R 09 49 5. Kammer URTEIL vom 15. Dezember 2009 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ortsplanungsrevision 1. Die Stimmberechtigten der Gemeinde … beschlossen an der Gemeindeversammlung vom 16. Juni 2006 eine Gesamtrevision der Ortsplanung. Sie verabschiedeten unter anderem ein Baugesetz (BG) sowie den Zonenplan/Generellen Gestaltungsplan (ZP/GGP) … 1:2'000, den ZP/GGP 1:10'000 und den Generellen Erschliessungsplan Verkehr (GEP) … 1:2'000. Im ZP/GGP … legte die Gemeinde im Gebiet "…" eine Quartierplanpflicht fest, welche sich über Parzelle 1599 (Teil), 1963, 1600, 1601, 1603, 1986 (Teilparzelle 1607) und 1248 (Teil) erstreckte. Das Ziel dieses Quartierplanpflicht sollte primär darin bestehen, im Rahmen einer durchzuführenden Quartierplanung die verkehrsmässige Erschliessung des noch unüberbauten, eingeschlossenen Bauzonenteils von Parzelle 1248 sowie der beiden überbauten Parzellen 1603 und 1986 zu regeln. Die Regierung genehmigte Baugesetz und Pläne mit Korrekturen, Anliegen, Empfehlungen und Hinweisen mit Beschluss vom 16./19. April 2007. Insbesondere genehmigte sie die von der Gemeinde festgelegte Abgrenzung des Quartierplanpflichtperimeters „…“, welcher auf eine Erschliessung von Norden (oben) her angelegt war. Gleichentags wies sie eine dagegen erhobene Beschwerde von … ab. Darin hatte dieser gefordert, die gelbe Kolorierung der auf Parzelle 1599 bestehenden Strasse nicht zu genehmigen und die Quartierplanpflicht auf Parzellen 1604 und 1611 auszudehnen, um weitere Varianten zur verkehrsmässigen Erschliessung von Parzelle 1248 nicht zum vornherein auszuschliessen. Die Gemeinde … hatte damals die Abweisung der Beschwerde beantragt. Die Regierung wies noch darauf hin, dass, gestützt auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, es zumindest
nicht völlig ausgeschlossen wäre, dass die Gemeinde im Einleitungsbeschluss der Quartierplanung "…" unter Umständen auch noch Parzelle 1611 und 1604 einbeziehen würde, wenn es sich wider Erwarten erweisen sollte, dass eine Erschliessung von Norden her mit unzumutbar hohen Kosten verbunden wäre und sich die Variante von Osten aus irgendwelchen Gründen sich als unzumutbar erwiese. Bei der Erarbeitung der Quartierplanung "…" durch die Gemeinde zeigte es sich, dass die Erschliessungsvariante von oben auf grössere Opposition stiess als diejenige von Osten, welche der beauftragte Planer ebenfalls in Betracht gezogen hatte. Darauf leitete die Gemeinde eine Teilrevision der Ortsplanung (Grundordnung) ein, um, entgegen ihrer ursprünglichen Absicht, die Erschliessungsvariante … (von Osten) zu ermöglichen. Am 26. März 2008 schrieb das Amt für Raumentwicklung (ARE) in Beantwortung einer Anfrage der Gemeinde, eine Inanspruchnahme von Flächen der Landwirtschaftszone für eine Bauzonenerschliessung des Quartierplangebietes "…" sei nicht zulässig. Im vorliegenden Fall sei, wie die Beschwerdeangelegenheit … gegen Gemeinde … gezeigt habe, eine Erschliessung über Bauzonenflächen ohne weiteres mach- und zumutbar. Eine Einzonung eines Teils von Parzelle 1248 mit dem Zweck, dass auch die Erschliessungsvariante 2 in eine Bauzone zu liegen komme, werde aufgrund der in der Gemeinde noch vorhandenen grossen Bauzonenreserven, aber auch mit Blick auf die Einhaltung der Grundsätze der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit als zurzeit nicht denkbar erachtet. Falls sich eine Erschliessung des Strasse über die rechtskräftige Bauzone wider Erwarten und aus Gründen, welche anlässlich der regierungsrätlichen Beschwerdebehandlung nicht absehbar gewesen seien, doch als nicht realisierbar erweise, müsste der GGP entsprechend angepasst werden. Vorliegend sei nicht ersichtlich, dass sich die Verhältnisse in Bezug auf die in der Gemeinde … vorhandenen Bauzonenreserven sowie in Bezug auf eine im Vergleich zum GEP "Verkehr" 1:2'000 … vom 16. Juni 2006 zu ändernde Führung der Quartiererschliessungsstrasse für das Gebiet "…" in den letzten 20 Monaten erheblich geändert hätten. Mit Blick auf die Rechtssicherheit und
die Planbeständigkeit sei es zurzeit aus Sicht des ARE nicht möglich, die Nutzungspläne hinsichtlich der zu planenden Erschliessungsstrasse für das Quartier "…" 2008 schon wieder zu ändern. Zudem habe die Gemeinde ausreichende Bauzonenreserven. Das ARE wäre nicht bereit, der Regierung weitere Einzonungen in der Gemeinde zur Genehmigung zu beantragen. Am 22. Oktober 2008 empfahl das ARE im Rahmen seines Vorprüfungsberichts, auf die vorgesehene Einzonungen im Gebiet "…" zu verzichten. Zur Begründung verwies das ARE auf sein Schreiben vom 26. März 2008. Im Übrigen sei die Nutzungsplanung im Sinne des Vorprüfungsberichts zu überprüfen und die erforderlichen Anpassungen und Ergänzungen vorzunehmen. Am 10. Dezember 2008 schrieb Planer … dem Sachbearbeiter des DVS (Jurist für Raumplanung), dass sich im Rahmen der Bearbeitung des Quartierplans gezeigt habe, dass eine Erschliessung von unten eine bessere Lösung ergebe als eine Erschliessung von oben. Der Gemeindevorstand habe sich deshalb, entgegen seiner früheren Überzeugung, entschlossen, mit einer OP-Teilrevision die Voraussetzungen zu schaffen, das Quartierplangebiet von unten zu erschliessen. Damit die neue Erschliessungsstrasse vollständig über das Baugebiet geführt werden könne, solle gleichzeitig nordöstlich angrenzend an die Bauzone eine Fläche von circa 1790 m² neu eingezont werden. Die neu eingezonte Fläche sowie Parzelle 1611 würden zudem in das Quartierplangebiet "…" integriert. Dabei sei sich der Vorstand bewusst, dass eine Änderung der Planung innert kurzer Zeit bezüglich der Planbeständigkeit heikel sei. Er sei aber der Überzeugung, dass die Änderung eine bessere Lösung ergebe. Dort die Möglichkeit bestehe, dass dagegen der Planungsbeschwerde erhoben werde, möchte er eine Einschätzung, wie die Regierung im Genehmigungsverfahren entscheiden würde. Er bitte um eine Beurteilung der Situation. Am 11. Dezember 2008 antwortete der Jurist für Raumplanung, nach seiner persönlichen Beurteilung müsste eine allfällige Beschwerde wohl gutgeheissen werden und zwar vor allem wegen Verletzung des aus Art. 21 RPG fliessenden Grundsatzes der Planbeständigkeit. Der definitive Entscheid
liege natürlich bei der Regierung. Er persönlich empfehle, die Teilrevision abzubrechen. Am 18. Dezember 2008 verabschiedeten die Stimmberechtigten der Gemeinde … den ZP/GGP 1:1'000 "…". Darin wurde einerseits ein Teil von Parzelle 1248 (ca. 1700 m²) neu eingezont. Anderseits wurde der Perimeter der Quartierplanpflicht auf diese Neueinzonungsfläche sowie auf Parzelle 1611 ausgedehnt. Drittens wurde über die Neueinzonungsfläche ein "Anschlusspunkt Quartiererschliessung" festgelegt. Ziel der Revision war es, eine Erschliessung des unüberbauten, bereits bisher eingezonten Teils von Parzelle 1248 sowie der beiden bereits überbauten Parzellen 1603 und 1986 von Osten her über das Gebiet … zu ermöglichen, dies in Abweichung von der bisherigen Ortsplanung. Dagegen erhobenen … (Eigentümer von Parzellen 1248 und 1611) am 29. Januar 2009 Planungsbeschwerde an die Regierung und beantragten, der ZP/GGP sei nicht zu genehmigen. Die neue Planung verletze Art. 21 Abs. 2 RPG, wonach Nutzungspläne nur angepasst werden könnten, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert hätten, was vorliegend nicht der Fall sei. Zudem bestehe kein Bedarf im Sinne von Art. 15 lit. b RPG nach neuen Bauzonen. Die Gemeinde beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Ausserdem erhob sie ein Ausstandsbegehren gegen den Juristen für Raumplanung. Am 19./20. Mai 2009 hiess die Regierung die Beschwerde gut und genehmigte den ZP/GGP mit Erschliessungselement 1:1'000 "…" vom 18. Dezember 2008 nicht und wies das Ausstandsbegehren ab. 2. Dagegen erhob die Gemeinde … am 25. Juni 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Sache zu erneuter Entscheidung an die Regierung zurückzuweisen. Eventualiter sei der Entscheid aufzuheben und der ZP/GEP (recte: GGP) mit Erschliessungselement 1:1'000 "…" sei zu genehmigen. Der Jurist für Raumplanung habe sich bereits im Vorfeld zur
Gemeindeabstimmung mit der Sache befasst. Er habe sich in einem vorangegangenen Verfahren ablehnend geäussert und sei damit nicht mehr neutral, sondern befangen. Er habe als wichtigster Mitarbeiter den Prozess geleitet und den Entscheid der Regierung massgeblich vorbereitet und dessen Ausgang ebenfalls entscheidend beeinflusst. Die Verweigerung des Augenscheins verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 BV, Art. 16 VRG). Die Regierung sei mit den örtlichen Gegebenheiten nicht vertraut. Nur sie oder eine aus ihren Mitgliedern zusammengesetzte Delegation könne einen beweisrechtlich gültigen Augenschein vornehmen. Dies sei nicht delegierbar. Materiell greife das Argument der Planbeständigkeit nicht. Wie dem Bericht des Planers entnommen werden könne, habe sich erst nach der Revision des Jahres 2007 gezeigt, dass die im Gebiet von oben vorzunehmende Erschliessung nicht sinnvoll umgesetzt werden könne. 3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung im Wesentlichen auf den angefochtenen Entscheid. 4. Ebenfalls Abweisung der Beschwerde beantragten die privaten Beschwerdegegner. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Gesichtspunkte aufzuzeigen. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Vorab sind die Zuständigkeiten des ARE und des Juristen für Raumplanung für die Vorbereitung von Genehmigungs- und Beschwerdeentscheiden der Regierung in Ortsplanungssachen zu klären.
Gemäss Art. 101 Abs. 4 des kantonalen Raumplanungsgesetzes (KRG) richtet sich das Verfahren bei der Planungsbeschwerde nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG). Gemäss Art. 11 Abs. 3 VRG erhebt die Behörde die notwendigen Beweise. Gemäss Art. 5 VRG trifft die Behörde für die Dauer des Verfahrens von Amtes wegen oder auf Antrag die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen. Bei einer Kollegialbehörde ist die oder der Vorsitzende oder ein von ihr oder ihm bezeichnetes Mitglied dafür zuständig. Gemäss Art. 19 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) wirken die Departemente bei der Vorbereitung der Regierungsgeschäfte mit und erfüllen die ihnen durch Gesetz, Verordnung oder Beschluss der Regierung zugewiesenen Verwaltungsaufgaben. Gemäss Art. 22 Abs. 1 und 2 RVOG können die Regierung und die Departemente ihnen durch Gesetz oder Verordnung zugewiesene Verwaltungsaufgaben generell oder im Einzelfall an die unterstellten Verwaltungseinheiten delegieren. Die Delegation von Befugnissen zum Erlass von Verwaltungsentscheiden ist nur zulässig, soweit sie durch Verordnung erfolgt. Vorbehalten bleiben zudem die nach der Gesetzgebung über die Verwaltungsrechtspflege zwingend zu berücksichtigenden Zuständigkeiten. Gemäss Art. 12-15 der kantonalen Raumplanungsverordnung (KRVO) unterbreiten die Gemeinden Entwürfe für genehmigungspflichtige Pläne und Vorschriften der Fachstelle (ARE; Art. 1 Abs. 2 KRVO) zur Vorprüfung. Diese verfasst einen Vorprüfungsbericht. Der Gemeindevorstand reicht die beschlossenen neuen Vorschriften und Pläne mit Antrag auf Genehmigung sowie allen Unterlagen der Fachstelle ein. Die Fachstelle holt sodann bei den betroffenen Stellen beziehungsweise zuständigen Fachbehörden Stellungnahmen beziehungsweise Entscheide über Zusatzbewilligungen und Einsprachen ein. Sie koordiniert Augenscheine. Nach Vorliegen aller Unterlagen erarbeitet sie den Genehmigungsentscheid. Der Genehmigungsentscheid gemäss Art. 15 Abs. 1 KRVO und der Beschwerdeentscheid gemäss Art. 101 Abs. 3 KRG werden immer parallel
erarbeitet und zeitgleich eröffnet. Der Genehmigungsentscheid kann nicht gefällt werden, ohne über eine allfällige erhobene Planungsbeschwerde zu entscheiden, denn wenn eine Planungsbeschwerde ganz oder teilweise gutgeheissen wird, bedeutet dies gleichzeitig, dass die Genehmigung ganz oder teilweise nicht erteilt wird. Nur bei Abweisung der Planungsbeschwerde wird die Genehmigung ganz - oder allenfalls aufgrund anderer Umstände teilweise - erteilt. Die Erarbeitung des Genehmigungsentscheides und des Beschwerdeentscheides muss deshalb logischerweise Hand in Hand geschehen. Ist die Fachstelle zur Erarbeitung des Genehmigungsentscheides respektive zur diesbezüglichen Anordnung verfahrensleitender Entscheide und zur Beweiserhebung zuständig, ist klar, dass sie es auch in Bezug auf das Planungsbeschwerdeverfahren sein muss. Es handelt sich hier um eine Delegation gemäss Art. 22 Abs. 1 und 2 RVOG. Die Regelung der Delegation an die Fachstelle gilt nun auch für den Juristen für Raumplanung, obwohl dieser dem formell dem Departementssekretariat und nicht dem ARE zugeordnet ist. Materiell handelt es sich bei ihm um einen von der Regierung mit der Beschwerdebearbeitung beauftragten Verwaltungsmitarbeiter. Da er die Beschwerdeentscheide nicht selber treffen kann, sondern weisungsabhängig lediglich mit deren Instruktion betraut ist, liegt eine zulässige Delegation im Sinne von Art. 22 RVOG vor. Die Vorbereitung von Genehmigungs- und Planungsbeschwerdeentscheid erfolgt also zulässigerweise durch das ARE respektive den Juristen für Raumplanung, bzw. ist durch die einschlägigen Verfahrensbestimmungen so vorgesehen. Es fragt sich weiter, ob die Befolgung der Verfahrensordnung im konkreten Fall zu unzulässiger Vorbefassung oder Befangenheit der tätig gewordenen Verwaltungsmitarbeiter geführt hat. 2. Nach der in Art. 30 Abs. 1 BV aufgeführten, ebenfalls in Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die
Garantie verletzt (BGE 126 I 68 E. 3a S. 73; 125 I 119 E. 3a; 120 Ia 184 E. 2b). Die Regierung ist keine richterliche Behörde, sondern Organ der Verwaltung. Nach der Praxis des Bundesgerichts sind politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (Urteil 2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-e S. 123 f.); nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (Urteil 1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in ZBl 103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen). Die für Gerichtspersonen geltenden Ausstandsregeln finden daher grundsätzlich keine Anwendung. Wann Mitglieder einer Administrativbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich ausschliesslich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach den aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen ( BGE 125 I 119 E. 2b; Urteile des Bundesgerichts vom 19. Mai 1998 i.S. D, ZBl 100/1999 S. 74 ff., E. 2b und vom 14. Februar 1997 i.S. P., ZBl 99/1998 5. 289 ff., E. 3a). Allerdings ergibt sich daraus für eine verwaltungsbehördliche Rechtspflegeinstanz ein gleichartiger (nicht ein gleicher) Anspruch (vgl. BGE 120 Ia 186f.). Der Bürger hat einen aus Art. 29 BV abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit einer Verwaltungsinstanz (BGE 107 Ia 137; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, S. 582). Dieser reicht freilich nicht so weit wie die Garantie des Art. 30 Abs.1 BV. Die verwaltungsinterne Rechtspflege bietet der Natur der Sache nach nicht die gleichen Verfahrensgarantien wie die Rechtsprechung durch unabhängige Gerichtsbehörden. Immerhin gebieten die aus Art. 29 BV abgeleiteten Prinzipien, dass keine befangenen Behördenmitglieder am Entscheid mitwirken. Indessen beurteilt sich, wie erwähnt, die Frage, wann Mitglieder einer Administrativbehörde in Ausstand zu treten haben, nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Der Kanton Graubünden regelt die
Ausstandspflicht der Regierung in Art. 11 RVOG. Nach Art. 11 Abs. 1 RVOG hat ein Regierungsmitglied u.a. dann in Ausstand zu treten, wenn es an einem Beschluss der Regierung ein unmittelbares persönliches Interesse hat. Im Übrigen richtet sich der Ausstand im Bereich der Rechtspflege nach den Bestimmungen des Gerichtsorganisationsgesetzes. Laut Abs. 3 findet diese Ausstandsordnung sinngemäss auch auf die Tätigkeiten der Regierungsmitglieder als Departementsvorsteherin oder Departementsvorsteher und der Kanzleidirektorin oder des Kanzleidirektors Anwendung. Daraus erhellt, dass die Ausstandsordnung des RVOG nur für die Regierungsmitglieder und den Kanzleidirektor gilt. Der Verweis auf das GOG bezieht sich demnach auch nur auf diese Amtsträger. Demgegenüber sind die Ausstandspflichten der Verwaltungsmitarbeiter in Art. 51 des Personalgesetzes (PG) geregelt. Dieses enthält den mit Art. 11 RVOG identischen Ausstandsgrund des unmittelbaren persönlichen Interesses. Indessen fehlt ein Verweis auf die strengeren Bestimmungen des GOG. Da die Regel des Personalgesetzes nicht weiter geht als die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung, gelten für die Mitarbeiter der kantonalen Verwaltung die vom Bundesgericht aus der Verfassung abgeleiteten Ausstandsgründe. In einem neueren, auch den Kanton Graubünden betreffenden Entscheid (BGU 1P.48/2007, E.4.3) hat das Bundesgericht seine Praxis bestätigt und ausgeführt: "Die aus Art. 6 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV ableitbaren Ansprüche auf ein unparteiliches Gericht sind auf nicht richterliche Behörden nicht direkt anwendbar. Wann deren Mitglieder in Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem kantonalen Recht und den aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen. Dabei kann der Gehalt von Art. 30 Abs. 1 BV nach der Rechtsprechung nicht unbesehen auf die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV und nicht richterliche Behörden übertragen werden (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198, mit Hinweisen). Es gilt vielmehr, dem spezifischen Umfeld und Aufgabenbereich der betroffenen Behörde Rechnung zu tragen und die Anforderungen an die Unparteilichkeit unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation zu ermitteln (vgl. BGE 125 I 119 E. 3d S. 123, 209 E. 8a S. 218
mit Hinweisen). Ist die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich, so liegt keine unzulässige Vorbefassung vor." Vorliegend ist sowohl die Mehrfachbefassung des ARE als auch jene des Juristen für Raumplanung nach dem unter E. 1. Gesagten systembedingt und ergibt sich aus der gesetzlichen Ordnung. Die Fachstelle und der Jurist für Raumplanung sind schon vor dem Ergehen des Genehmigungsentscheides verpflichtet, der Gemeinde eine allfällige negative Stellungnahme zukommen zu lassen. Der Jurist für Raumplanung hätte daher nur in Ausstand treten müssen, wenn er am Ausgang des Verfahrens ein persönliches Interesse gehabt hätte, was aber unbestritten nicht der Fall ist. Hinzukommt, dass sich das Ausstandsbegehren als krass rechtsmissbräuchlich erweist. Es war die Gemeinde, welche um eine Stellungnahme des Juristen für Raumplanung gebeten hatte. Ihm nun aus seiner der Gemeinde missliebigen Antwort einen Strick zu drehen, bedeutet nichts anderes, als dass man ihn quasi in die Falle gelockt hat und er gutgläubig hinein getappt ist. Das Ausstandsbegehren wurde somit auch unter diesem Gesichtspunkt zu Recht abgewiesen. 3. Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistet den Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56). Dem Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörde, die Argumente und Verfahrensanträge der Partei entgegenzunehmen und zu prüfen sowie die von ihr rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abzunehmen, es sei denn, diese beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (BGE 124 I 241 E. 2 S. 242 mit Hinweisen). Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Das
Bundesgericht prüft deren Auslegung und Anwendung unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Unabhängig vom kantonalen Recht greifen die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz. Ob diese Grundsätze eingehalten wurden, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition (BGU 1P.368/2005 vom 14. November 2005; BGE 126 I 15 E. 2a S. 16; 124 I 241 E. 2 S. 242 f., je mit Hinweisen). Der aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessende Gehörsanspruch verpflichtet die Behörden unter anderem zur Abnahme rechtzeitig und formgerecht angebotener Beweismittel (mit den oben angeführten Einschränkungen). Aufgabe der anordnenden Behörde ist es daher, nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, welche Beweismittel für das Beweisergebnis erheblich und zur Erhärtung der behaupteten Tatsache wesentlich sind. Dabei verfügen die Behörden über einen weiten Ermessensspielraum; massgebend ist, ob das betreffende Beweismittel den Entscheid der Behörde zu beeinflussen vermag. Um dies festzustellen, bedarf es - zulässigerweise einer antizipierten Beweiswürdigung (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar VRG, § 8 Rz. 34). Die Regierung hat in antizipierter Beweiswürdigung zu Recht auf die Durchführung eines Augenscheines verzichtet, weil es nur die Rechtsfrage zu beurteilen galt, ob sich die Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich geändert haben. Ging es folglich lediglich um diese Frage, musste ein Augenschein nicht durchgeführt werden. Hinzuzufügen ist, dass der instruierende Jurist für Raumplanung das Gelände und die Situation aus der früheren Angelegenheit in Sachen … kannte und kennt. Entgegen der falschen Ansicht der Gemeinde ging es in jenem Verfahren um die fast identische Problematik, wie sie die Gemeinde jetzt wieder beschäftigt. Strittig war nämlich nicht die Klassifizierung der Verbindungsstrasse …, sondern die Klassifizierung der oberen Zufahrt des Quartierplangebietes und ebenso die Erweiterung desselben auf u.a. Parzelle 1611, um die Zufahrt aus dem Gebiet … (Ost) nicht auszuschliessen. Damals wurde die Erschliessung von Osten her (zwar über Parzelle 1611, aber ähnlich) im Übrigen als unvorteilhaft angesehen. Dass im Übrigen der Jurist für Raumplanung Augenscheine für
die Regierung durchführen darf, entspricht langjähriger Praxis und ergibt sich auch aus der unter E. 1 dargelegten Regelung der Zuständigkeiten. 4. a) In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Regierung zu Recht die Genehmigung der Ortsplanungsrevision verweigert hat, weil sie gegen das Gebot der Planbeständigkeit verstösst. Gemäss Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst. Zweierlei ist dabei zu beachten. Erstens müssen sich die «Verhältnisse erheblich geändert» haben (Art. 21 Abs. 2 RPG), insbesondere die (rechtlichen oder tatsächlichen) Grundlagen des Plans zu wesentlichen Teilen dahingefallen oder wesentlich neue Bedürfnisse nachgewiesen sein. In solchen Fällen besteht ein anerkanntes öffentliches Interesse, «Planung und Wirklichkeit (...) bei Bedarf in Übereinstimmung» zu bringen. Die Eigentumsgarantie steht - bei Nutzungsplänen - einer Änderung der Rechtslage nicht entgegen: namentlich vermittelt sie dem Eigentümer keinen Anspruch darauf, dass sein Land dauernd in jener Zone verbleibt, in die es einmal eingewiesen worden ist (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., S. 109 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Zweitens muss das öffentliche Interesse an einer Änderung des Plans die gegenläufigen (privaten oder öffentlichen) Erhaltungsinteressen überwiegen. Nutzungspläne werden dann zwar stets überprüft, aber eben nur «nötigenfalls» geändert (Art 21 Abs 2 RPG) Bei dieser Interessenabwagung ist jedoch dem Gebot der Rechtssicherheit Rechnung zu tragen. Ein Nutzungsplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Nutzungspläne sind einem formellen Verfahren entsprungen, wollen Wirkungen entfalten und müssen dazu längere Zeit in Kraft bleiben. Als Grundregel gilt deshalb, dass Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen abzuändern sind «Je neuer ein Plan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen»(BGE 128 I 198). Dementsprechend ist eine Überarbeitung des Nutzungsplans nach neun bis
zehn Jahren grundsätzlich nicht ausgeschlossen. Ein Sinneswandel in der Bevölkerung vermag für sich genommen die Änderung eines eben erst in Kraft gesetzten Planes nicht zu rechtfertigen (vgl. Hänni, a.a.O., S. 110 wiederum mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). b) Vorliegend hat die Gemeinde nach weniger als einem Jahr, nachdem die geltende Ortsplanung in Kraft getreten war, die zur Diskussion stehenden Nutzungsplanrevision eingeleitet. Nach so kurzer Zeit müssten schon sehr gravierende Änderungen in den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen im Sinne der oben umschriebenen Lehre und Rechtsprechung eingetreten sein. Dies ist offensichtlich nicht der Fall, wie die Vorinstanz mit einleuchtender Begründung, auf die auch verwiesen werden kann, dargelegt hat. Änderungen im Sinne der Rechtsprechung werden von der Gemeinde nicht geltend gemacht. Sie bringt im Kern lediglich vor, man sei aufgrund der vertieften Beschäftigung mit dem Gebiet zum Schluss gekommen, die Erschliessung von Osten sei die bessere und auch günstigere Erschliessungsvariante. Darin sind aber keine veränderten Verhältnisse zu erblicken. Alldem, was die Gemeinde nach weniger als einem Jahr vorbringt, hätte leicht bereits anlässlich der letzten Ortsplanungsrevision Rechnung getragen werden können. Weder haben sich seither die topographischen, noch die Verkehrsverhältnisse noch sonst etwas geändert. Selbst wenn man das, was die Gemeinde als Änderungen anschaut, berücksichtigen wollte, wären das jedenfalls keine derart gravierenden Umstände, dass vom Grundsatz der Planbeständigkeit abgewichen werden könnte. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet. 5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Gemeinde. Eine aussergerichtliche Entschädigung ist der privaten Gegenpartei praxisgemäss nicht zuzusprechen, da sie nicht anwaltlich vertreten war. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 404.-zusammen Fr. 4'404.-gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.