubünden im Vorfeld der bundesrechtlichen Genehmigung des kantonalen Richtplans mit dem Prüfbericht des Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003 ausdrücklich aufmerksam gemacht worden. Eine vollständige Zweckänderung setze entweder den besonders hohen Schutzwert der Einzelbaute (Art. 24d Abs. 2 RPG) oder die Anwendbarkeit von Art. 39 Abs. 2 RPV (landschaftsprägende Bauten) voraus. Die einschlägigen Voraussetzungen seien indes nicht erfüllt. b) Wie nachstehend dargestellt, verletzt die Bündner Erhaltungszone − entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − kein Bundesrecht. Art. 18 Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 33 RPV ermächtigt zwar in Durchbrechung des Trennungsgrundsatzes die Kantone, zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen Erhaltungszonen auszuscheiden, sofern der kantonale Richtplan dies in der Karte oder im Text vorsieht. Der Kanton Graubünden hat von dieser Möglichkeit − wie gesehen − Gebrauch gemacht und dabei die Erhaltungszone in Art. 27 Abs. 1 KRG den Bauzonen zugewiesen und diese in Art. 31 KRG näher geregelt. Solche primär auf die Erhaltung bestehender, wertvoller Bausubstanz ausgerichtete und mit einem Neubauverbot belegte, beschränkte Bauzonen verstossen gemäss bundesgerichtlicher Praxis weder gegen das Kleinbauzonenverbot noch gegen den raumplanerischen Trennungsgrundsatz (vgl. BGE 118 Ia 446 E.2c, 115 Ib 148 E.5c/f). Da an der Erhaltung der betreffenden Baugruppen mit historisch wertvoller Bausubstanz aus kulturlandschaftlichen Gründen ein Interesse besteht, werden im Rahmen des Schutzzwecks in Erhaltungszonen weitergehende Umbauten und Nutzungsänderungen als nach Art. 24 bis 24e RPG zugelassen. Deren Umfang wird im Einzelnen vom kantonalen Recht (vgl. Art. 31 KRG) festgelegt, wobei die Grundzüge der Erhaltungszone, insbesondere die Umnutzungsmöglichkeiten, bereits im kantonalen Richtplan festgelegt wer-
- 24 den (vgl. MUGGLI, a.a.O., Art. 18 Rz. 24; KRIP-GR, Kap. 5.6.2). Insofern stellen die kantonalen (Art. 31 KRG) und kommunalen Bestimmungen (Art. 44 BG) zur Erhaltungszone nur ausführendes Recht dar. Im kantonalen Richtplan Graubünden ist denn auch ausdrücklich festgehalten, dass an der Erhaltung noch weitgehend intakter Baugruppen mit historisch wertvoller Bausubstanz − auch unter Inkaufnahme einer Nutzungsänderung − aus kulturlandschaftlichen Gründen ein Interesse bestehe. Die ehemals land- und alpwirtschaftlich genutzten Bauten mit teils historisch wertvoller Bausubstanz seien charakteristische Elemente der Kulturlandschaft. Zu diesem Zweck gebe es im Kanton Graubünden das Instrument der Erhaltungszone. Massgeblich für die Umnutzung sei ein qualifizierter Umgang mit der historischen Bausubstanz und der Umgebung, was hohe Anforderungen an die Gestaltung voraussetze. Dazu gehöre auch die Vorsorge, dass durch die Nutzungsänderung die Einheit und der Charakter der Baute nicht gefährdet würden. Für Erhaltungszonen gebe es seit der Revision der kantonalen Raumplanungsgesetzgebung in Art. 31 KRG eine entsprechende Zonenbestimmung. Erhaltungszonen würden nur für Baugruppen mit in der Regel mindestens fünf Bauten und mit mindestens einem Gebäude mit vorbestehender Wohnnutzung bezeichnet. Bei der Ausscheidung von Erhaltungszonen werde mit Gestaltungsvorschriften sichergestellt, dass der Zweck der Erhaltungszone erfüllt sei und dass die Neunutzung ohne Erweiterung der bestehenden Baute erfolge. Störende, mit dem Charakter der traditionellen Baute nicht vereinbare Elemente würden entfernt oder verbessert. Die Nutzungsänderung der Bauten erfolge mit der Verknüpfung, dass das dazugehörende Kulturland bewirtschaftet werde und die Gestaltung der unmittelbaren Umgebung der Baute in keiner Weise beeinträchtigt oder gar verfremdet werde. Dies gelte insbesondere in Bezug auf Terrainveränderungen, Einfriedungen, ortsfremde Materialien und Bepflanzungen oder feste Einrichtungen für die Erholung im Freien. Die Errichtung neuer Zufahrtsstrassen sowie die Neuerschliessung mit Stromleitungen sei ausgeschlossen (vgl. KRIP-GR,
- 25 - Kap. 5.6.2). Der kantonale Richtplan wurde vom Bundesrat am 19. September 2003 gestützt auf den Prüfungsbericht des Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003 vorbehaltlos genehmigt (vgl. ARE-GR-act. 16). Damit wurde dem kantonalen Richtplan und somit auch der hier massgeblichen Erhaltungszone "D._____/C._____", welche im Anhang zum erwähnten Kapitel 5.6.2 in der betreffenden Übersichtstabelle (Tabelle 5.1) mit dem Vermerk i. O. (kein planerischer Anpassungsbedarf) enthalten ist, bescheinigt, dass sie dem RPG und dem übrigen Bundesrecht entsprechen (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPG; TSCHANNEN, in: AEMISEG- GER/KUTTLER/MOOR/RUCH [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG], Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 11 Rz. 35; WALD- MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 11 Rz. 11). Dass die entsprechende Genehmigung des Bundesrates nicht erfolgt wäre, wenn der Inhalt oder die Ausgestaltung der Erhaltungszone im kantonalen Richtplan nicht bundesrechtskonform wäre, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Ausführungen. Im erwähnten Prüfungsbericht vom 16. Juli 2003 hielt der Beschwerdeführer fest, dass es zu begrüssen sei, dass der Kanton künftig den Schwerpunkt nicht auf die Ausscheidung von Erhaltungszonen legen wolle, sondern auf den Umgang mit den landschaftsprägenden Bauten; dies wegen der Problematik kleinerer Gebäudegruppen und damit des Verhältnisses zwischen den Art. 33 und 39 RPV. Erst wenn bestehende Siedlungsansätze im Temporärsiedlungsgebiet von ihrer Grösse und Bedeutung her mit einem Weiler vergleichbar würden, erscheine es als zulässig, bezüglich Schutzwürdigkeit und Unterschutzstellung gegenüber Art. 39 Abs. 2 RPV reduzierte Anforderungen zu stellen. Mit Blick darauf, dass der Richtplan für Erhaltungszonen nach wie vor − wenn auch gegenüber den landschaftsprägenden Bauten reduzierte − Anforderungen an Schutzwürdigkeit und Unterschutzstellung vorsehe, erscheine es dringlich, das massgebliche Besiedlungsmuster für die Regelung der Erhaltungszonen deutlicher vom Besiedlungsmuster der landschaftsprägenden Bauten abzugrenzen, beispielsweise durch Festlegung einer qualifizierten
- 26 - Mindestgruppengrösse. Der Beschwerdeführer hielt jedoch explizit fest, dass sich für bestehende Erhaltungszonen, wie dies auf die am 20. September 1996 verabschiedete Erhaltungszone "D._____/C._____" zutrifft, durch eine solche Neuorientierung keine planerischen Konsequenzen ergäben (ARE-GR-act. 15 S. 9). Entgegen der beschwerdeführerischen Ausführungen in Rz. 32 der Replik vom 3. Juli 2017 stimmt es somit gerade nicht, dass es dem Kanton seit dem Jahr 2003 bewusst gewesen sei, dass er den planerischen Umfang mit den bestehenden Bauten bzw. Baugruppen im Temporärsiedlungsgebiet hätte anpassen müssen. Vielmehr hielt der Beschwerdeführer im Prüfungsbericht vom 16. Juli 2003 − wie gesehen − gar explizit fest, dass sich für bestehende Erhaltungszonen keine planerischen Konsequenzen ergäben. Des Weiteren führte der Beschwerdeführer im Prüfungsbericht vom 16. Juli 2003 auch aus, dass der Richtplan für die bestehenden Erhaltungszonen ausweise, wo ein Anpassungsbedarf bestehe. Diese Anpassungen seien auch dann vorzunehmen, wenn die Anforderungen an die Ausscheidung neuer Erhaltungszonen nicht mehr erfüllt wären (ARE-GR-act. 15 S. 9). Wie gesehen ist die Erhaltungszone "D._____/C._____" im kantonalen Richtplan im Anhang zum Kapitel 5.6.2 in der betreffenden Übersichtstabelle (Tabelle 5.1) mit dem Vermerk i. O. (kein planerischer Anpassungsbedarf) enthalten. Folglich musste dem Beschwerdeführer bereits bei der Prüfung des kantonalen Richtplans bewusst sein, dass die Umnutzung einer sich in der bestehenden Erhaltungszone "D._____/C._____" befindenden Baute zur Erhaltung von Maiensässsiedlungen mit kulturhistorisch wertvoller Bausubstanz zulässig ist, sofern die Vorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts zur Erhaltungszone eingehalten sind. Trotz dieser Kenntnis hat der Beschwerdeführer bezüglich Erhaltungszonen keine Anpassung des kantonalen Richtplans gefordert. Wenn sich der Beschwerdeführer nun im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren auf den Standpunkt stellt, eine Zweckänderung einer in der Erhaltungszone "D._____/C._____" gelegenen Baute müsse verschärfte Vor-
- 27 aussetzungen erfüllen, erscheint dieses Verhalten widersprüchlich und verdient keinen Rechtsschutz. Nach dem Gesagten vermag auch der Prüfungsbericht des Beschwerdeführers vom 16. Juli 2003 die Vereinbarkeit von Art. 31 KRG bzw. Art. 44 BG mit den einschlägigen Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen nicht in Zweifel zu ziehen. Damit ist erstellt, dass Art. 31 KRG bzw. Art. 44 BG weder gegen den Trennungsgrundsatz zwischen Bau- und Nichtbaugebiet noch gegen die Kleinsiedlungsbestimmung von Art. 33 RPV noch gegen die einschlägigen Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzone verstossen. Im Übrigen erhellt bei Betrachtung der Grundsätze zur Ausscheidung von Erhaltungszonen gemäss kantonalem Richtplan sowie der Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 31 Abs. 2 KRG bzw. Art. 44 Abs. 3 BG, dass eine Zweckänderung einer ehemals land- und alpwirtschaftlich genutzter Bauten − entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − nur eingeschränkt zulässig ist. Von einer vorbehaltslosen Zweckänderung − wovon der Beschwerdeführer spricht − kann keine Rede sein, zumal es sich bei der Bündner Erhaltungszone − wie gesehen − bloss um eine beschränkte Bauzone handelt, deren bauliche Ausgestaltung im kantonalen Richtplan und − gestützt darauf − in den anwendbaren kantonalen (Art. 31 KRG) und kommunalen Vorschriften (Art. 44 BG) detailliert geregelt ist. Einerseits enthalten Art. 31 KRG und Art. 44 BG ein Neubauverbot und unterstellten sämtliche Bauvorhaben zwingend der Gestaltungsberatung. Zu den weiteren gesetzlichen Schranken gehört unter anderem, dass Umbauten und Umnutzungen auf das bestehende Volumen beschränkt sind, die bauliche Grundstruktur, die äussere Erscheinung sowie der ursprüngliche Charakter des Gebäudes in den wesentlichen Zügen zu wahren sind und störende Eingriffe zu beseitigen sind. Anderseits beschränkt sich die Erhaltungszone gemäss Leitüberlegungen des kantonalen Richtplans − wie gesehen − auf Baugruppen mit in der Regel mindestens fünf Bauten und mit mindestens einem Gebäude mit vorbestandener Wohnnutzung. Überdies gelten ein Zweckänderungsverbot bei landwirtschaftlich benötig-
- 28 ten Bauten und integral geschützten sowie nicht mehr bestimmungsgemäss nutzbaren oder zerfallenen Bauten sowie die Pflicht zur Bewirtschaftung des die betreffende Baute umgebenden Kulturlands. Schliesslich besteht zur Reduktion der Infrastruktur auf das absolut notwendige Minimum ein Verbot für neue Zufahrtsstrassen und Stromzufuhrleitungen sowie die Pflicht zur gebündelten Erstellung von Parkierungsanlagen (vgl. KRIP-GR, Kap. 5.6.2). Eine vollständige vorbehaltslose Zweckänderung einer ehemals land- und alpwirtschaftlich genutzten Baute ist somit − entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − ausgeschlossen. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Bündner Erhaltungszone kein Bundesrecht verletzt, auch wenn der kantonale Richtplan sowie − gestützt darauf − Art. 31 Abs. 2 KRG und Art. 44 Abs. 3 BG Umnutzungen von in der Erhaltungszone gelegenen, ehemals land- und alpwirtschaftlich genutzten Baute zulassen. Zudem verstossen Art. 31 Abs. 2 KRG bzw. Art. 44 Abs. 3 BG nach dem Gesagten auch nicht gegen den Trennungsgrundsatz zwischen Bau- und Nichtbaugebiet oder die Kleinsiedlungsbestimmung von Art. 33 RPV. Dies, zumal sich die Bündner Erhaltungszone − wie gesehen − auf Art. 18 Abs. 1 RPG stützt und im kantonalen Richtplan vorgesehen ist. Bewegt sich die nachgesuchte Nutzungsänderung im Rahmen von Art. 31 Abs. 2 KRG bzw. Art. 44 Abs. 3 BG, ist die Nutzungsänderung zonenkonform und die entsprechende Bewilligung kann gestützt auf Art. 22 RPG erteilt werden. Eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 ff. RPG ist nicht erforderlich. Mithin müssen für die Bewilligungserteilung der Umnutzung − entgegen der beschwerdeführerischen Auffassung − weder die Voraussetzungen von Art. 24d Abs. 2 RPG (schützenswerte Baute) noch jene von Art. 39 Abs. 2 RPV (landschaftsprägende Baute) erfüllt sein. c) Der Beschwerdeführer bringt sodann noch vor, dass die Voraussetzungen für die Zuweisung des Gebiets "D._____" und/oder des Gebiets "C._____" zur Erhaltungszone nicht gegeben seien, weil es zu wenig Ge-
- 29 bäude bzw. zu wenig Gebäude mit Wohnnutzungen habe oder die Gebäude bzw. Gebäudegruppen zu weit auseinander lägen. Wie nachstehend dargestellt, sind diese Einwände im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren unbeachtlich. Die Stimmberechtigten der ehemaligen Gemeinde Z._____ beschlossen nämlich bereits am 20. September und 5. Dezember 1996 die Totalrevision der Ortsplanung. Dabei verabschiedeten sie unter anderem das Baugesetz und acht kombinierte Zonenpläne (ZP), Generelle Erschliessungspläne (GEP) und Generelle Gestaltungspläne (GGP) 1:1000 betreffend acht verschiedener Erhaltungszonen, unter anderem die Erhaltungszone "D._____/C._____". Am 9., mitgeteilt am 11. Dezember 1997, genehmigte die Regierung des Kantons Graubünden die Totalrevision der Ortsplanung und damit auch die erweiterte Erhaltungszone "D._____/C._____" (vgl. insbesondere S. 25 des erwähnten Genehmigungsbeschlusses der Regierung [ARE-GRact. 18]). Schliesslich wurde der kantonale Richtplan nach Inkrafttreten der fraglichen Erhaltungszone "D._____/C._____" im Jahr 1997 vom Bundesrat am 19. September 2003 genehmigt (vgl. ARE-GR-act. 16). Dabei wurde die betreffende Nutzungsplanung aus dem Jahr 1996 vom Bundesrat nicht in Frage gestellt; folglich besteht diese unverändert weiter. Zudem besteht gemäss kantonalem Richtplan bei der Erhaltungszone "D._____/C._____" kein Anpassungsbedarf, ist diese doch im Anhang zum Kapital 5.6.2 in der Übersichtstabelle mit dem Vermerk i. O. (kein planerischer Anpassungsbedarf) vermerkt. Vor diesem Hintergrund kann die rechtskräftig erlassene Erhaltungszone "D._____/C._____" im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen für die Zuweisung des Gebiets "D._____" und/oder "C._____" zur Erhaltungszone gegeben sind, im vorliegenden Verfahren nicht.
- 30 - 8. a) Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, dass das strittige Bauvorhaben auch im Lichte der Zweitwohnungsgesetzgebung nicht zulässig sei. Der fragliche Stall stehe nach dem massgebenden Bundesrecht ausserhalb der Bauzonen. Indem die Gemeinde den vorliegenden Sachverhalt unter Art. 9 Abs. 1 ZWG statt unter Art. 9 Abs. 2 ZWG subsumiert habe, habe sie das ZWG falsch angewendet. Als geschützte Bauten im Sinne der Raumplanungsgesetzgebung kämen in erster Linie schützenswerte Bauten nach Art. 24d Abs. 2 RPG und landschaftsprägend geschützte Bauten nach Art. 39 Abs. 2 RPV in Betracht. Die entsprechenden Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Nicht a priori ausgeschlossen sei auch eine förmliche Unterschutzstellung im Rahmen von Art. 33 RPV (Kleinsiedlung ausserhalb der Bauzonen). Die blosse Feststellung des ortsbildprägenden Charakters im Baubewilligungsverfahren erfülle die Anforderungen an eine solche Unterschutzstellung aber nicht. Beim fraglichen Stall handle es sich somit nicht um eine geschützte Baute im Sinne von Art. 9 Abs. 2 ZWG, weshalb die nachgesuchte Baubewilligung auch aus zweitwohnungsrechtlicher Sicht zu verweigern sei. b) Dem halten die Beschwerdegegnerin 1, die Beschwerdegegner 2 und das Amt für Raumentwicklung Graubünden im Wesentlichen entgegen, dass die Zulässigkeit des fraglichen Bauvorhabens gestützt auf Art. 9 Abs. 1 ZWG zu beurteilen sei, weil es sich bei der Bündner Erhaltungszone um eine beschränkte Bauzone handle. Die entsprechenden Voraussetzungen von Art. 9 Abs. 1 ZWG seien gegeben, weshalb die angefochtene Baubewilligung auch vor dem Hintergrund der Zweitwohnungsgesetzgebung rechtmässig sei. 9. a) Am 11. März 2012 ist Art. 75b BV betreffend Zweitwohnungen in Kraft getreten. Seit dem 1. Januar 2016 sind sodann das Zweitwohnungsgesetz sowie die Zweitwohnungsverordnung in Kraft. Art. 75b Abs. 1 BV sieht einen maximalen Anteil an Zweitwohnungen am Gesamtbestand der
- 31 - Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche von 20 % vor. Im vorliegenden Verfahren wird von der Beschwerdegegnerin 1 nicht bestritten, dass sie einen erheblichen Anteil an Zweitwohnungen aufweist. Es ist davon auszugehen, dass der maximale Wert von 20 % deutlich überschritten ist (vgl. Art. 11 Abs. 1 ZWV i.V.m. dem Anhang zur ZWV). Damit können in der Gemeinde X._____ bis zum Absinken des Zweitwohnungsanteils unter 20 % grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden (Art. 6 Abs. 1 ZWG). Vorbehalten bleibt gemäss Art. 6 Abs. 2 ZWG die Erstellung neuer Wohnungen nach Art. 7 Abs. 1 lit. b und nach Art. 8, 9, 26 oder 27 ZWG. Nach Massgabe von Art. 9 Abs. 1 ZWG dürfen in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % innerhalb der Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung nach Art. 7 Abs. 1 ZWG bewilligt werden, wenn die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. a), eine dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sichergestellt werden kann (lit. b) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. c). Ausserhalb der Bauzonen beurteilt sich die Zulässigkeit von neuen Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 ZWG gemäss Art. 9 Abs. 2 ZWG nach den Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung. b) Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen gilt es zunächst zu vergegenwärtigen, dass vorliegend ein Bauvorhaben in der Erhaltungszone als (beschränkte) Bauzone zur Diskussion steht (vgl. vorstehend E.5b). Betreffend Zweitwohnungsgesetzgebung ist folgerichtig − und (vermeintlich) entgegen der Auffassung von STALDER im Handkommentar zum Zweitwohnungsgesetz − Art. 9 Abs. 1 ZWG und nicht Art. 9 Abs. 2 ZWG massgebend. Daran vermag die Tatsache nichts zu ändern, dass STALDER im Handkommentar zum Zweitwohnungsgesetz ausführt, dass
- 32 - Erhaltungszonen zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen im Sinne von Art. 33 RPV nicht zur Bauzone gehörten und dementsprechend auf Bauten in Erhaltungszonen Art. 9 Abs. 2 ZWG zur Anwendung gelange. Diese Lehrmeinung ist − wie nachstehend dargestellt − nicht weiterführend. Sie stützt sich nämlich auf WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 15 Rz. 9 ff. Diese Fundstelle gibt, zusammen mit der weiteren Fundstelle WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 Rz. 40, die herrschende Lehre und Rechtsprechung wieder, wonach es sich bei der Erhaltungszone um eine mit einer Nichtbauzone überlagerte beschränkte Bauzone handelt und Bewilligungen somit gestützt auf Art. 22 RPG erteilt werden, wenn das Bauvorhaben in der Erhaltungszone zonenkonform ist (in WALD- MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 Rz. 40 zwar nicht explizit so ausgeführt, aber e contrario). Da Erhaltungszonen nach ZWG schlechterdings gleich wie nach RPG klassifiziert werden sollten, mithin nach herrschender Lehre und Rechtsprechung als die Grundnutzung überlagernde beschränkte Bauzone, hat die Beschwerdegegnerin 1 bei der Beurteilung der Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit der Zweitwohnungsgesetzgebung zu Recht auf Art. 9 Abs. 1 ZWG − und nicht auf Art. 9 Abs. 2 ZWG − abgestellt. c) Als geschützte Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten solche, die im formellen Verfahren nach der jeweiligen kantonalen bzw. kommunalen Gesetzgebung unter Schutz gestellt worden sind. Dies kann durch eine Schutzverfügung oder im Rahmen der Nutzungsplanung erfolgen (STAL- DER, a.a.O., Art. 9 Rz. 17). Gemäss Art. 35c der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) gelten Bauten als geschützt im Sinne der Bundesgesetzgebung über Zweitwohnungen, wenn sie in der kommunalen Grundordnung oder gestützt auf die Naturund Heimatschutzgesetzgebung unter Schutz gestellt sind (vgl. auch Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur ZWV vom Juni 2016 zu Art. 9 Abs. 1 ZWG S. 21). Als ortsbildprägende Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gel-
- 33 ten nach Art. 6 Abs. 1 ZWV Gebäude, die durch ihre Lage und Gestalt wesentlich zur erhaltenswerten Qualität des Ortsbildes und zur Identität des Ortes beitragen. Gemäss Art. 6 Abs. 2 ZWV sorgen die Kantone für ein Verfahren zur Bestimmung der ortsbildprägenden Bauten. Dazu wurden im Kanton Graubünden die Bestimmungen von Art. 35a ff. KRVO erlassen. Gestützt auf Art. 35a KRVO erfolgt die Bestimmung der ortsbildprägenden Bauten im Sinne der Bundesgesetzgebung über Zweitwohnungen grundsätzlich im Verfahren für die kommunale Grundordnung auf der Basis eines Gesamtkonzepts über das Ortsbild. Ausnahmsweise kann die Baubewilligungsbehörde gestützt auf Art. 35b KRVO eine Baute als ortsbildprägend bezeichnen, wenn die Baute Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens für deren Umbau oder Umnutzung zu Wohnzwecken bildet (lit. a), für sie bereits in der vor dem 1. Januar 2016 beschlossenen kommunalen Grundordnung eine Erhaltungsregelung auf der Basis eines Gesamtkonzepts über das Ortsbild besteht (lit. b), die Denkmalpflege Graubünden angehört worden ist (lit. c) und die Bezeichnung als ortsbildprägend in die Baubewilligung aufgenommen wird (Art. 35b Abs. 2 KRVO). Die unter Art. 35b Abs. 1 lit. b KRVO angesprochene, spezifische Erhaltungsregelung gilt gemäss Regierungsbeschluss Nr. 515 vom 31. Mai 2016 zur Teilrevision der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden, Umsetzung der eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung (vgl. ARE-GR-act. 19; abrufbar unter www.dvs.gr.ch ˃ Themen ˃ Zweitwohnungen ˃ Erläuterungen zur teilrevidierten KRVO [zuletzt besucht am 21. Dezember 2017]) etwa dann als gegeben, wenn die betreffenden Bauten der Erhaltungszone im Sinne von Art. 31 KRG zugewiesen wurden. In diesem Fall besteht ein gewichtiges Indiz dafür, dass die betreffende Baute auch ortsbildprägend im Sinne von Art. 6 Abs. 1 ZWV sein könnte. Dieses Indiz soll alsdann durch die Denkmalpflege im Rahmen einer förmlichen Anhörung im Baubewilligungsverfahren verifiziert werden, wobei diese Anhörung mit Vorteil vor der konkreten Projektentwicklung erfolgen solle. Damit eine Baute im Ausnahmeweg gestützt
- 34 auf Art. 35b KRVO von der Denkmalpflege als ortsbildprägend eingestuft werden kann, muss die in der rechtskräftigen Ortsplanung enthaltene Erhaltungsregelung für die betreffende Baute auf einem Gesamtkonzept des Ortsbildes beruhen, was anhand der damaligen Planungsunterlagen sowie des damaligen Genehmigungsbeschlusses der Regierung eruiert werden kann (vgl. Regierungsbeschluss Nr. 515 vom 31. Mai 2016 zur Teilrevision der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden, Umsetzung der eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung, S. 6). d) Bei dem von den Beschwerdegegnern 2 nachtgesuchten Bauvorhaben auf Parzelle 10999 in der heutigen Gemeinde X._____ handelt es sich − wie nachstehend dargestellt − um eine ortsbildprägende Baute im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG, welche durch ihre Lage und Gestalt wesentlich zur erhaltenswerten Qualität des Ortsbildes und zur Identität des Ortes beiträgt. Mit der am 20. September und 5. Dezember 1996 erfolgten Zuweisung der Baugruppe "C._____" zur Erhaltungszone, welche von der Regierung des Kantons Graubünden am 9., mitgeteilt am 11. Dezember 1997, genehmigt wurde (vgl. ARE-GR-act. 18), ist die Baugruppe "C._____" als ortsbildprägend festgelegt worden. Die Bündner Erhaltungszone verfolgt nämlich auch Zielsetzungen des Ortsbildschutzes (BGE 118 Ia 446 E.2c). Die ehemalige Gemeinde Z._____ hat folglich den ortsbildprägenden Charakter der Erhaltungszone "D._____/C._____" und damit auch des fraglichen Bauvorhabens auf Parzelle 10999 bereits mit dem Erlass der entsprechenden Grundnutzungsplanung im Jahr 1996 gewürdigt, indem sie gleichzeitig mit der Festsetzung der Erhaltungszone "D._____/C._____" in Art. 44 Abs. 1 BG festgehalten hat, dass die Erhaltungszonen landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvolle Baugruppen bezeichnen, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse liegt. Zudem hat die Beschwerdegegnerin 1 gestützt auf die erwähnte Bestimmung von Art. 44 Abs. 1 BG in der angefochtenen Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, verfügt, dass es sich beim fraglichen Bauvor-
- 35 haben um eine ortsbildprägende Baute gemäss Art. 9 ZWG handle und diese Verfügung im Grundbuch anzumerken sei. Dabei handelt es sich nicht um eine Schutzverfügung, sondern vielmehr um eine Bestätigung der bereits in der Grundnutzungsplanung der Jahre 1996/97 festgehaltenen Klassifizierung, nämlich dass die Baugruppe "C._____" Teil einer landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvollen Baugruppe ist (vgl. Art. 44 Abs. 1 BG). Dementsprechend wurden die Baugruppe "C._____" und damit auch das fraglichen Bauvorhaben auf Parzelle 10999 aber bereits im Verfahren für die kommunale Grundordnung im Sinne von Art. 35a KRVO als ortsbildprägend bestimmt, weshalb deren ortsbildprägender Charakter auch im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zu bejahen ist. Wenn das in der Erhaltungszone "D._____/C._____" befindliche Bauvorhaben nicht als ortsbildprägend gemäss Grundordnung im Sinne von Art. 35a KRVO zu gelten hätte, was aber − wie gesehen − nicht der Fall ist, könnte der ortsbildprägende Charakter des nachgesuchten Bauvorhabens vorliegend auch gestützt auf Art. 35b KRVO bejaht werden. Die umzubauende Stallbaute bildet nämlich Gegenstand eines Baubewilligungsverfahrens für deren Umbau oder Umnutzung zu Wohnzwecken. Zudem bestand mit der Festsetzung der Erhaltungszone "D._____/C._____" in den Jahren 1996/97 bereits vor dem 1. Januar 2016 in der kommunalen Grundordnung eine Erhaltungsregelung auf der Basis eines Gesamtkonzepts über das Ortsbild. Und schliesslich wurde auch die Denkmalpflege des Kantons Graubünden angehört (vgl. deren Stellungnahmen vom 5. Oktober 2016 [ARE-GR-act. 9] und 27. Januar 2017 [ARE-GR-act. 10]) und die Bezeichnung als ortsbildprägend wurde in die Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, aufgenommen. Folglich ist der ortsbildprägende Charakter des nachgesuchten Bauvorhabens sowohl gestützt auf Art. 35a KRVO als auch auf Art. 35b KRVO zu bejahen.
- 36 e) Wie gesehen dürfen gemäss Art. 9 Abs. 1 ZWG in Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % innerhalb der Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung bewilligt werden, wenn die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. a), eine dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sichergestellt werden kann (lit. b) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. c). Aus den bei den Akten liegenden Stellungnahmen der Denkmalpflege des Kantons Graubünden vom 5. Oktober 2016 und 27. Januar 2017 ergibt sich, dass diese sowohl vor Eingabe des fraglichen Bauvorhabens als auch vor Erteilung der Baubewilligung angehört wurde. Dabei bestätigte die Denkmalpflege einerseits den Schutzwert respektive den ortsbildprägenden Charakter der umzubauenden Stallbaute auf Parzelle 10999 (vgl. Stellungnahme vom 5. Oktober 2016 [ARE-GR-act. 9]) und erkannte anderseits, dass das äussere Erscheinungsbild des Gebäudes dank Anpassungen der Öffnungen (Bezugnahme auf den Strick, maximal zwei bis drei Holzbalken hoch, Verzicht auf Fensterstöcke) im Wesentlichen unverändert beibehalten werden könne (vgl. Stellungnahme vom 27. Januar 2017 [ARE-GR-act. 10]). Mit der Denkmalpflege ist folglich davon auszugehen, dass sowohl die äussere Erscheinung als auch die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben und die Baute somit durch das nachgesuchte Bauvorhaben in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt wird (Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG). Des Weiteren wird die fragliche Stallbaute unstrittig nicht mehr landwirtschaftlich genutzt und dürfte aufgrund der heutigen Bewirtschaftungsweise wohl auch in Zukunft nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werden. Für eine andere Nutzung als zu Ferien-/Wochenendzwecken besteht kein Bedarf, zumal die Nutzung der fraglichen, im Temporärsiedlungsgebiet gelegenen Stallbaute als Erstwohnung respektive als touristische bewirtschaftete Zweitwohnung nach Art. 7 Abs. 2 ZWG aufgrund der Nutzungsintensivierung und der damit
- 37 verbundenen, unerwünschten Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt nicht in Frage kommt, wie das Amt für Raumentwicklung Graubünden in seiner Vernehmlassung vom 24. Mai 2017 zu Recht ausführt. Eine dauernde Erhaltung der fraglichen Baute kann somit nicht anders sichergestellt werden als durch den Umbau bzw. die Umnutzung derselben in eine Ferien-/Wochenendbaute (Art. 9 Abs. 1 lit. b ZWG). Nachdem vom Beschwerdeführer nicht geltend gemacht wird, dass dem nachgesuchten Bauvorhaben überwiegende Interessen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. c ZWG entgegenstehen und solches im Übrigen auch nicht ersichtlich ist, erweist sich das fragliche Bauprojekt als mit Art. 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 9 Abs. 1 ZWG vereinbar und somit auch vor dem Hintergrund der Zweitwohnungsgesetzgebung als rechtmässig. 10. a) Zusammenfassend lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten, dass die raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen für die Umnutzung der Stallbaute in eine Ferien-/Wochenendbaute erfüllt sind und die Beschwerdegegnerin 1 die nachgesuchte Baubewilligung zu Recht gestützt auf Art. 22 RPG − und damit ohne Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG − erteilt hat. Zudem steht das nachgesuchte Bauvorhaben auch im Einklang mit der Zweitwohnungsgesetzgebung. Die angefochtene Baubewilligung vom 20., mitgeteilt am 23. Februar 2017, erweist sich somit als rechtens, was zur Bestätigung derselben und zur Abweisung der dagegen erhobenen Beschwerde führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, welcher gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG überdies verpflichtet wird, den obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnern 2 die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung, HV; BR 310.250) gilt ein Stun-
- 38 denansatz zwischen Fr. 210.-- und Fr. 270.-- als üblich. Die Rechtsanwältin der Beschwerdegegner 2 hat mit Schreiben vom 18. September 2017 ein Honorar von gesamthaft Fr. 7'607.88 (= 23.5833 h x Fr. 290.-- [= Fr. 6'839.17] zuzüglich einer Kleinspesenpauschale von 3 % [= Fr. 205.18] sowie 8 % MWST von Fr. 7'044.34 [= Fr. 563.54]) geltend gemacht. Der gesamthaft geltend gemachte Arbeitsaufwand von rund 23.6 Arbeitsstunden erscheint dem Gericht als angemessen. Hingegen kann nicht von einem Stundenansatz von Fr. 290.-- ausgegangen werden, da dieser Ansatz ausserhalb des Rahmens gemäss Art. 3 Abs. 1 HV liegt, sondern lediglich von einem solchen von Fr. 270.--. Folglich ergibt sich eine aussergerichtliche Entschädigung von Fr. 7'083.20 (= 23.5833 h x Fr. 270.-- [= Fr. 6'367.50] zuzüglich einer Kleinspesenpauschale von 3 % [= Fr. 191.--] sowie 8 % MWST von Fr. 6'558.50 [= Fr. 524.70]). Diesen Betrag hat der Beschwerdeführer somit noch an die Beschwerdegegner 2 zu bezahlen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass, weshalb der obsiegenden Beschwerdegegnerin 1 keine Parteientschädigung zusteht. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
- 39 - 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 844.-zusammen Fr. 2‘844.-gehen zulasten des Bundesamtes für Raumentwicklung und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Das Bundesamt für Raumentwicklung entschädigt A._____ und B._____ aussergerichtlich mit Fr. 7'083.20 (inkl. MWST). 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen] Dagegen Weiterzug an Bundesgericht noch hängig.