VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN R 13 217 5. Kammer bestehend aus Präsident Meisser als Vorsitzender, Verwaltungsrichter Audétat und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuarin ad hoc Brülisauer URTEIL vom 18. März 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache Verein A._____,c/o Herr B._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin und Amt für Raumentwicklung Graubünden, Beigeladen betreffend Baugesuch (BAB)
- 2 - 1. Der Verein A._____ ersuchte die Gemeinde X._____ mit Baugesuch vom 8. März 2013 um Bewilligung für die statische Sicherung und Zugänglichmachung der Burgruine Y._____ auf der Parzelle U._____. Die Ruine soll gemäss Baueingabe in ihrem Bestand umfassend gesichert werden. Für deren Erschliessung sind ein Zugangsweg (Fussweg) sowie ein Rundgangweg, eine Feuerstelle mit einem kleinen Rastplatz, eine Informationstafel und ein Brunnen mit Wasserzu- und -wegleitung geplant. Das Bauvorhaben wurde im Amtsblatt des Kantons Graubünden publiziert. Es gingen keine Einsprachen ein. 2. Die kommunale Baubehörde leitet das BAB-Gesuch an das Amt für Raumentwicklung Graubünden (nachfolgend ARE) weiter, welches beim ARE am 9. April 2013 einging. Im Rahmen der Behandlung des Gesuchs nahmen das Amt für Wald und Naturgefahren Graubünden (nachfolgend AWN), der Archäologische Dienst Graubünden (nachfolgend AD), das Amt für Natur und Umwelt Graubünden (nachfolgend ANU) und die Denkmalpflege Graubünden (nachfolgend DP) dazu Stellung. 3. Anlässlich des am 4. Juni 2013 durch das ARE unter Anwesenheit insbesondere des Vereins A._____, des AWN, des AD und der Grundeigentümer durchgeführten Augenscheins stellte das ARE für das Bauvorhaben betreffend Sicherungsprojekt Y._____ unter Berücksichtigung der üblichen Auflagen eine Bewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone (nachfolgend BAB) in Aussicht. Hingegen könne für das Erschliessungsprojekt Y._____ unter anderem aus archäologischen Gründen und aus Gründen des Landschaftsschutzes zurzeit keine BAB- Bewilligung in Aussicht gestellt werden. 4. Nach Einholung der Stellungnahmen zum Augenschein, dem anlässlich dessen besprochenen Projektänderungsvorschlag und den beabsichtig-
- 3 ten Auflagen, welche mit Schreiben vom 19. Juni 2013 den Parteien und beteiligten Ämtern eröffnet wurden, erteilte das ARE am 26. Juli 2013 die BAB-Bewilligung für die nachgesuchte statische Sicherung und die Erschliessung der Ruine Y._____. Die BAB-Bewilligung wurde unter anderem mit folgenden unter Ziff. 3 des Dispositives aufgeführten Auflagen verbunden: "f) Der Rundgang/Pfad und der Rastplatz mitsamt der vorgesehenen Anlagen Feuerstelle und Brunnen dürfen das TWW-Objekt Nr. W._____ "Ruine Y._____" nicht tangieren oder anderweitig beeinträchtigen. Für die Erstellung der Anlage sind nicht-störende Bodeneingriffe erlaubt. Der Rastplatz ist als Rasenplatz, der Rundgang/Pfad möglichst als Rasenweg auszugestalten. Insbesondere ist die Baupiste nach Ende der Sicherungs- resp. Bauarbeiten (Bauvorhaben a) zurückzubauen und für die Folgenutzung Rundgang/Pfad entsprechend zu renaturieren. g) Für die Erstellung der bewilligten Wasserleitung durch das TWW-Objekt Nr. W._____ "Ruine Y._____", für die Begrünung des Rastplatzes und für die allenfalls zu begrünenden Bereiche des Rundgangs/Pfades ist eine fachlich kompetente Umweltbaubegleitung (UBB) beizuziehen und deren Name dem Amt für Raumentwicklung und dem Amt für Natur und Umwelt bekannt zu geben. h) Die UBB hat nach Absprache mit dem archäologischen Dienst und der kantonalen Denkmalpflege die Befugnis, der Bauleitung die für den Schutz von Umwelt, Natur und Landschaft erforderlichen Weisungen zu erteilen. i) Die UBB hat dafür zu sorgen, dass der Rastplatz sowie die allenfalls zu begrünenden Bereiche des Rundgangs/Pfades mit lokalem Saatgut aus der angrenzenden Trockenwiese und -weide begrünt werden. j) Nach Abschluss der Bauarbeiten ist der Gemeinde sowie im Doppel dem Amt für Raumentwicklung ein Bericht über die Umweltbaubegleitung einzureichen. Über die Leistung von allfälligen Ersatzmassnahmen sowie allenfalls zusätzlich notwendigen Wiederherstellungsmassnahmen wird gegebenfalls in einer separaten Verfügung entschieden." 5. Am 2. September 2013 erteilte die Gemeinde X._____ die Baubewilligung für die statische Sicherung der Ruine und für die Erschliessung mit Fussweg und Rastplatz. Die BAB-Bewilligung vom 26. Juli 2013 bildete integrierenden Bestandteil der kommunalen Bewilligung. 6. Dagegen erhob der Verein A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 15. Oktober 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
- 4 - Graubünden und beantragte, es seien die Auflagen der Bewilligung so abzuändern, dass ein sicherer und auch für ältere und gehbehinderte Besucher gangbarer Fussweg auf den Burghügel angelegt werden könne. Es sei zu prüfen, ob die geringfügigen Eingriffe beim Bau eines schmalen Fusswegleins und einer Wasserleitung einer Umweltbaubegleitung (nachfolgend UBB) bedürften. Der Passus unter Ziff. 3 lit. j der BAB-Bewilligung, wonach nach Abschluss der Bauarbeiten über die Leistung allfälliger Ersatzmassnahmen und allenfalls zusätzlich notwendiger Wiederherstellungsmassnahmen separat verfügt werde, sei in dieser unbestimmten Formulierung zu streichen. Zudem sei zu prüfen, ob nicht auf Bewilligungsgebühren verzichtet werden könne. Zur Begründung führte der Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, dass das AWN sowie das ANU die Verbesserung des Zugangs zur Ruine verhindern wollten. Dazu solle eine Baupiste zurückgebaut werden, welche gar nicht beantragt worden sei. Es müsse eine gefällsarme Wegführung ohne Treppen festgelegt und der Einbau von Kies bewilligt werden. Die Ämter könnten entsprechende, ganz konkrete Auflagen in der Bewilligung machen anstatt eine UBB einzusetzen, welche nicht konkretisierte und damit praktisch unbegrenzte Anweisungskompetenz habe. Der Passus, wonach nach Abschluss der Bauarbeiten über die Leistung allfälliger Ersatzmassnahmen und allenfalls zusätzlich notwendiger Wiederherstellungsmassnahmen separat entschieden werde, sei unklar und schaffe im Ausmass unbegrenzte Unsicherheit. Schliesslich bestehe zwar kein Rechtsanspruch auf Gebührenerlass. Für das im öffentlichen Interesse liegende Bauvorhaben sollte ein Verzicht auf Gebühren aber – wie bereits in zwei BAB-Verfahren gemacht – möglich sein. 7. Am 31. Oktober 2013 verzichtete die Gemeinde X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf einen Antrag, verhehlte allerdings nicht, dass sie der Beschwerde gewisse Sympathien entgegenbringe.
- 5 - 8. Das AWN hielt mit Vernehmlassung vom 1. November 2013 an den verfügten Auflagen fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Es seien in der Praxis bewährte und standardisierte Auflagen. Ein gangbarer Fussweg werde dadurch nicht verhindert. Auch seien Treppenstufen nie verlangt worden. 9. Mit Vernehmlassung vom 11. November 2013 beantragte das ARE die Abweisung der Beschwerde. Der umstrittene Fussweg sei nicht zonenkonform, mithin stehe er im Widerspruch zu Natur- und Landschaftsinteressen. Auch bestehe hier gestützt auf das Behindertengesetz kein Anspruch auf eine Realisierung des Fussweges im geforderten Ausmass. Um das Vorhaben als Ganzes nicht zu Fall zu bringen und im Sinne einer für alle Beteiligten tragbaren Lösung, habe das ANU zu Recht die Erschliessung in Form eines Rasenweges vorgeschlagen. Der Beizug der UBB sei sachlich gerechtfertigt, da in casu ein äusserst schutzwürdiger und sensibler Lebensraum mit heikler Vegetation betroffen sei. Die umstrittene Formulierung der Ersatz- und Wiederherstellungsmassnahmen sowie die strittige Verfahrenskostenerhebung seien nicht zu beanstanden. 10. Das ANU beantragte mit Vernehmlassung vom 20. November 2013 die Abweisung der Beschwerde. Ein gut begehbarer Fussweg zur Burg werde durch die Auflagen nicht verhindert. Der Beizug der UBB entspreche bei Baustandorten wie dem vorliegenden ständiger Praxis und die nachträgliche Festlegung der Wiederherstellungs- und Ersatzpflicht sei rechtens. 11. Eine Replik wurde nicht eingereicht. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
- 6 - Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist die kommunale Baubewilligung vom 2. September 2013 sowie die integrierenden Bestandteil bildende BAB-Bewilligung des kantonalen ARE, datiert vom 26. Juli 2013, mit welcher das Bauvorhaben des Beschwerdeführers (statische Sicherung und Zugänglichmachung der Burgruine Y._____) von den zuständigen kommunalen und kantonalen Instanzen unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen bewilligt worden ist. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist aufgrund von Art. 87 Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) vorliegend zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist als Verfügungsadressat beschwert und folglich zur Erhebung der Beschwerde legitimiert. Zu prüfen bleibt vorderhand, ob die formgerecht eingereichte Beschwerde innert Rechtsmittelfrist erhoben wurde. 2. a) Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht gilt gemäss Art. 11 Abs. 1 VRG die Untersuchungsmaxime, d.h. der Sachverhalt ist von Amtes wegen zu ermitteln. Folglich wird auch die Einhaltung der Rechtsmittelfrist von Amtes wegen geprüft; dies selbst wenn sie – wie vorliegend – von den Parteien nicht bestritten wurde. b) Aktenkundig ist die kommunale Baubewilligung datiert vom 2. September 2013 und mit "Verein A._____, c/o Herr C._____, " adressiert. Wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, wurde die Baubewilligung somit an die falsche Adresse versandt, zumal gemäss Baugesuch die Bauherrschaft und damit der Beschwerdeführer unter einer anderen Adresse anzuschreiben gewesen wäre. Die Eröffnung einer Verfügung ist eine empfangsbedürftige, nicht aber eine annahmebedürftige einseitige Rechts-
- 7 handlung. Ihre Rechtswirkungen entfaltet die Verfügung vom Zeitpunkt der ordnungsgemässen Zustellung an. Unerheblich ist, ob der Betroffene vom Verfügungsinhalt tatsächlich Kenntnis nimmt oder nicht (BGE 105 III 43 E.2; Urteil des Bundesgerichts 2A.293/2001 vom 21. Mai 2002 E.1b; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 280, mit Hinweisen). Der Postverkehr ist nicht eingeschrieben erfolgt. Gemäss den Ausführungen des Beschwerdeführers ist die Bewilligung schliesslich auf Umwegen am 17. September 2013 beim Vereinspräsidenten eingetroffen. Weder die Beschwerdegegnerin noch das ARE, das ANU oder das AWN äusserten sich hierzu. Aufgrund des Gesagten begann die 30-tägige Rechtmittelfrist demnach am 18. September 2013 zu laufen und endete am 17. Oktober 2013 (Art. 7 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 52 Abs. 1 VRG). Die Frist gilt als gewahrt, wenn die Eingabe spätestens am letzten Tag der Frist einer schweizerischen Poststelle, einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung oder innerhalb der Bürozeit der zuständigen Behörde übergeben wird (Art. 8 Abs. 1 VRG). Mit Eingabe am 15. Oktober 2013 wurde die vorliegende Beschwerde somit fristgerecht erhoben, weshalb darauf einzutreten ist. 3. a) Materiellrechtlich ist streitig und nachfolgend zu prüfen, ob in der Baubewilligung gemachten Auflagen und Bedingungen betreffend Fussweg, Beizug einer UBB, Kosten allfälliger Ersatz- respektive Wiederherstellungsmassnahmen und die Bewilligungsgebühren gerechtfertigt sind. b) Die Ruine Y._____ sowie die unmittelbare Umgebung liegen in verschiedener Hinsicht – Natur- und Landschaftsschutz, archäologische Schutzzone – in einem sensiblen Gebiet. Gemäss geltendem kommunalem Zonenplan liegt die Burg inklusive Umgebung einerseits in der Landwirtschafts- respektive Forstwirtschaftszone, wobei beide Zonen zusätzlich
- 8 von einer Landschaftsschutzzone überlagert werden. Gemäss Art. 55 Abs. 2 des Baugesetzes der Gemeinde X._____ (nachfolgend BG) sind in der Landschaftsschutzzone die Erstellung von Bauten und Anlagen, Terrainveränderungen, Abbauvorhaben, Materialablagerungen und andere bauliche Vorkehren, die dem Schutzzweck entgegenstehen, nicht gestattet. Vorbehalten sind Bauten und Anlagen, soweit sie für die land- oder forstwirtschaftliche Nutzung des betreffenden Gebietes notwendig sind und ein Standort ausserhalb der Landschaftsschutzzone nicht zumutbar ist. Bestehende Bauten und Anlagen dürfen erneuert werden (vgl. auch Art. 34 KRG). Der Begriff der Erneuerung umfasst bauliche Vorkehrungen, welche Bauten instandhalten, instandstellen oder an die Erfordernisse der Zeit angleichen, ohne dass Umfang, Erscheinung und Bestimmung des Werkes verändert werden (Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement/Bundesamt für Raumentwicklung [EJPD/BRP], Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 22 N. 14; ferner WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N. 18, wonach die Erneuerung der Renovation gleichzustellen ist). c) Anderseits ordnet der geltende Zonenplan der Gemeinde die Ruine und deren unmittelbare Umgebung zusätzlich der archäologischen Schutzzone zu, welche die archäologischen Fundstellen vor willkürlicher Zerstörung und Veränderung jeder Art schützen soll (Art. 53 Abs. 1 BG; vgl. auch Art. 36 KRG). Art. 53 Abs. 2 BG untersagt in der archäologischen Schutzzone Bauten und Anlagen, die den Zweck der Zone beeinträchtigen. Unumgängliche Bodeneingriffe jeglicher Art sind nur mit ausdrücklicher Bewilligung des AD gestattet. Hingegen ist die land- und forstwirtschaftliche Nutzung grundsätzlich gestattet (Art. 53 Abs. 3 BG).
- 9 d) Auch wurde das betroffene Gebiet ins Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (nachfolgend BLN) als Objekt Nr. V._____ "Trockengebiet im unteren Z._____" aufgenommen und liegt teilweise in der Trockenwiese und -weide (nachfolgend TWW) Objekt Nr. W._____ von regionaler Bedeutung. Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) wird durch die Aufnahme in das BLN dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Immer dann, wenn das zu einem Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung vorgebrachte Interesse nicht von nationaler Bedeutung ist, ist der Eingriff unzulässig. Diesfalls darf von der Entscheidbehörde keine Interessenabwägung mehr durchgeführt werden (LEIMBA- CHER, in: KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Zürich 1997, Art. 6 N. 19 ff.). 4. Der beabsichtigte Fussweg ist zonenfremd. Denn entsprechend den Ausführungen des Beschwerdeführers soll die Ruine mit dem Fussweg als sanfter Kulturtourismus dem Publikum zugänglich gemacht werden. Der umstrittene Fussweg weist demnach weder einen land- noch forstwirtschaftlichen Zweck auf und fällt auch nicht unter den Begriff der Erneuerung, weshalb die geplante Weganlage nach dem Gesagten grundsätzlich nicht landschaftsschutzzonenkonform ist (vgl. Art. 55 Abs. 2 BG; Art. 34 Abs. 2 KRG). Auch zeichnen sich – wie nachfolgend aufzuzeigen ist – Widersprüche zur archäologischen Schutzzone (vgl. Art. 53 BG; Art. 36
- 10 - KRG) und zum Naturschutz (vgl. Art. 6 NHG) ab. Demnach fällt eine Bewilligung unter dem Titel der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ohne weiteres ausser Betracht. Das Bauvorhaben mit samt seinen Auflagen und Bedingungen ist damit unter dem Blickwinkel der Ausnahmebewilligungstatbestände gestützt auf Art. 24 ff. RPG zu prüfen. 5. a) Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). b) Der Beschwerdeführer rügt im vorliegenden Fall sinngemäss einzig das Kriterium der Interessenabwägung, indem er gewisse in der BAB- Bewilligung gemachten Auflagen und Bedingungen in Frage stellt. Er begründet den Fussweg rudimentär damit, dass die Burgruine nicht per se für die Nachwelt gesichert werde, sondern den Menschen – und Steuerzahlern – von heute auch zugänglich gemacht werden solle. Dies erfordere eine gefällsarme Wegführung ohne Treppenstufen, mithin ein sicherer und auch für ältere und gehbehinderte Besucher gangbarer Fussweg. Zudem müsse der Pfad aus Sicherheitsgründen kiesgekoffert sein. Diesem Erschliessungsinteresse stehen unter anderem der Natur- und Landschaftsschutz sowie die Interessen der archäologischen Schutzzone entgegen. Es gilt diese entgegenstehenden Interessen nachfolgend gegeneinander abzuwägen. c) Der Beschwerdeführer beabsichtigt einen sicheren und auch für ältere und gehbehinderte Besucher gangbaren Fussweg auf den Burghügel zu erstellen. Mit anderen Worten soll gemäss ARE ein rund 15 cm tief kiesgekofferter, ca. 80 cm breiter und 500 m langer Zugangsweg (Rundgang
- 11 zusätzlich ca. 100 m) geschaffen werden. In der archäologischen Schutzzone sind allerdings unumgängliche Bodeneingriffe jeglicher Art nur mit ausdrücklicher Bewilligung des AD gestattet. Mit Stellungnahme vom 30. April 2013 führt der AD hierzu aus, dass beim geplanten Zugangsweg mit Terrainveränderungen gerechnet werden müsse, welche zwangsläufig in den Bestand an archäologischen Strukturen und Kulturschichten eingreifen und diese durchschneiden würden – unter Umständen an Stellen, die für das Verständnis der Anlage von Bedeutung seien. Das gleiche gelte für den Rundweg um die Burg. Der Bau der Fusswege müsse aus diesem Grund aus archäologischer Sicht zwingend ohne Bodeneingriffe erfolgen. Dieser Ansicht ist auch die DP, welche am 2. Mai 2013 respektive am 1. Juli 2013 untermauerte, dass das Projekt nur unter Auflagen genehmigt werden könne – insbesondere, dass Eingriffe in die historische Bausubstanz im Bereich Ringmauer zu vermeiden seien und die Auflagen des AD bezüglich Bodeneingriffe zu berücksichtigen seien. Daher steht der Zugangsweg in der geplanten Dimension archäologischen Schutzzielen entgegen. Der Fussweg fällt nicht unter den Ausnahmetatbestand der land- oder forstwirtschaftlichen Bodeneingriffe. Schliesslich führt das ARE zu Recht aus, dass kein Verfassungs- bzw. Gesetzesauftrag von nationalem Interesse vorliegt, welches die Erstellung des Zugangspfades der Interessenabwägung mit dem Gebot der ungeschmälerten Erhaltung des BLN-Objekts Nr. V._____ im Sinne von Art. 6 NHG standhalten würde. Zudem steht dem Fussweg die Zuordnung des Gebiets in das TWW- Objekt Nr. W._____ entgegen; die Trockenwiese ist von regionaler Bedeutung. Ebenso sind ist die Gesetzgebung zum Schutz des Waldes zu berücksichtigen (vgl. Art. 27 Abs. 2 des Kantonales Waldgesetz [KWaG; BR 920.100]). Damit geht einher, dass Bauten und Anlagen zwar erreichbar sein müssen, jedoch wird die Beurteilung der im Einzelfall verlangten Erschliessung durch das Verhältnismässigkeitsprinzip bestimmt. Die Anforderungen an eine genügende Erschliessung hängen einerseits von der
- 12 beanspruchten Nutzung und andererseits von den massgeblichen Umständen des Einzelfalls ab (EJPD/BRP, a.a.O., Art. 19 N. 9; WALD- MANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 19 N. 14). Eine Erschliessung muss nicht nur fachtechnischen Anforderungen genügen, sondern auch mit der Umweltschutzgesetzgebung korrelieren (BGE 119 Ib 480 E.6a; BGE 118 Ib 66 E.2a; BGE 116 Ib 159 E.6b; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 19 N. 15). Nach Ansicht des ANU ist die Erschliessung dementsprechend als Rasenweg ohne Kieskofferung auszugestalten; nur durch solche Massnahmen könne der Fussweg in einem Bereich, der durch Wald und NHG- Schutzgüter führe, als verträglich akzeptiert werden. Der Einwand des Beschwerdeführers betreffend Rutschgefahr bei Niederschlag vermag daran nichts zu ändern. Selbst gestützt auf das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiG; SR 151.3) – aufgrund der nachfolgend Ausführungen kann an dieser Stelle offen bleiben, ob das BehiG im Kanton Graubünden direkte Anwendung findet (BGE 134 II 249 E.2.2; BGE 132 I 82 E. 2.3.2 f.) – kann kein Anspruch auf den hier umstrittenen Fussweg abgeleitet werden. Das BehiG sowie die dazugehörige Verordnung über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiV; SR 151.31) legen die nähere Ausgestaltung der allgemeinen Erschliessungspflicht und damit die Rahmenbedingungen für den behindertengerechten Zugang zu öffentlichen Bauten und Anlagen fest (Art. 1 und Art. 3 BehiG). Mit anderen Worten müssen öffentlich zugängliche Bauten und Anlagen, nach den anerkannten Fachnormen – insbesondere die SIA-Norm 500 2009, Schweizer Norm 521 500 – so gestaltet werden, dass sie auch für Behinderte zugänglich sind (Art. 80 Abs. 1 KRG). Indes besteht kein absoluter Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Bauten und Anlagen. Die Gewährleistung eines behindertengerechten Zugangs wird dadurch eingeschränkt, dass das Gericht oder die Verwaltungsbehörde die Beseitigung der Benachteiligung dann nicht anordnet, wenn der für Behinderte
- 13 zu erwartende Nutzen insbesondere in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand (Art. 11 Abs. 1 lit. a BehiG) oder zu den Interessen des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes steht (Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG). Nach Art. 6 Abs. 1 BehiV muss zur Beurteilung der Frage, ob ein Missverhältnis im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BehiG vorliegt, in der Interessenabwägung namentlich berücksichtigt werden: die Zahl der Personen, welche die Baute oder die Anlage benutzen oder die Dienstleistung in Anspruch nehmen (lit. a); die Bedeutung der Baute, der Anlage oder der Dienstleistung für die Menschen mit Behinderungen (lit. b); der provisorische oder dauerhafte Charakter der Baute, der Anlage oder der Dienstleistung (lit. c). Sind die Interessen der Behinderten gegen die Interessen des Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege abzuwägen (Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG), so sind nach Art. 6 Abs. 2 BehiV zusätzlich die Bedeutung der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Umweltschutzes, des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege (lit. a) und das Ausmass, in dem die verlangten Anpassungen die Umwelt beeinträchtigen und die Bausubstanz, die Struktur und das Erscheinungsbild der Baute oder der Anlage aus der Sicht des Naturschutzes oder des Heimatschutzes und der Denkmalpflege beeinträchtigen (lit. b), zu berücksichtigen. Wie das ARE zu Recht ausführt, steht der Fussweg in einem Missverhältnis zu den dadurch beeinträchtigten Natur- und Heimatschutzinteressen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG. Es darf davon ausgegangen werden, dass die zu erwartende Zahl der Personen mit Behinderungen, welche die Ruine Y._____ aufsuchen respektive die damit zusammenhängenden Dienstleistungen in Anspruch nehmen würden, die durch den umstrittenen Fussweg verursachten Beeinträchtigungen des sensiblen Lebensraums nicht zu rechtfertigen vermag. Dies gilt umso mehr, als bei einer behindertengerechten und rollstuhlgängigen Wegführung weitaus mehr Land benötigt würde, als bisher projektiert. So müsste nach der SIA-Norm 500
- 14 - 2009, Schweizer Norm 521 500, die Rampe beispielsweise 1.2 m breit sein und nicht wie geplant bloss 80 cm (vgl. Ziff. 3.5.2). Bei Richtungsänderungen müsste der Weg sogar eine Breite von 1.9 m aufweisen (Ziff. 3.4.3.1). Aus landschaftsschutztechnischen Gründen kann der Fussweg nicht um den Burghügel herum angelegt werden, sondern müsste – um den Höhenunterschied von ca. 30 m zu überwinden – im Zickzack-Kurs im Waldareal realisiert werden, was allenfalls eine Rodungsbewilligung voraussetzen würde. Alles in allem stünde der für die Behinderten zu erwartende Nutzen nicht nur die Natur- und Heimatschutz- sowie Walderhaltungsinteressen (Art. 11 Abs. 1 lit. a BehiG) im Widerspruch, sondern auch im Missverhältnis zum wirtschaftlichen Aufwand (Art. 11 Abs. 1 lit. b BehiG). Im Übrigen ist der Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass gemäss Tabelle 7 der einschlägigen SIA-Norm ein Kiesbelag betreffend Befahrbarkeit als nicht geeignet, betreffend Begehbarkeit als wenig geeignet und betreffend Gleitsicherheit als beschränkt geeignet eingestuft wird. Nach dem Gesagten besteht selbst bei unmittelbarer Anwendung des BehiG kein Anspruch auf Realisierung des projektierten Fusswegs. d) Aufgrund des Gesagten stehen dem Fussweg in seiner geplanten Dimension überwiegende Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der archäologischen Schutzzone entgegen, weshalb das Bauvorhaben grundsätzlich nicht bewilligungsfähig wäre. Mittels den gemachten Auflagen und Bedingungen – Rasenweg, Wegführung und Beizug einer UBB (wie nachfolgend aufzuzeigen ist) – kann diesen Interessen jedoch Rechnung getragen werden. Die Auflagen betreffend Rasenweg (und Wegführung) erweisen sich angesichts der hier vorhandenen verschiedenen Schutzobjekte – BLN-Objekt Nr. V._____, TWW-Objekt Nr. W._____ und die Burganlage Y._____ an sich – als sachgerecht und verhältnismässig. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die Auflagen ein gut begehbarer Weg verhindert würde. Treppenstufen wurden entgegen der Ausführung
- 15 des Beschwerdeführers nicht verlangt. Demnach erübrigt sich schliesslich auch die Frage, ob der Beschwerdeführer die Auflagen und Bedingungen betreffend Fussweg allgemein oder nur jene betreffend Zugangsweg ohne Rundgang angefochten hat, zumal sowohl der Zugangsweg wie auch der Rundpfad nur unter Auflagen bewilligungsfähig sind. 6. a) Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren die Auflage betreffend Beizug einer UBB. Es sei selbst bei vergleichbaren Burgsanierungen keine externe und teure UBB verlangt worden. Die Ämter könnten entsprechende ganz konkrete Auflagen in der Bewilligung machen anstelle einer Umweltbaubegleitung einzusetzen, welche nicht konkretisierte und damit praktisch unbegrenzte Anweisungskompetenz habe. b) Die Burganlage Y._____ liegt in einem in verschiedener Hinsicht schutzwürdigen und sensiblen Lebensraum mit heikler Vegetation (vgl. Erwägung 3). Die materiellen Vorschriften des Umweltrechts verlangen, dass bei der Errichtung oder Änderung von Anlagen die jeweils nötigen Massnahmen zum Schutz der Umwelt ergriffen werden (vgl. Art. 10b Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über den Umweltschutz [USG; SR 814.01]; ferner Art. 46 Abs. 1 USG; BRUNNER, in: BAFU [Hrsg.], UVP-Handbuch Modul 6: Umweltbaubegleitung und Erfolgskontrolle, Bern 2009, Rz. 2.1). Im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes fordert Art. 18 Abs. 1ter NHG vom Verursacher – d.h. der Beschwerdeführer als Verfügungsadressat – ebenso, dass er sich um die bestmöglichen Schutz-, Wiederherstellungsund Ersatzmassnahmen sorgt. Demnach müssen die gemachten Naturschutzauflagen mit entsprechendem Fachwissen und besonderer Rücksicht ausgeführt werden (BRUNNER, a.a.O., Rz. 1.2). Gemäss den Fachämtern – ANU und ARE – kann der Eingriff sachgerechterweise nur durch Beizug einer fachkompetenten UBB sichergestellt werden. In contrario würde mit weiteren Auflagen der Schutz des vorliegend äusserst
- 16 sensiblen Lebensraums nicht in gleichem (respektive genügendem) Mass gewährleistet. Aus dem beschwerdeführenden – vom ARE bestrittenen – Hinweis auf andere BAB-Bewilligungen zur Sanierung von Burganlagen, bei welchen der Beizug einer UBB nicht verfügt worden sei, kann der Beschwerdeführer nichts für sich abzuleiten. Denn vorliegend verbietet sich die sinngemäss geltend gemachte Gleichbehandlung mit anderen Anlagen angesichts der hier vorhandenen speziellen Situation (Schutzobjekte). Indem das ARE den Beizug der UBB für die Erstellung der Wasserleitung durch das TWW-Objekt Nr. W._____, die Wiederherstellung des Installationsplatzes respektive die Begrünung des Rastplatzes sowie die Begrünung in den Bereichen des Rundgangs/Pfades – soweit dieser zu begrünen ist –, angeordnet hat, ist der Aufgabenbereich umfangmässig wie auch örtlich begrenzt. Die Formulierung der UBB-Kompetenz ist nicht zu beanstanden. Die Auflagen betreffend Beizug einer UBB erweisen sich dementsprechend als sachgerecht und verhältnismässig. Die Beschwerde ist diesbezüglich nicht begründet. 7. a) Zudem sei der Passus, wonach nach Abschluss der Bauarbeiten über die Leistung allfälliger Ersatzmassnahmen und allenfalls zusätzlich notwendiger Wiederherstellungsmassnahmen separat entschieden werde, nach Ansicht des Beschwerdeführers unklar. Er schaffe im Ausmass unbegrenzte Unsicherheit und sei zu streichen. b) Wie bereits ausgeführt, schreibt Art. 18 Abs. 1ter NHG vor, dass wenn sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden lässt, der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen hat. Die vorgesehenen (Ersatz-)Massnahmen stehen nicht wahlweise, sondern in einer festgelegten Reihenfolge zur Verfügung. Wenn das be-
- 17 troffene Objekt nicht geschützt werden kann, muss es möglichst wiederhergestellt werden (vgl. Art. 13 und Art. 18 des Gesetzes über den Naturund Heimatschutz im Kanton Graubünden [KNHG; BR 496.000]). Anderer Ersatz ist nur und erst dann zulässig, wenn auch Wiederherstellungsmassnahmen respektive Realersatz nicht in Frage kommen oder sich als unzweckmässig erweisen (vgl. Art. 14 und Art. 19 KNHG; zum Ganzen FAHRLÄNDER, in: KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz, Zürich 1997, Art. 18 N. 34). Wie das ANU ausführte, müssten die Grundlagen für die Festlegung prinzipiell im Baugesuch enthalten sein. Bei absehbaren kleinen Eingriffen in schutzwürdigen Lebensräumen sei es indessen durchaus Praxis, die Höhe der NHG-Ersatzpflicht und die allenfalls erforderlichen NHG-Ersatzmassnahmen nicht in der Baubewilligung, sondern erst nachträglich festzulegen. Die effektive Höhe der NHG-Ersatzpflicht und deren Tilgung mittels Realersatz oder Ersatzabgabe würden im UBB- Schlussbericht dokumentiert. Sie orientiert sich an den Aufwendungen, die die Gesuchstellenden bzw. Verursacher für Realersatz zu leisten hätte (vgl. Art. 19 Abs. 2 KNHG; Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 3/2010-2011, S. 242). Es besteht kein Grund, weshalb an dieser Praxis nicht festgehalten werden sollte. Die in der BAB-Bewilligung enthaltene Auflage ist im Lichte von Art. 18 Abs. 1ter NHG gerechtfertigt. Im Übrigen geht das ARE sowie das ANU von geringfügigen Kosten für die UBB im Vergleich zum Gesamtprojektvolumen von Fr. 880'000.-- aus (0.3 % bis max. 0.6 % der budgetierten Baukosten). 8. Die Gemeinden erheben gemäss dem nach Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG unmittelbar anwendbaren Art. 96 KRG für ihren Aufwand im Baubewilligungsverfahren und in weiteren baupolizeilichen Verfahren Gebühren (Abs. 1). Auslagen für Leistungen Dritter wie Fachgutachten, Beratungen sowie Grundbuchkosten sind der Gemeinde zusätzlich zu vergüten. Die
- 18 - BAB-Behörde erhebt für BAB-Entscheide sowie für Buss- und Wiederherstellungsverfügungen bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen von den Gesuchstellenden beziehungsweise Parteien Gebühren, welche aus einer Staatsgebühr bis Fr. 3'000.--, einer Kanzleigebühr und dem Ersatz allfälliger Barauslagen bestehen. Bei ausserordentlichen Umständen kann die Staatsgebühr angemessen erhöht werden (Abs. 4). Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, dass die ihm auferlegten Verfahrenskosten als übermässig hoch und unzulässig erscheinen liesse. Im Gegenteil führt er selbst aus, dass kein Anspruch auf Gebührenerlass bestehe. Aus dem Verweis auf zwei andere BAB-Verfahren, in welchen angeblich auf die Gebührenerhebung verzichtet worden sei, kann er nichts zu seinen Gunsten ableiten. Dies gilt umso mehr, als die erteilte Bewilligung zur Sicherung der Ruine Y._____ und deren Erschliessung umfangreicher Abklärungen bedurften. Die Beschwerde erweist sich auch diesbezüglich als unbegründet und ist daher abzuweisen. 9. Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, dass laut Art. 49 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 801.110) die Fachstelle innert eineinhalb Monaten seit Eingang der vollständigen Baugesuchsakten über BAB-Gesuche entscheidet. Bei Bauvorhaben, die eine verwaltungsinterne Vernehmlassung oder eine Zusatzbewilligung erfordern, beträgt die Erledigungsfrist maximal drei Monate. Bei Bauvorhaben mit Einsprachen, UVP oder besonders grossem Koordinationsbedarf beträgt die Erledigungsfrist maximal fünf Monate. Vorliegend machte der Beschwerdeführer sinngemäss eine solche unzulässige Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz geltend, weil zwischen der Gesuchseinreichung vom 8. März 2013, welche der Beschwerdeführer für dringlich bezeichnet habe, und der unter Auflagen erteilten BAB- Bewilligung vom 2. September 2013 knapp sechs Monate verstrichen sind. Richtig ist, dass die Behandlung von Baugesuchen stets beförder-
- 19 lich, d.h. innert angemessen vernünftiger Frist durch die zuständigen Baubehörden erfolgen sollte. Im konkreten Fall wurde das Bauvorhaben im Amtsblatt des Kantons Graubünden vom T._____ publiziert. Nachdem keine Einsprache dagegen erhoben wurde, leitete die Beschwerdegegnerin das Gesuch dem ARE weiter. Das Gesuch ging am 9. April 2013 beim ARE ein, welches aufgrund des vielschichtigen Schutzobjekts von verschiedenen Fachstellen – ANU, AWN, AD und PD – zunächst ihre Vernehmlassungen zum Bauvorhaben einholen musste. Infolge der kritischen Rückmeldungen drängte sich die Durchführung eines Augenscheins zur sachdienlichen Erledigung der Angelegenheit auf. Anschliessend waren wiederum sämtliche Beteiligte zum Augenscheinprotokoll und der darin eröffneten voraussichtlichen Auflagen anzuhören. Nur schon deshalb hat das BAB-Bewilligungsverfahren unter der Federführung des ARE verständlicherweise knapp vier Monate in Anspruch genommen. Die Verfügung des ARE datiert vom 26. Juli 2013, womit erstellt ist, dass das ARE keinesfalls unnötig lange zuwartete. Das ARE war an sich gewillt, die Ordnungsfristen gemäss Art. 49 Abs. 2 KRVO zu erfüllen. BAB- Bewilligungen und allfällige Einspracheentscheide werden Gesuchstellenden und Einsprechenden von der kommunalen Baubehörde nach Eingang so rasch als möglich zusammen mit der Baubewilligung eröffnet (Art. 49 Abs. 3 KRVO). Es ist schon fraglich, weshalb die Beschwerdegegnerin von Ende Juli 2013 bis 2. September 2013, mithin rund einen Monat mit der Eröffnung der BAB-Bewilligung zugewartet hat. Dennoch ist es grundsätzlich Sache der Gesuchsteller und damit des Beschwerdeführers, sein Baugesuch frühzeitig einzureichen, damit er seinen Bauplan in zeitlicher Hinsicht wie projektiert umsetzen kann (vorliegend erste Maihälfte Bauinfrastruktur und Dokumentation des Vorzustandes durch den AD und zweite Maihälfte Beginn der Sicherung, Einweihung der Anlage im Oktober). Der Beschwerdeführer musste aufgrund des vorliegend in verschiedener Hinsicht schutzwürdigen Lebensraums damit rechnen,
- 20 dass verschiedene Ämter involviert sind, welche das Bauvorhaben unter den Aspekten des Landschafts- und Naturschutzes etc. genau prüfen werden, und damit die BAB-Bewilligung nicht innert eines Monats (Weiterleitung an ARE [9. April 2013] bis Erteilung BAB-Bewilligung durch ARE und Beschwerdegegner [Ende April 2013/anfangs Mai 2013]) ergehen würde. Und schliesslich hat der Beschwerdeführer gemäss Augenscheinprotokoll vom 19. Juni 2013 trotz mehrmaligen Nachfragens des ARE es abgelehnt, das Sicherungsprojekt vom Erschliessungsprojekt zu trennen respektive das Sicherungsprojekt dem Erschliessungsprojekt vorzuziehen und umgehend bewilligt zu erhalten. Dementsprechend kann weder den Fachstellen noch der Beschwerdegegnerin Rechtsverzögerung vorgeworfen werden. 10. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde sowohl hinsichtlich des Rasenwegs, des Beizugs der UBB, der allfälligen Wiederherstellungs- respektive Ersatzmassnahmen als auch betreffend Gebührenverzicht unbegründet ist, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Der Beschwerdeführer hat kein Rechtsbegehren hinsichtlich der Baupiste gestellt; es muss demnach nicht weiter auf die diesbezüglich appellatorische Kritik eingegangen werden. Es sei einzig erwähnt, dass, selbst wenn der Beschwerdeführer die Baupiste nicht im Baugesuch beantragt hat, er diese jedoch gemäss Vernehmlassung des ARE vom 11. November 2013 anlässlich des Augenscheins erwähnt hat. Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass das ARE den Beschwerdeführer (vorsorglich) zu deren Rückbau verpflichtet hat. 11. a) Die angefochtene kommunale Baubewilligung vom 2. September 2013 sowie die integrierenden Bestandteil bildende BAB-Bewilligung des kantonalen ARE, datiert vom 26. Juli 2013, ist demnach rechtens, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
- 21 b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 504.-zusammen Fr. 1'004.-gehen zulasten des Vereins A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]