Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 22.09.2009 R 2009 17

R 09 17 5. Kammer URTEIL vom 22. September 2009 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baueinsprache 1. Am 12. Juni 2009 reichte die Baugesellschaft … bei der Gemeinde … ein Baugesuch ein, mit welchem u.a. die Erstellung dreier Mehrfamilienhäuser sowie einer Parkierung in einer Unterniveaugarage auf den Parzellen 527 sowie 1460 anbegehrt wurde. Gegen das ordnungsgemäss publizierte und öffentlich aufgelegte Gesuch erhob … am 3. Juli 2008 Einsprache. Darin machte er u.a. ausdrücklich geltend, dass mit dem Baugesuch kein Gesuch betreffend Entfernung von Hecken und Feldgehölzen aufgelegen habe, weshalb dem Heckenschutz auch nicht Rechnung getragen werde. Ferner erachtete er das Bauvorhaben als unter verschiedenen Aspekten baurechtswidrig, weshalb das Baugesuch abzulehnen sei. Seine Einsprache stellte er parallel auch dem kantonalen Amt für Natur und Umwelt (ANU) zu. Am 21. August 2008 reichte die Bauherrschaft bei der Gemeinde noch das beanstandete Gesuch um Entfernung von Hecken und Feldgehölzen nach, welches in der Folge im Kantonsamtsblatt publiziert und auf der Gemeindekanzlei vom 28. August bis 27. September 2008 öffentlich aufgelegt wurde. Mit Schreiben vom 29. August 2008 hielt das ANU gegenüber dem Einsprecher u.a. fest, dass das Gesuch öffentlich aufliege. Angesichts des laufenden Verfahrens könne nur auf die Frage der Unterschutzstellung des Feldgehölzes eingegangen werden. Einen entsprechenden Antrag müsste im Rahmen einer Revision des Generellen Gestaltungsplanes (GEP) bei der Gemeinde eingereicht werden. Aktuell müsse auf den geltenden GEP abgestellt werden, in welchem das fragliche Gehölz und die Hecke nicht als kommunal geschütztes Naturobjekt bezeichnet sei. Am 19. November 2008 bewilligte das kantonale Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement

(EKUD) das Hecken- und Feldgehölzentfernungsgesuch unter Auflagen (Ersatzpflanzung etc.). Es seien dagegen keine Einsprachen eingegangen. Entsprechend erfolgte keine Mitteilung an den Einsprecher. Am 13. Februar 2009 erteilte die Gemeinde der … die Baubewilligung. Mit separatem Entscheid wies sie gleichentags die Einsprache von … ab, soweit darauf eingetreten wurde. Dem Einsprecher wurden Kosten von CHF 1'500.- - erhoben. Hinsichtlich des vom Einsprecher geklagten ungenügenden Schutzes der Hecken und Feldgehölze führte sie aus, dass die vom EKUD in die separat ergangene Verfügung aufgenommenen Auflagen verschiedene Ersatzmassnahmen vorsehen würde, welche auf der im Gesuch vorgegebenen Fläche zu realisieren seien. Die Detail- und Ausführungsplanung habe im Einvernehmen mit dem ANU zu erfolgen. Dem Heckenschutz sei damit Rechnung getragen worden und die rechtskräftige Departementsverfügung bilde integrierenden Bestandteil der Baubewilligung. 2. Dagegen erhob … am 16. März 2009 beim Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde mit folgenden Anträgen: „1. Der Bau- und Einspracheentscheid vom 13. Februar 2009 sei im Umfang der nachfolgenden Rügen aufzuheben; 2. die Baubewilligung vom 13. Februar 2009 sei aufzuheben; die nachgesuchte baurechtliche Bewilligung sei zu verweigern; 3. die Departementsverfügung vom 19. November 2009 zur Entfernung von Hecken und Feldgehölzen sei aufzuheben; 4. unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft; 5. die Baubehörde … sei einzuladen, dem Verwaltungsgericht sämtliche Bau- und Einspracheakten über das Vorhaben einzureichen; 6. der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen; 7. die Vernehmlassungen der Beschwerdeschaft seien mir zur Kenntnisnahme, eventuell zur Stellungnahme mitzuteilen.“ Zur Begründung machte er in seiner ausführlichen Eingabe - abgesehen von diversen formellen [so u.a. unvollständige Planunterlagen; mangelhafte Profilierung; fehlende Zustimmung des Grundeigentümers; bestehendes

beschränktes Bauverbot] und materiellrechtlichen Einwänden [u.a. Verletzungen der Regelbauvorschriften hinsichtlich Gebäudehöhe, Ausnützung, Abgrabungen, Strassenabstand] - auch eine Verletzung des bundesrechtlichen Koordinationsgebotes geltend. 3. Mit prozessleitender Verfügung vom 17. April 2009 erkannte der Instruktionsrichter der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu. 4. Mit jeweils separaten Vernehmlassungen beantragten die Gemeinde …, das EKUD und die … die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf überhaupt eingetreten werden könne. 5. In einem zweiten Schriftenwechsel ergänzten und vertieften die Parteien die von ihnen eingenommenen Rechtsstandpunkte. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt bilden der Bau- und Einspracheentscheid sowie der Baubewilligungsentscheid vom 13. Februar 2009, mit welchem die Beschwerdegegnerin 1 das Baugesuch der Beschwerdegegnerin 3 betreffend die Erstellung von 3 Mehrfamilienhäusern sowie eine Parkierung in einer Unterniveaugarage auf den Parzellen Nr. 527 sowie 1460 gestützt auf eine entsprechende Bewilligung des EKUD vom 19. November 2008 zur Entfernung von Hecken und Feldgehölzen unter gleichzeitiger Abweisung der dagegen vom Beschwerdeführer erhobenen Einsprache (Bau- und Einspracheentscheid vom 13. Februar 2009) bewilligt hat. Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung von Baubewilligung, Departementsverfügung sowie Bau- und Einspracheentscheid, u.a zufolge Verletzung des im Bundes- und kantonalen Recht statuierten Koordinationsgebotes. Sein Einwand erweist sich als berechtigt.

2. a) Die vom Bundesgericht in BGE 116 lb 50 (Entscheid „…“) entwickelte Koordinationspflicht ist im Baubewilligungsverfahren von zentraler Bedeutung. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet zwischen der materiellen und der formellen Koordination. Die materielle Koordination soll gewährleisten, dass die Rechtsanwendung inhaltlich abgestimmt erfolgt, wenn für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. Um die verschiedenen anwendbaren Rechtsnormen in einer gesamtheitlichen Betrachtung zu verbinden, bedarf es einer umfassenden Interessenabwägung, welche entweder von einer einzigen Behörde vorgenommen wird oder von mehreren Verwaltungseinheiten im gegenseitigen Einvernehmen. Sind in Anwendung verschiedener Gesetzesbestimmungen mehrere Entscheide notwendig, dürfen diese nicht widersprüchlich sein. Die inhaltliche Abstimmung in der Sache kann nur erreicht werden, wenn die verschiedenen, für die Projektverwirklichung erforderlichen Bewilligungsverfahren und Bewilligungsentscheide auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht abgestimmt, d.h. formell koordiniert werden. In einem Koordinationsverfahren hat die für die Koordination zuständige Behörde dafür zu sorgen, dass sich alle betroffenen Behörden aus ihrer Sicht bzw. unter den in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Aspekten zum geplanten Projekt äussern können. Im Koordinationsverfahren sind zudem sich allenfalls widersprechende Interessen bzw. Entscheide einer umfassenden Interessenabwägung zuzuführen. Mehrere getrennt zu treffende Entscheide sind gleichzeitig zu eröffnen, am besten gesamthaft und zusammengefasst durch eine einzige Behörde. Die einheitlich und gleichzeitig eröffneten Bewilligungsentscheide müssen in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. b) Auf Grund ihrer Bedeutung wurden die eben umschriebenen Grundsätze der Koordination im Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG; Art. 25a und Art. 33 Abs. 4 RPG; Art. 22 Abs. 3 RPG) und im Raumplanungsgesetz für den

Kanton Graubünden (KRG; Art. 86 und 88 KRG, Art. 89 sowie Art. 92 Abs. 1 und 2 KRG) bzw. der dazu gehörenden Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; Art. 52 ff. KRVO: Verfahrenskoordination; Art. 55 ff. KRVO: Entscheidkoordination) ausdrücklich gesetzlich verankert; insbesondere die Einzelheiten der Koordination wie auch die Verfahrensabläufe sind auf Verordnungsstufe geregelt (Art. 55 Abs. 3 KRVO). c) Aus dem KRG ergibt sich unschwer, dass, wenn Bauvorhaben neben der Baubewilligung zusätzliche Bewilligungen erfordern - und zwischen den Bewilligungen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, sie nicht getrennt und unabhängig voneinander erteilt werden können, sondern inhaltlich abgestimmt werden müssen - Verfahren und Entscheid im Baubewilligungsverfahren koordiniert werden müssen (Art. 88 Abs. 1 KRG). Innerhalb der Bauzonen ist die Koordination Sache der kommunalen Baubehörde (Abs. 2). Art. 92 KRG hält für das Baubewilligungsverfahren fest, dass Baugesuche für koodinationsbedürftige Zusatzbewilligungen bei der Standortgemeinde einzureichen sind (Abs. 1). Die Gemeinden führen das Auflageverfahren durch. Während der öffentlichen Auflage kann bei der Gemeinde schriftlich und begründet Einsprache erhoben werden (Abs. 2). Die im KRG und der KRVO festgelegten Auflage-, Einsprache- und Beschwerdefristen für Bauvorhaben gelten gemäss Art. 100 KRG auch für gleichzeitig aufzulegende Gesuche für Zusatzbewilligungen (Abs. 1). Werden Zusatzbewilligungen zusammen mit Entscheiden, Beschlüssen oder Verfügungen eröffnet, die der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliegen, gilt das Rechtsmittel der Beschwerde auch für eine allfällige Zusatzbewilligung (Abs. 2). d) Gestützt auf Art. 88 Abs. 3 KRG hat die Regierung die Einzelheiten über die Koordination auf Verordnungsstufe geregelt. Gemäss Art. 54 KRVO sind Gesuche für koordinationsbedürftige Zusatzbewilligungen zusammen mit dem Baugesuch öffentlich aufzulegen und auszuschreiben. In der Publikation sind die Gesuche für Zusatzbewilligungen einzeln aufzuführen (Abs. 1). Einsprachen gegen Gesuche für Zusatzbewilligungen sind während der für das Baugesuch geltenden Auflagefrist bei der Gemeinde einzureichen (Abs.

2). Die kommunale Baubehörde stellt, sofern sie die Voraussetzungen für eine Baubewilligung als erfüllt erachtet, Gesuche für Zusatzbewilligungen nach Abschluss des Auflageverfahrens umgehend mit allen erforderlichen Unterlagen und allfälligen Einsprachen direkt den für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden zu. Die für die Zusatzbewilligung zuständigen Behörden übermitteln ihren Entscheid sowie einen allfälligen Einspracheentscheid direkt der Gemeinde, welche Entscheide über Zusatzbewilligungen nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung gleichzeitig mit dem Bauentscheid eröffnet (Art. 55 Abs. 1 und 2 KRVO). 3. a) Ist für die Errichtung einer Baute oder Anlage neben dem Baubewilligungsein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen und besteht zwischen diesen ein enger sachlicher Zusammenhang, so hat die kommunale Baubehörde im Baubewilligungsverfahren für die Koordination dieser Verfahren und Entscheide zu sorgen (Art. 88 Abs. 1 und 2 KRG, 92 Abs. 1 KRG). Die Koordinationspflicht knüpft daher vorab an ein formales Kriterium, wonach neben dem Baubewilligungs- noch ein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen ist. Diese Voraussetzung ist hier erfüllt, da für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen das EKUD in einem zusätzlichen Verfahren eine Ausnahmebewilligung zu erteilen hat. Das KRG verlangt als weiteres Kriterium das Erfordernis eines engen sachlichen Zusammenhanges. Ein solcher ist gegeben, wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen. Überschneidungen können u.a. in den Entscheidungsbefugnissen auftreten. Vorliegend ergibt sich der Koordinationsbedarf zwischen dem Baubewilligungsverfahren und dem nach Art. 2 Abs. 4 des kantonalen Waldgesetzes (WaG) erforderlichen Zusatzbewilligungsverfahren für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen - in welchen jeweils Einsprachen zu behandeln sind (Art. 54 Abs. 2 KRVO) - aufgrund des Umstandes gegeben, dass die Zuständigkeit zum formellen Entscheid über diese Einsprachen bei der Baubewilligungsbehörde liegt (Art. 55 Abs. 2 KRVO), materiell hinsichtlich der Zusatzbewilligung jedoch das EKUD darüber zu befinden hat (Art. 5 Abs. 3 der kantonalen Waldverordnung [kWaV]). Damit steht fest, dass die Bestimmungen der Verfahrens- und Entscheidkoordination (Art. 88 Abs. 3

KRG i.V. mit Art. 52 ff. KRVO) für den vorliegenden Fall zu berücksichtigen sind. b) Als Leitbehörde im Baubewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen gilt die kommunale Baubehörde (Art. 88 Abs. 2 Satz 1 KRG i.V. mit Art. 53 KRVO). Dieser sind nun im Auflageverfahren und in der Folge dann auch dem für die Zusatzbewilligung zuständigen Departement im Einspracheverfahren verschiedene formelle Fehler unterlaufen. So wurde das Gesuch für eine koordinationsbedürftige Zusatzbewilligung (Gesuch um Entfernung von Hecken und Feldgehölzen; Art. 54 Abs. 1 KRVO) nicht zusammen mit dem Baugesuch eingereicht, weshalb es entgegen den erwähnten formalen Vorgaben nicht zusammen mit den ordentlichen Baubewilligungsunterlagen öffentlich aufgelegt und auch nicht gemeinsam ausgeschrieben werden konnte. Ebenso wenig konnten innert der Auflagefrist für das Baugesuch Einsprachen eingereicht werden (Art. 54 Abs. 2 KRVO). Zwar wären selbst diese formalen Mängel im vorliegenden Verfahren an sich nachträglich korrigierbar, zumal die Gemeinde auf die in der Einsprache des heutigen Beschwerdeführers vorgebrachte Rüge hin das entsprechende Gesuch um Entfernung von Hecken und Feldgehölzen nachträglich bei der Bauherrschaft einverlangt, dieses dann öffentlich aufgelegt hat und die Gesuchsauflage wurde zudem auch im Kantonsamtsblatt publiziert. Wie die nachstehenden Erwägungen zeigen, sind die angefochtenen Entscheide von Gemeinde und Departement mit weiteren gravierenden verfahrens- und koordinationsrechtlichen Mängeln behaftet, welche in ihrer Gesamtheit im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren nicht (mehr) behoben werden können. c) So wurde der Einsprecher (und heutige Beschwerdeführer), welcher in seiner korrekt bei der Gemeinde (Art. 54 Abs. 2 KRVO) eingereichten – und dem ANU in Kopie zugestellten - Einsprache zutreffend das Fehlen des für die Entfernung von Hecken und Feldgehölzen erforderlichen Gesuches gerügt hat, von Seiten der angegangenen Behörden weder rechtsgenüglich darauf aufmerksam gemacht, dass er anlässlich der nachträglich vorgenommenen Auflage des Zusatzbewilligungsgesuches erneut Einsprache zu erheben

habe, wofür im Lichte von Art. 55 Abs. 1 KRVO betrachtet auch kein Anlass bestand, noch wurde ihm seitens des EKUD die Möglichkeit geboten, seine bei der zuständigen Gemeinde eingereichte Einsprache noch materiell ergänzen. Aufgrund des Schreibens des ANU vom 29. August 2008 - und insbesondere der unmissverständlichen, gesetzlichen Vorgaben in der KRVO - durfte der Einsprecher davon ausgehen, dass seine Einsprache von den zuständigen kantonalen Behörden behandelt werde. Den Umstand, dass in der Publikation im Kantonsamtsblatt irrtümlicherweise auf die Einsprachemöglichkeit beim EKUD hingewiesen wurde, muss er sich angesichts der anderslautenden Vorgaben in der KRVO (Einsprachen gegen Gesuche für Zusatzbewilligungen sind bei der Gemeinde einzureichen) nicht entgegen halten lassen. d) Das kantonale ANU scheint sodann übersehen zu haben, dass es bereits aufgrund von Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) verpflichtet gewesen wäre, die Sache unter Benachrichtigung der Parteien an die für zuständig erachtete Behörde, vorliegend das EKUD, weiterzuleiten. Nachdem es aber von der Weiterleitung abgesehen und das EKUD daher denn auch nicht über die Einsprache des heutigen Beschwerdeführers entschieden hat, ist im geschilderten Vorgehen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Sinne einer formellen Rechtsverweigerung zu erblicken. Abgesehen davon, muss sich das EKUD zudem eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorhalten lassen, weil es dem heutigen Beschwerdeführer, als vom späteren Entscheid Betroffenem, selbst nach Vorliegen des Gesuchs um Zusatzbewilligung trotz korrekt - bei der Gemeinde eingereichter Einsprache - keine Gelegenheit zur materiellen Einspracheergänzung gegeben und ihn dadurch in seinen Parteirechten verletzt hat. e) Indem das EKUD sodann seinen Entscheid in Unkenntnis der materiellen Einwände des heutigen Beschwerdeführers fällte, hat es einerseits seine Pflicht zu umfassenden Interessenabwägung verletzt. Anderseits hat es seine Verfügung vom 19. November 2008 in krassem Widerspruch zu den von der Regierung für koordinationsbedürftige Zusatzbewilligungen erlassenen

verfahrensrechtlichen Bestimmungen über die Entscheidkoordination (Art. 55 f. KRVO) erlassen und diese nur der Gemeinde sowie der Bauherrschaft, nicht aber dem Einsprecher, eröffnet, was nicht angeht. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Satz 1 KRVO hätte es als für die Zusatzbewilligung zuständige Behörde die Verfügung sowie den Einspracheentscheid vielmehr direkt der Gemeinde übermitteln müssen, wovon es aber unverständlicherweise abgesehen hat. Der vom Departement vorgebrachte Einwand der rechtskräftigen Verfügung geht entsprechend, nachdem diese gar nicht in Rechtskraft erwachsen konnte, fehl. f) Die Gemeinde wiederum muss sich ihrerseits eine Verletzung der in der KRVO statuierten Bestimmungen über die Entscheidkoordination vorhalten lassen. Indem sie den Entscheid über die Zusatzbewilligung nach Überprüfung der inhaltlichen Abstimmung nicht gleichzeitig mit dem Bauentscheid eröffnet hat, sondern davon ausgegangen ist, sie brauche den Entscheid über die Zusatzbewilligung nicht mehr zu eröffnen, weil das EKUD dies schon getan habe, hat sie Art. 55 Abs. 2 Satz 2 KRVO verletzt. g) Das gesetzwidrige Vorgehen der zuständigen kantonalen und kommunalen Behörde gipfelte sodann noch im Umstand, dass es dem Betroffenen verunmöglicht wurde, die getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren anzufechten. 4. Zusammenfassend muss festgehalten werden, dass die angefochtenen Entscheide in ihrer Gesamtheit in Missachtung des bundes- und kantonalrechtlich statuierten Koordinationsgebotes ergangen sind. So hat die Gemeinde weder die Bewilligung des EKUD zusammen mit ihrem Bau- und Einspracheentscheid eröffnet noch die in der Bewilligung enthaltene Begründung in den Bau- und Einspracheentscheid aufgenommen, sondern lediglich darauf hingewiesen, diese bilde Gegenstand der Baubewilligung, was bereits mit Blick auf die erforderliche genügende Abstimmung unzulässig ist. Schliesslich haben das zuständige Departement und die Gemeinde in Missachtung der entsprechenden Vorgaben davon abgesehen, dass die getrennt erlassenen Entscheide in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren

angefochten hätten werden können. Ebenso wenig hat die Gemeinde im angefochtenen Baubewilligungsentscheid die erforderliche Gesamtbeurteilung aller auf dem Spiel stehenden Interessen vorgenommen. Die vorstehend aufgeführten Mängel haben in ihrer Gesamtheit zur Konsequenz, dass die Beschwerde - ohne Prüfung ihrer Begründetheit in der Sache selbst - bereits zufolge Verletzung des Koordinationsgebotes gutzuheissen ist. Entsprechend sind sowohl der angefochtene Bau- und Einspracheentscheid vom 13. Februar 2009, als auch die gleichentags erteilte Baubewilligung, wie auch die departementale Bewilligung zur Entfernung von Hecken und Feldgehölzen vom 19. November 2008 aufzuheben und die Angelegenheit ist zur Durchführung eines korrekten, den erwähnten gesetzlichen Vorgaben (RPG, KRG, KRVO) entsprechenden Baubewilligungsverfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zu gleichen Teilen zulasten der Gemeinde … und des Kantons Graubünden (EKUD). Für die Zusprechung einer Parteientschädigung an den Beschwerdeführer besteht bereits mangels anwaltlicher Vertretung weder Grund noch Anlass (Art. 78 Abs. 1 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Unter Gutheissung der Beschwerde werden der angefochtene der Bau- und Einspracheentscheid 08/17, der Baubewilligungsentscheid 08/23 der Gemeinde …, beide vom 13. Februar 2009 wie auch die Departementsverfügung Nr. 391 des EKUD vom 19. November 2008 aufgehoben und die Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Baubewilligungsverfahrens unter Berücksichtigung des Koordinationsgebotes an die Gemeinde … zurückgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 344.-zusammen Fr. 3'344.-gehen je zur Hälfte zulasten der Gemeinde … und des Kantons Graubünden (EKUD). Die entsprechenden Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.