R 06 81 4. Kammer URTEIL vom 30. Januar 2007 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Baulinie 1. Der … genehmigte mit Beschluss vom 2. Juli 1946 die Baulinien entlang der …strasse, welche seither in Rechtskraft sind. Am 2. Februar 1998 genehmigte der … den Quartierplan …-Areal. Im Gestaltungsplan V3 vom 30. April 1997, rev. 18.11.1997, ist die Baulinie eingezeichnet. Sie verläuft hinter dem ehemaligen Pächterhaus und dem Ökonomiegebäude an der …strasse. In Art. 7 der Quartierplanbestimmungen (QPB) ist festgehalten, dass dem Pächterhaus und dem Ökonomiegebäude ein Baufenster zugeteilt wird. Das Pächterhaus müsse erhalten werden, insbesondere in Bezug auf die Gebäudekubatur, das Erscheinungsbild und, soweit möglich, die inneren Strukturen. Im Bereich des ehemaligen Ökonomiegebäudes könne eine Baute mit den Abmessungen gemäss Gestaltungsplan erstellt werden, welche sich bezüglich des äusseren Erscheinungsbildes dem Pächterhaus unterzuordnen habe. Die übrigen bestehenden Gebäude oder Gebäudeteile würden abgebrochen. Der Torbogen zwischen Pächterhaus und Ökonomiegebäude müsse erhalten werden. Am 9. Juli 2001 entsprach der … dem Baugesuch von … für den Umbau des Pächterhauses und den Wiederaufbau des Ökonomiegebäudes. Auferlegt wurde der Bauherrschaft unter anderem, dem Hochbauamt einen unterzeichneten Mehrwertrevers für alle vor der Baulinie liegenden Bauteile und Terrainveränderungen zuzustellen. Die Erteilung der Baubewilligung erfolge nur unter Vorbehalt dieser Unterzeichnung (Ziff. 3.4. der Baubewilligung). Gemäss Mehrwertrevers vom 18. Juli 2001 werden alle unter
dem normalen Gebäudeunterhalt hinausgehenden Veränderungen und Investitionen im Falle einer Expropriation nicht entschädigt. Am 13. Februar 2006 gelangten die von der Baulinie im Bereich des …-Areals betroffenen Grundeigentümer (u.a. …) an die … mit dem Begehren, die Baulinie entlang der …strasse ab der …strasse bis zur … sei aufzuheben. Der … beantwortete diese Anfrage am 22. März 2006 abschlägig und wies darauf hin, dass an der Baulinie entlang der …strasse im bisherigen Umfange festgehalten werden solle. … stellten am 7. April 2006 das Gesuch, den Bescheid vom 22. März 2006 in Wiedererwägung zu ziehen und die Baulinie entlang der …strasse im Bereich des …-Areals aufzuheben. Mit Verfügung vom 17., mitgeteilt am 18. Mai 2006 wies der … das Gesuch ab und lehnte den Antrag auf Einleitung und Durchführung eines Aufhebungs- oder Änderungsverfahrens für die Baulinien entlang der …strasse im Bereich …- Areal ab. Dagegen erhoben … am 1. Juni 2006 Beschwerde an den … und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Verfügung; es sei das Aufhebungsverfahren für die Baulinie entlang der …strasse im Bereich des …-Areals einzuleiten bzw. die Baulinie sei ausser Kraft zu setzen. Am 21., mitgeteilt am 24. August 2006 wies der … die Beschwerde ab. 2. Dagegen erhoben … am 13. September 2006 Rekurs an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid und die Baulinie entlang der …strasse im Bereich des …-Areals ab der …strasse bis zur … aufzuheben. Eventualiter sei die Verfügung des … vom 9. Juli 2001 (Baubescheid Ziff. 3.1.), wonach dem Hochbauamt ein unterzeichneter Mehrwertrevers für alle vor der Baulinie liegenden Bauteile und Terrainveränderungen zuzustellen sei, aufzuheben. Mit dem Erlass des Quartierplans und der Überbauung hätten sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im …-Areal grundlegend verändert. Darauf nehme die vor 60 Jahren erlassene Baulinie keine Rücksicht. Bei erheblich geänderten Verhältnissen müssten aber die bestehenden planerischen Instrumente überprüft und nötigenfalls angepasst werden. Der Widerspruch zwischen Quartierplan und Baulinie müsse nun aufgehoben werden. Die …strasse solle längerfristig nicht neu gestaltet werden. Ein Ausbau derselben
sei ohnehin faktisch unmöglich. Die Baulinie sei deshalb mangels öffentlichen Interesses jedenfalls im Bereich des …-Areals nicht mehr haltbar. 3. Die … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des Rekurses, sofern darauf eingetreten werden könne. Einerseits werde im Rekurs entgegen dem Antrag in der Beschwerde an den … nicht mehr die Einleitung eines Aufhebungsverfahrens für die Baulinie und die Ausserkraftsetzung der Baulinie, sondern nur noch letzteres beantragt. Anderseits werde nun der Eventualantrag gestellt, Ziff. (recte) 3.4. des Baubescheides vom 9./13. Juli 2001 sei aufzuheben. Dieser Baubescheid sei längst unangefochten in Rechtskraft erwachsen, weswegen auf das Eventualbegehren nicht eingetreten werden könne. Der Antrag, wonach die gerichtliche Ausserkraftsetzung der Baulinie verlangt werde, sei aus verfahrensrechtlichen Gründen zum Scheitern verurteilt. In materieller Hinsicht hielt die Vorinstanz an der Begründung im angefochtenen Entscheid fest. 4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. In der Folge edierte die Vorinstanz die Quartierplanakten, zu welchen die Rekurrenten noch Stellung nehmen konnten. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Am 1. Januar 2007 ist das neue Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) in Kraft getreten, welches das bisherige Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG; BR 370.100) abgelöst hat. Die Übergangsbestimmung in Art. 85 Abs.2 VRG legt fest, dass Rechtsmittelverfahren sich nach neuem Recht richten, wenn bei dessen In- Kraft-Treten die Rechtsmittelfrist noch nicht abgelaufen ist. Da im
vorliegenden Fall die Rechtsmittelfrist noch im Jahre 2006 geendet hat, sind hier noch die bisherigen Bestimmungen des Verwaltungsgerichtsgesetzes anwendbar. 2. a) In formeller Hinsicht fragt es sich zunächst, was überhaupt Gegenstand des Rekursverfahrens sein kann. Im vorinstanzlichen Verfahren haben die Rekurrenten beantragt, das Aufhebungsverfahren für die Baulinie einzuleiten bzw. die Baulinie sei ausser Kraft zu setzen, während sie mit dem Rekurs die direkte Aufhebung der Baulinie durch das Gericht beantragen. Wie die … zu Recht ausführt, kann das Begehren um unmittelbare Aufhebung der Baulinie durch das Gericht aus verfahrensrechtlichen Gründen vom Gericht nicht beurteilt werden. Das kantonale Raumplanungsgesetz (KRG) schreibt nämlich für die Festlegung und damit auch für die Aufhebung und Abänderung von Baulinien ein eigenständiges Verfahren vor. Für Baulinien, welche Bestandteil eines Quartierplans bilden, oder für eigenständige Baulinien richtet sich das Verfahren sinngemäss nach den Vorschriften über das Quartierplanverfahren (vgl. Art. 57 Abs. 2 KRG, Art. 21 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden [KRVO]). Dies wiederum bedeutet, dass der … den neuen Baulinienplan während 20 Tagen öffentlich auflegen und publizieren muss (Art. 18 Abs. 1 und 2 KRVO). Während der öffentlichen Auflage können alle Personen, die ein schutzwürdiges eigenes Interesse an der Anfechtung haben, Einsprache erheben (Art. 18 Abs. 3 KRVO, Art. 101 Abs. 2 KRG). Dieses Verfahren ist zwingend einzuhalten, da es vom übergeordneten kantonalen Recht vorgeschrieben wird. Nach dem Grundsatz in maiore minus ist das Begehren der Rekurrenten um Aufhebung der Baulinie als Antrag um Einleitung eines entsprechenden Aufhebungsverfahrens entgegenzunehmen, zumal das Verwaltungsgericht gemäss Art. 69 Abs. 1 VGG an die Anträge der Parteien nicht gebunden ist, soweit damit nicht der in der angefochtenen Verfügung geregelte Streitgegenstand gesprengt wird. Auf den eigentlichen Hauptantrag kann indessen aus den erwähnten verfahrensrechtlichen Gründen nicht eingetreten werden.
b) Ebenfalls nicht eingetreten werden kann auf den Eventualantrag, den mit der Baubewilligung verfügten Mehrwertrevers aufzuheben. Der Baubescheid ist offensichtlich längst rechtskräftig. Der Antrag war auch nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens und hat damit den Instanzenzug im Sinne von Art. 51 VGG nicht durchlaufen. Entgegen der Ansicht der Rekurrenten ist der Revers auch nicht nichtig. Nichtigkeit einer Verfügung setzt kumulativ voraus, dass der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und dass die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet und das berechtigte Vertrauen des Bürgers in die Gültigkeit der Verfügung nicht getäuscht wird (Rhinow/Krähenmann, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, S. 119 mit zahlreichen Hinweisen). Die Grenzziehung zwischen Nichtigkeit und Anfechtbarkeit wird nach Massgabe einer am Gesetzeszweck orientierten Rechtsauslegung mit einer Interessenabwägung vorgenommen. Nichtigkeit tritt erst dann ein, wenn die Verletzung der in Frage stehenden Vorschrift schwerer wiegt als die sich aus der Unwirksamkeit der Anordnung ergebende Beeinträchtigung der Rechtssicherheit und des handlungsökonomischen staatlichen Interesses (Imboden/Krähenmann, a.a.0., S. 119). Offenkundig ist der schwere Fehler der Verfügung, wenn er schon dem juristisch nicht geschulten Durchschnittsbürger auffällt. Nicht massgebend ist das Erkenntnisvermögen eines Anwalts. Fehler, die etwa der Vollstreckungsbeamte nicht erkennen kann, sind nicht evident (Imboden/Krähenmann, a.a.O., S. 119). Verletzungen des materiellen Rechts bewirken nur ausnahmsweise die Nichtigkeit der Verfügung, wenn sie besonders schwer wiegen, d.h. wenn sie den Verwaltungsakt praktisch wirkungslos, unsinnig oder unsittlich machen (vgl. PVG 1993 Nr. 84). Verfügungen werden in erster Linie aus formellen Gründen nichtig. Nichtigkeitsgründe bilden etwa die örtliche oder materielle Unzuständigkeit der Behörde, Fehler bei der Eröffnung von Verfügungen und schwerwiegende und nicht wiedergutzumachende Mängel hinsichtlich wesentlicher Verfahrensvorschriften (vgl. Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechtes Bd. I, N.1220; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., S. 120). Vorliegend vermögen die Rekurrenten keine Nichtigkeitsgründe im umschriebenen Sinne darzulegen.
Was sie anführen, nämlich die angeblich ungenügende Rechtsgrundlage, wäre allenfalls ein Anfechtungsgrund und kein ins Auge springender Mangel. 3. a) Wie bereits in E. 2.a erwähnt, richtet sich das Verfahren für die Aufhebung oder Änderung von Baulinien nach dem für das Quartierplanverfahren geltenden Vorschriften. In Art. 21 KRVO hat der Gesetzgeber die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes zur Quartierplanrevision übernommen. Nach dieser Bestimmung werden Quartierpläne von Amtes wegen oder auf Antrag von Quartierplanbeteiligten überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit dem Erlass erheblich geändert haben. Eine Anpassung ist insbesondere vorzunehmen, wenn ein noch nicht ausgeführter Quartierplan geänderten Vorschriften der Grundordnung nicht mehr entspricht. Für die Aufhebung oder Änderung von Quartierplänen gelten nach Abs. 2 sinngemäss die Bestimmungen über das Quartierplanverfahren. Massgebend ist demnach, ob sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse erheblich geändert haben und ob gewichtige Gründe des öffentlichen Interesses für eine Änderung sprechen; andererseits sind die Interessen der privaten Beteiligten und der Nachbarn an der Aufrechterhaltung des Planes zu berücksichtigen. Es muss daher eine Wertabwägung stattfinden (vgl. PVG 1996 Nr. 46). Unter Umständen kann es auch genügen, dass ein einzelner Privater ein erhebliches, schützenswertes Interesse an einer Quartierplanänderung geltend machen kann, indem er etwa wegen beachtlicher geänderter Bedürfnisse eine Revision des Quartierplanes anstrebt. In solchen Fällen muss verlangt werden, dass nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen gegen die Revision sprechen (vgl. VGU R 02 21). Nach dem Gesagten haben somit Private unter den genannten Voraussetzungen einen Anspruch darauf, dass ein Revisionsverfahren eingeleitet wird. Dies deckt sich im Übrigen auch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 21 Abs. 2 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG). Danach kann der Grundeigentümer unter gewissen Bedingungen gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung erheben, namentlich dann, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung erheblich geändert haben (vgl. z.B. BGE
120 Ia 227 = Pra 1996 Nr. 7). Die erwähnten Bestimmungen und Grundsätze sind auch bei Baulinien zu beachten. b) Die umstrittene Baulinie gibt der … das Recht, die betreffenden Bauten nötigenfalls zu entfernen. Wenn nun der Quartierplan vorsieht, dass die beiden rekurrentischen Gebäude oder jedenfalls das Pächterhaus nicht entfernt werden dürfen (vgl. die Formulierungen im Ergänzungsbericht und insbesondere in Art. 7 QPB, wonach das Pächterhaus erhalten werden muss) ist erstellt, dass diesbezüglich zur 60 Jahre alten Baulinie ein Widerspruch entstanden ist, resp. sich die Verhältnisse mit der Quartierplanung erheblich geändert haben. Hinzu kommt, dass unbestritten keinerlei Absichten vorliegen, die …strasse auszubauen. Eine raumplanerische Massnahme, die nicht mehr durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich nicht mehr mit (Art. 22ter aBV = Art. 26 BV) vereinbar (vgl. BGE 120 Ia 227 = Pra 1996 Nr. 7, E. 1 c). Die … hätte somit dem Gesuch der Rekurrenten auf Einleitung des Verfahrens wegen Erfüllens der in der Rechtsprechung geforderten Kriterien entsprechen müssen. Daran ändert nichts, dass die Rekurrenten im Baubewilligungsverfahren im Jahr 2001 das Bestehen der Baulinie mit all ihren Folgen (insbesondere Mehrwertrevers) akzeptiert haben. Ein Gesuch um Einleitung eines Verfahrens um Änderung von Nutzungsplänen und anderen planerischen Anordnungen kann jederzeit gestellt werden und ist bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen von der zuständigen Behörde an die Hand zu nehmen. Der Rekurs ist nach dem Gesagten teilweise gutheissen und die … anweisen, ein Aufhebungsoder Änderungsverfahrens für die Baulinien entlang der …strasse im Bereich …-Areal einzuleiten und durchzuführen. 4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten der Parteien. Da die … einerseits auch bei gänzlichem Obsiegen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hätte und andrerseits die Rekurrenten teilweise obsiegt haben, ist ihnen eine reduzierte aussergerichtliche Entschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Gericht: 1. Der Rekurs wird teilweise gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgehoben und die … angewiesen, ein Aufhebungs- oder Änderungsverfahrens für die Baulinien entlang der …strasse im Bereich …- Areal einzuleiten und durchzuführen. Im Übrigen wird auf den Rekurs nicht eingetreten. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 5'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 212.-zusammen Fr. 5'212.-gehen je zur Hälfte zulasten der … und von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die … entschädigt von … aussergerichtlich mit Fr. 1'000.-- (inkl. MWST).