R 04 36 4. Kammer URTEIL vom 28. September 2004 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ortsplanungsrevision 1. …, …, …, …, sowie die beiden im Gebiet „…“ über Grundeigentum verfügenden … (Parz. 1289) und … (Parz. 1594) sind alle in der Gemeinde … wohnhaft und stimmberechtigt. Im Herbst 2002 stimmte der Souverän von … einer Revision der kommunalen Ortsplanung zu. 2. Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die Bündner Regierung als zuständige Prüfungsbehörde das neue Baugesetz und die Zonenpläne 1:2'000 …, Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit Gestaltungselementen, u.a. mit nachfolgenden Hinweisen bzw. Anmerkungen im Dispositiv (Ziff. 2.m und n): Die Grünzone auf der Parzelle Nr. 1231 wird nicht genehmigt, und die entsprechende Fläche wird neu der Kernzone A zugewiesen (Beschwerdeergebnis). Die Genehmigung der Zonenfestlegung im Gebiet „…“ erfolgt mit dem Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig eine grundlegende Änderung erfahren könnte. Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im Teilgebiet … die Realisierung einer grossen, ungefähr 6 Hektaren umfassenden Wellness- Resort-Anlage (u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur Diskussion stehe und daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei. Bezüglich der Umzonung im Dorfzentrum verwies sie auf einen separaten Entscheid vom 6./8. April 2004 (Beschwerdeergebnis), worin sie eine entsprechende Beschwerde der … gutgeheissen hatte. Sie erwog darin, dass ein Rückbehalt des nördlichen Grundstückstreifens von Parz. 1231 in der Grünzone unverhältnismässig und aus erschliessungstechnischen Gründen
überdies nicht sinnvoll gewesen wäre. Am 23. April 2004 wurde der regierungsrätliche Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung amtlich publiziert. 3. Dagegen erhoben die erwähnten Stimmbürger und Grundeigentümer am 13. Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, der Hinweis unter Ziff. 2.n) im Regierungsentscheid betreffend allfällige kurzfristige und grundlegende Änderung der Ortsplanung im Gebiet … sei kostenfällig aufzuheben bzw. ersatzlos zu streichen; sodann sei auch Ziff. 2.m) aufzuheben, die Grünzone auf Parz. 1231 zu belassen und die Messregel in der Kernzone A zu präzisieren bzw. zu ergänzen; eventuell sei die Sache betreffend Grünzone auf Parz. 1231 zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückzuweisen. Ihre Rekurslegitimation leiteten sie dabei direkt aus ihrer Eigenschaft als Stimmbürger, Grundeigentümer oder Nachbarn der Planmassnahmen ab. Durch die Aufhebung der Grünzone „…“ auf Parz. 1231 im Dorfzentrum sowie den Hinweis auf eine mögliche Nutzungsänderung im Gebiet … seien sie zweifelsfrei mehr als unbeteiligte Dritte berührt, was ausreiche, um ihnen ein faktisches Interesse an der Anfechtung und Aufhebung der bemängelten Ziffern zugute zu halten. Auf den Rekurs sei daher in jeder Beziehung einzutreten. Materiell machten sie geltend, dass die Grünzone bereits seit 1967 existiere und eine wichtige Funktion für das Dorfbild (Erhalt des freien Ausblicks bzw. Sichtpanoramas auf die gegenüberliegende Bergwelt; Vermeidung von überhöhten Gebäudemassierungen in der Kernzone A) wahrnehme. Zum Hinweis bezüglich eines allfällig erweiterten Siedlungsgebiets … brachten sie vor, dass ein solcher schon darum nicht zulässig gewesen sei, weil das dahinter steckende Bau- und Nutzungsprojekt (Wellness-Resort-Anlage mit neuen Hotelbauten) nie Gegenstand der vom Stimmvolk im Herbst 02 angenommenen Ortsplanungsrevision gewesen sei. Würden solche Hinweise toleriert, liefe dies auf eine unerlaubte Beeinflussung des Souveräns bei einer künftigen Revision hinaus. In diesem Sinne wirke der kritisierte Hinweis präjudizierend, weshalb er ersatzlos zu streichen sei. Das Ausbauvorhaben … würde zudem wegen seiner grosszügigen Dimensionierung die Baulandreserven in der Gemeinde auf 25-30 Jahre hinaus belasten. Im
Resultat würden dadurch der Grundsatz der Planbeständigkeit ausgehöhlt und das Prinzip eines behördlichen Verhaltens nach Treu und Glauben zu Lasten der betroffenen Anwohner verletzt. Ausserdem sei jener Hinweis auch mit dem kantonalen Richtplan und dem kommunalen Leitbild unvereinbar. 4. Am 26. Mai 2004 erklärte die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) ihren Verzicht auf die Einreichung einer Stellungnahme. 5. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung (Rekursgegnerin 1) Nichteinteten auf den Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter gesetzlicher Kostenfolge. Zur Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“ [wie namentlich jener unter Ziff. 2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen darstellten, weshalb dagegen auch nicht rekurriert werden könnte. Mit dem erwähnten Hinweis sei die Rechtsstellung der Betroffenen (sei es als Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art beeinflusst oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern könnte. Solche Informationen seien jedoch nicht anfechtbar und zwar unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei, gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei, wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten. Zur Anfechtung der zusätzlich als unstatthaft gerügten Ziff. 2.m) betreffend Änderung von Parz. 1231 (Aufhebung Grünzone Hohenfels; neu Kernzone A) seien die Rekurrenten mangels spezieller Beziehungsnähe oder besonderer Betroffenheit offensichtlich bereits zum vorneherein nicht legitimiert gewesen.
Einzig ihre Eigenschaft als Stimmbürger bzw. als Einwohner der Gemeinde reiche für sich jedenfalls noch nicht aus, um zur Rekurserhebung berechtigt zu sein. 6. Am 7. Juli 2004 liess die … (Rekursgegnerin 3) durch ihren Anwalt kostenfällige Abweisung des Rekurses gegen die auf ihren ausdrücklichen Wunsch (Beschwerdeergebnis) und unmittelbar zu ihrem Vorteil erfolgte Umnutzung der Parz. 1231 gemäss Ziff. 2.m) beantragen. Begründet wurde dieser Antrag damit, dass die Regierung ihr Ermessen keineswegs überschritten habe, als sie den Reststreifen der Parz. 1231 den örtlichen Umständen viel besser entsprechend von der Grünzone Hohenfels (auf Beschwerde hin) neu in die Kernzone A umgezont habe. 7. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels wurde den Parteien nochmals die Gelegenheit geboten, sich zu den gegensätzlichen Standpunkten zu äussern. Die Rekursgegnerin 3 betonte dabei, dass die Rekurslegitimation der Gegner betreffend Ziff. 2.m) auch aus ihrer Sicht fehle.
8. Am 17. September 2004 erklärte der Anwalt der Rekurrenten, dass der Rekurs betreffend Grünzone Hohenfels (Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3) zurückgezogen werde.
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Formell gilt es zunächst festzuhalten, dass der Rekurs infolge Rückzugs der Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3 [= Genehmigungsentscheid Ziff. 2.m)] zum Teil gegenstandslos geworden ist und daher im Sinne von Art. 48 Abs. 2 des Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) diesbezüglich als erledigt betrachtet werden kann. 2. Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG, BR 801.100) bedürfen Baugesetze, Zonenpläne, Generelle Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die
Regierung. Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und Genehmigungsbehörde gemachte „Hinweis“ einer künftig allenfalls denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Gegenstand der kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im Herbst 2002 vom Stimmvolk der Gemeinde genehmigten Ortsplanungsrevision gebildet. 3. Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden grundsätzlich alle Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR 172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher, einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a). Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise, Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem förmlichen Rechtsmittel anfechtbar (zum Ganzen: Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181; Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E. 2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)] im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung. 4. Richtig ist zunächst, dass Gegenstand des regierungsrätlichen Genehmigungsbeschlusses nur die vom Stimmvolk beschlossene Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die dort an die Kernzone B der MFH (… A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde Chur (Parz. 244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der Landwirtschaftszone [überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw. in dieser Nichtbauzone unverändert belassen. Diese Einteilung bzw. nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung mit dem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur noch, den allgemein seit Herbst 2002 auch in der breiten Bevölkerung und den Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare) veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches Vorgehen, welches einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise bezweckt, kann aber weder als vermeintlich unzulässige Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise vielmehr von einer nachvollziehbaren Grundhaltung der Genehmigungsbehörde, dem kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der
entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall erneut Gegenstand einer separaten Teilrevision mit der dafür erforderlichen Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst jene neuerliche Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität umgesetzt werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist nach dem Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die unmittelbaren Nachbarn auf dem … oder noch weiter entfernt gelegene Grundeigentümer bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch irgendwie beschwert und für die Zukunft belastet sein könnten. Die bereits heute erhobenen Rügen einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder eines rechtswidrigen Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (namentlich Art. 21 RPG, Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und folglich als noch gar nicht justiziabel. 5. a) Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) zum vorneherein gar nicht eingetreten werden kann. Der angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist demnach in jeder Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung führt. b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 75 VGG vollumfänglich (unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu gleichen Teilen) den Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung an die obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige Rekursgegnerin 1 wird praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich der Rekursgegnerin 2, zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene Stellungnahme in dieser Streitsache ausdrücklich verzichtete. Es rechtfertigt sich hingegen, der anwaltlich vertretenen Rekursgegnerin 3 eine angemessene Parteienentschädigung zu Lasten der Rekurrenten zuzusprechen.
Demnach erkennt das Gericht: 1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten, soweit er infolge Rückzugs nicht bereits gegenstandslos geworden ist. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 220.-zusammen Fr. 2'720.-gehen zu je einem Sechstel und unter solidarischer Haftung zulasten von …, …, …, …, … sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die Rekurrenten haben die … je zu einem Sechstel und unter solidarischer Haftung aussergerichtlich mit Fr. 1'500.-- (inkl. MwSt.) zu entschädigen.