R 04 46 4. Kammer URTEIL vom 8. Dezember 2004 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Quartierplan Oberdorf 1. … sind Eigentümer der im Gebiet …, Gemeinde …, gelegenen und gestützt auf eine im Jahre 1994 erteilte Baubewilligung mit einem Einfamilienhaus überbauten Parzelle Nr. 183. Die strassenmässige Erschliessung der Parzelle erfolgt über den …weg, welcher im geltenden Generellen Erschliessungsplan aus dem Jahre 1995/1996 als Sammelstrasse qualifiziert ist. In unmittelbarer Nähe ihrer Parzelle befinden sich innerhalb des Baugebietes noch unüberbaute Flächen (Parzellen Nr. 194 und 13), für welche nach der geltenden Grundordnung die Quartierplanpflicht gilt. Am 16. April 1999 publizierte der Gemeindevorstand … den Einleitungsbeschluss betreffend die Durchführung eines Quartierplanverfahrens für das Gebiet Oberdorf (Parzellen Nr. 194 und Nr. 13). Dagegen reichten verschiedene Einwohner Einsprachen ein, wobei sie insbesondere die ungenügende verkehrsmässige Erschliessung des Quartierplangebietes rügten. Die Einsprachen wurden am 11. Juni 1999 unter Hinweis auf die gemäss Grundordnung für das Gebiet bestehende Quartierplanpflicht und im Wesentlichen mit der Überlegung, dass die Verkehrserschliessung erst beurteilt werden könne, wenn der Quartierplan ausgearbeitet worden sei, abgewiesen. Der Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Ein im Auftrag der Gemeinde erstelltes kommunales Verkehrskonzept ergab, dass zwar der Grossteil der Baulandreserven von … im Dorfteil oberhalb der Kantonsstrasse liege, welcher lediglich durch eine Reihe enger Gassen erschlossen sei. Aufgrund der ermittelten Verkehrsmengen sei jedoch eine
Neuerschliessung des oberhalb der Kantonsstrasse liegenden Dorfteils unnötig. Die Grundeigentümer der im Quartierplangebiet „Oberdorf“ liegen Parzellen Nr. 194 und Nr. 13 liessen in der Folge einen privaten Quartierplan ausarbeiten, welcher von der Gemeinde im November 2003 geprüft, publiziert und vom 12. Februar – 12. März 2004 öffentlich aufgelegt worden ist. Aufgelegt wurden: 1. die Quartierplanbestimmungen, 2. Plan Zonenarten (alter Bestand) und Quartierplanperimeter, 3. Gestaltungsplan, 4. Erschliessung Verkehrswege, 5. Erschliessung Werkleitungen, 6. Überbauungskonzept/Richtplan, 7. Richtplan mögliche Parzellierung sowie 8. der Bericht. Hinsichtlich der verkehrsmässigen Erschliessung der zu überbauenden Flächen verwies der Quartierplanbericht für die Groberschliessung auf die planerischen Vorgaben im Generellen Erschliessungsplan (GEP); geregelt werden müsse nur die Feinerschliessung des Gebietes. Innert Frist erhoben u.a. … Einsprache und machten geltend, der von den 21 vorgesehenen Parkplätzen ausgehende Mehrverkehr würde den …weg als Sammelstrasse in unzumutbarer Weise belasten. Die verkehrsmässige Erschliessung sei völlig ungenügend und der kommenden Mehrbelastung nicht mehr gewachsen. Sodann entspreche die vorgesehene, sehr dichte Bebauung nicht der an sich im Quartier Oberdorf üblichen aufgelockerten Bebauung. Der Gemeindevorstand wies die Einsprachen mit Entscheid vom 14. Mai 2004 ab und genehmigte den Quartierplan mit kleinen Änderungen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die projektierte Überbauung mit sieben mittleren Einfamilienhäusern werde das Verkehrsaufkommen und die Belastung der Zufahrtswege nicht signifikant verändern. Die geplante Einfahrt in den als Sammelstrasse ausgeschiedenen …weg werde, nachdem die bestehende Strasse in der westlich angrenzenden Kurve verbreitert werde, übersichtlich ausgestaltet sein. Die Parkierungsfrage sei optimal gelöst worden. Von einer anderen Verkehrsführung seien keine Verbesserungen zu erwarten, zumal die Bevölkerung im Jahr 2002 eine diskutierte Umfahrungsstrasse zur Entlastung des Dorfkerns abgelehnt habe.
2. Dagegen liessen … am 7. Juni 2004 gegen den Entscheid vom 14. Mai Rekurs erheben und verlangten dessen Aufhebung und Zurückweisung der Angelegenheit zur Überarbeitung des Quartierplans. Im Dorfkern von … bestünden seit Jahren prekäre Verkehrsverhältnisse. Strassen und Gassen seien eng und unübersichtlich. Die Gemeinde habe verschiedene Möglichkeiten zur Entlastung des Dorfkerns und Erschliessung des noch nicht überbauten Baulandes geprüft. Dabei habe man die Erschliessungsstrasse über … mit einem Ausbau des Alpweges favorisiert. Die geplante Erschliessung des Quartiers Oberdorf bewirke aber genau das Gegenteil, weil sie über den engen …weg und das enge … erfolge, was zu einer zusätzlichen Belastung des Dorfkerns führen werde. Ihres Erachtens müsste das Quartier Oberdorf von oben her, über die Nordostecke des Quartierplangebiets gegen das … und den Alpweg hin erschlossen werden, wo es dereinst dann direkt an die Sammelstrasse angeschlossen werden könnte und damit zur Entlastung des Dorfkerns beitragen könnte. Westlich vom Quartierplangebiet befinde sich sodann das Gebiet … (Wohnzone 2); der südwestliche Teil dieses Gebiets sei noch weitgehend unüberbaut und bilde die wohl grösste zusammenhängende Baulandreserve in …. Auch dieses Gebiet müsse wohl oder übel grösstenteils über den …weg erschlossen werden. Eine andere Erschliessung sei im GEP nicht vorgesehen. Wenn nun schon damit gerechnet werden müsse, dass die bereits heute problematische Erschliessung über den …weg durch Neubauten im Gebiet … zusätzlich verschlechtert werde, müsse darauf geachtet werden, dass diese Erschliessungsstrasse nicht noch zusätzlich durch Verkehr belastet werde, welcher auch anders geleitet werden könnte. Die Erschliessung über den …weg widerspreche Art. 73 BG und raumplanerischen Grundsätzen. 3. a) Die Gemeinde … beantragte die Abweisung des Rekurses, soweit auf diesen überhaupt eingetreten werden könne. Sie wies darauf hin, dass die Rekurrenten dieselben Zufahrtswege wie die Bauherrschaft bräuchten. Die streitige Quartierplanung brächte für sie sogar eine Verbesserung ihrer Zufahrt, indem an der engsten Stelle im Bereich von Parzelle 194 eine Verbreiterung der Strasse vorgenommen werde. Der Einwand der mangelhaften Erschliessung erscheine als geradezu rechtsmissbräuchlich.
Die zusätzliche Erschliessung von 7 Wohneinheiten falle nicht ins Gewicht. Selbst wenn jede Wohneinheit täglich mehrfach angefahren würde, gäbe es keine signifikante Mehrbelastung. Die ins Feld geführte Sammelstrasse … solle nicht der Erschliessung des Oberdorfs dienen, sondern lediglich die Kantonsstrasse mit dem Alpweg verbinden. Das von den Rekurrenten vorgeschlagene Verkehrskonzept würde die Verkehrssituation in … verschlechtern. Eine Erschliessung des Gebietes von oben her sei nicht möglich, weil die Höhenunterschiede mehr als 10 m betrügen. b) Die Stiftung … beantragte mit im Ergebnis übereinstimmender Argumentation und unter Hinweis auf den der Gemeinde in Bau- und Planungssachen zustehenden Ermessenspielraum ebenfalls die Abweisung des Rekurses. 4. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels erhielten die Parteien Gelegenheit, die von ihnen eingenommenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und zu vertiefen. 5. Am 8. Dezember 2004 führte eine Delegation der lV. Kammer des Verwaltungsgerichtes einen Augenschein an Ort und Stelle durch, an welchem die Rekurrenten mit ihrem Rechtsvertreter, der Gemeindepräsident begleitet vom Gemeindeschreiber sowie dem gemeindlichen Anwalt, ein Vertreter der Stiftung … mit ihrem Anwalt sowie der Verkehrsplaner teilnahmen. Allen Anwesenden wurde dabei Gelegenheit erteilt, sich anhand der Örtlichkeiten ausführlich auch noch mündlich zu den aufgeworfenen Fragen und Erschliessungsvarianten zu äussern. Auf das Ergebnis des Augenscheines und die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Vorgängig einer materiellen Prüfung der rekurrentischen Rügen ist festzuhalten, dass dem Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von
Quartierplänen aufgrund von Art. 33 RPG eine uneingeschränkte Kognitionsbefugnis zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mithin nicht nur zu prüfen, ob die den Plan festsetzende Behörde das ihr zustehende Planungsermessen überschritten oder missbraucht, also eine Rechtsverletzung begangen hat; zu prüfen ist vielmehr ebenso, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Es hat aber dann einzuschreiten, wenn sich die angefochtene Planfestsetzung als unzweckmässig oder unangemessen erweist. Diese Prüfung setzt eine bestmögliche Abwägung der schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen voraus und verlangt die Beantwortung der Frage, ob bei der umstrittenen Planung in Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzipes im Rahmen des Planungszweckes jene Anordnungen getroffen wurden, die in ihrer gesamten Auswirkung alle Betroffenen am wenigsten belasten (Art. 3 KRG). Diese erweiterte Kognitionsbefugnis bedeutet jedoch nicht, dass das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz die Stellung einer oberen Planungsbehörde einnimmt. So kann es bei zwei oder mehreren Varianten, die vor der Zweckmässigkeitsprüfung standhalten, die gemeindliche Lösung nicht einfach aufheben und eine andere der zweckmässigen Lösungen an die Stelle einer angemessenen kommunalen Planfestsetzung setzen. Insofern hat das Verwaltungsgericht die Entscheidungsfreiheit, die den Planungsträgern zusteht, zu respektieren (PVG 1993 Nr. 43). Die Beurteilung der im Streit stehenden Quartiererschliessung ist daher mit der oben umschriebenen Zurückhaltung zu prüfen. 2. a) Gemäss Art. 19 RPG sind die Gemeinden verpflichtet, ihre Bauzone zeitgerecht zu erschliessen und dafür die erforderlichen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zu schaffen. Nach der erwähnten Bestimmung gilt Land regelmässig erst dann als erschlossen, wenn eine für die vorgesehene Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- und Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Ein Instrument zur Erreichung der umschriebenen Verpflichtung stellt der Quartierplan (bzw. ein Quartiererschliessungsplan) dar. Nach Art. 38 Abs. 1 KRG und Art. 70 BG dient die Quartierplanung u.a. dazu, bei Bedarf ein Teilgebiet der Gemeinde
im Rahmen der Grundordnung zu erschliessen. Das Quartierplanverfahren bezweckt somit, in einem genau begrenzten Gebiet überbaubare und nach einem Gesamtkonzept hinreichend erschlossene Parzellen zu schaffen (vgl. PVG 1993 Nr. 44). Wie die Quartierplanung und die Erschliessung anzuordnen, durchzuführen und zu finanzieren ist, bestimmen die Gemeinden durch Gesetz; sie legen die diesbezüglichen Rechte und Pflichten fest (Art. 38 Abs. 2 KRG / Art. 70 ff. BG). Sie ist mit der Grundordnung abzustimmen (hinsichtlich der Erschliessung: Art. 73 Abs. 1 BG). b) Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die künftige Überbauung und Erschliessung des Quartierplangebietes „Oberdorf“ ergeben sich aus der geltenden Grundordnung (Baugesetz, Zonen- und Genereller Gestaltungsplan, genereller Erschliessungsplan). Das mitten im eng überbauten alten Dorfteil gelegene Quartierplangebiet soll mit 7 versetzten Einfamilienhäusern sowie mit einer zentralen Tiefgarage (enthaltend 16 Parkplätze sowie 4 Aussenparkplätzen) überbaut werden. Baureserven bestehen noch im südöstlichen Eck des Quartierplangebietes (bestehendes Ökonomiegebäude) sowie auf einer kleineren noch unüberbauten Teilfläche auf Parzelle Nr. 13, auf welcher noch ein weiteres Gebäude erstellt werden könnte. Die Groberschliessung im unmittelbaren Nahbereich des Quartierplangebietes ergibt sich aus dem Generellen Erschliessungsplan. Danach sind sowohl der im Süden an das Gebiet angrenzende …weg als auch das im Osten vorbeiführende … als Sammelstrasse ausgeschieden. Dass aufgrund dieser planerischen Vorgaben die rechtliche Erschliessung des Quartierplangebietes genügend ist, ist unbestritten. Die Rekurrenten machen geltend, dass sich der …weg in tatsächlicher Hinsicht aber nicht auch noch als Zufahrt für das Quartierplangebiet eigne. Ihnen kann nicht gefolgt werden. 3. a) In tatsächlicher Hinsicht entspricht eine Zufahrt dann den gesetzlichen Anforderungen, wenn aufgrund der konkreten Verhältnisse und Bedürfnisse eine Benützung der Strasse durch die Anstösser gefahrlos möglich ist, und wenn die Zufahrt auch die Erbringung der öffentlichen Dienste durch Kehrichtabfuhr, Feuerwehr, Sanität usw. zulässt. Welche Anforderungen eine
Zufahrt im Einzelnen erfüllen muss, hängt ab von den örtlichen Gegebenheiten, v.a. von den jeweiligen Verkehrsverhältnissen sowie von der Art und der Anzahl der Gebäude, zu denen sie führt. Ist das Baugrundstück lediglich für ein einzelnes Einfamilienhaus zu erschliessen, genügt ein bescheidenerer Zufahrtsweg, als wenn es um die Erschliessung einer Industriezone, um diejenige für ganze Häusergruppen, für Mehrfamilienhäuser, für Gebäude mit starkem Zubringerverkehr, wie Gaststätten und Versammlungslokale, für Fabrik- und Lagerhäuser oder gar für Einkaufszentren geht, wobei ein den städtebaulichen Anforderungen genügendes Strassennetz notwendig ist (ZBl 1983, 184/85, Erw. 4b; BGE 105 Ia 233, Erw. 3bb; AGVE, 1974, 618; VGE 617/90). Stets müssen die Zufahrten punkto Breite, Unterbau, Belag, Steigungen und Sicherheit den in den Einzelfällen an sie zu stellenden Anforderungen genügen (vgl. Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 2.A., 1985, Aarau, S. 396). Dabei ist zu berücksichtigen, dass etwa im Winter naturgemäss Erschwerungen im Strassenverkehr eintreten können. Derartige durchaus übliche Beeinträchtigungen reichen für sich allein indessen nicht aus, damit man eine Zufahrt als unzureichend qualifizieren kann. Dazu bedürfte es zusätzlicher Mängel, wie etwa einer besonderen Steilheit der Strasse, die eine weitere erhebliche Gefährdung des Strassenverkehrs zur Folge hätten (vgl. VGE 692/80). Der von der Praxis auch angerufene Grundsatz, Zufahrten müssten das Kreuzen von Motorfahrzeugen ermöglichen und zugleich die Verkehrssicherheit nicht motorisierter Strassenbenützer gewährleisten, darf nicht zu starr gehandhabt werden, sondern muss dem Gebot der Verhältnismässigkeit Rechnung tragen (vgl. Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, 1982, Zürich, S. 241). b) Wie der Augenschein gezeigt hat, erfüllt der …weg entgegen der Ansicht der Rekurrenten auch in tatsächlicher Hinsicht durchaus die Kriterien für eine genügende Grunderschliessung des fraglichen Quartierplangebietes. Der im GEP als Sammelstrasse bezeichnete, geteerte Weg ist aufgrund der engen, dörflichen Bebauungsverhältnisse – und wie im übrigen das … auch - zwar relativ schmal. Er verläuft jedoch im Wesentlichen jedoch gerade und ist abgesehen von einer Verengung (im Bereich der geplanten Quartierzufahrt),
welche zudem verbreitert werden soll - völlig übersichtlich. Die Zufahrtsverhältnisse zum Quartierplangebiet wie auch zu den hinterliegenden bereits überbauten Parzellen (so u.a. jene der Rekurrenten) wie auch den noch unüberbauten Flächen im Gebiet … sind jedenfalls so, wie sie in ländlich geprägten Bündner Dörfern häufig bestehen. Nicht einzusehen ist, weshalb der Weg dem mit einer Überbauung einhergehenden, geringen Mehrverkehr nicht mehr gewachsen sein könnte. Abgesehen davon, dass die geplante Überbauung mit 7 mittleren Einfamilienhäusern mit insgesamt 21 Parkplätzen zu keiner signifikanten verkehrsmässigen Mehrbelastung führen wird, ist darauf hinzuweisen, dass sich gerade in Kern- und Dorfzonen oft relativ enge Strassen und Gassen befinden, die sich als durchaus geeignet erweisen, selbst den oftmals recht grossen Verkehr aufzunehmen. Nach heutiger Auffassung sind im Übrigen eher schmale und hindernisreiche Verkehrswege innerorts unter den Aspekten der Verkehrssicherheit und der Verkehrsberuhigung sogar wünschenswert, weil sie die Automobilisten zu langsamem und vorsichtigem Fahren anregen. So werden, um die gleiche Zielsetzung zu erreichen, heute mancherorts sogar künstliche Verkehrshindernisse aufgestellt. Würde zudem eine Erschliessung, wie sie am Augenschein angetroffen wurde, als ungenügend qualifiziert, müsste die Bautätigkeit in den Bündner Siedlungskernen praktisch zum Erliegen kommen (vgl. PVG 1980 Nr. 28). c) Das von den Rekurrenten favorisierte weitläufige Verkehrskonzept (vom … hin in Richtung Alpweg und …) ist aufgrund der daraus resultierenden, unverhältnismässig langen Distanzen und dem zu erwartenden, die umliegenden Wohnquartiere unnötig belastenden Umgehungsverkehr völlig ungeeignet. Im Übrigen würde damit die Verkehrssituation in der Gemeinde offenkundig verschlechtert. Hinzu kommt, dass die Sammelstrasse … von der Stimmbürgerschaft längst abgelehnt worden ist und daher wohl in absehbarer Zeit nie realisiert werden wird. Soweit die Rekurrenten also den …weg als ungenügende rechtliche und tatsächliche Grunderschliessung rügen, erweist sich ihr Rekurs als offensichtlich unbegründet.
4. a) Abgestimmt auf die oben umschriebene rechtliche und tatsächliche Erschliessung des Oberdorfes sind im Quartierplanverfahren die detaillierten Planungsmittel (u.a. auch ein Plan „Erschliessung – Verkehrswege“ 1:500) erarbeitet und aufgelegt worden. Die interne Erschliessung des Quartierplangebietes (Zufahrt, Parkierung und Fusswege) soll danach ab dem …weg (von unten her) erfolgen. Die Rekurrenten stellen sich auf den Standpunkt, dass die Erschliessung des Gebietes von oben her (ausgehend vom … her hin zum Alpweg) zu erfolgen habe. Ihnen kann nicht gefolgt werden. b) Auch wenn das … in rechtlicher (Sammelstrasse) und tatsächlicher Hinsicht (Breite, Dimensionierung und Ausbau) mit dem …weg vergleichbar ist, so erweist sich die im Quartierplan vorgesehene Erschliessung des Gebietes von unten her über den …weg als die zweckmässigste und geeignetste Lösung. Das Quartierplangebiet befindet sich nämlich in sanft abfallender Hanglage; den bei den Akten liegenden Schnittplänen kann diesbezüglich ohne weiteres entnommen werden, dass die Höhenunterschiede im gewachsenen Terrain mehr als 10 m betragen. Hält man sich nun das gewählte Überbauungskonzept und die quartierinterne Erschliessung (7 mittlere Einfamilienhäuser, 16 PP in Tiefgarage und 4 Aussenparkplätze) vor Augen, erhellt ohne weiteres, dass von einer Erschliessung von oben her bereits aufgrund der topografischen Gegebenheiten, aber auch aufgrund des damit einhergehenden unverhältnismässig grossen baulichen, technischen und finanziellen Aufwandes abgesehen werden musste. Dies umso mehr, als das Quartierplangebiet von unten her mit vernünftigem finanziellem und baulichem Aufwand zeitgerecht und kostengünstig erschlossen werden kann. Was die Rekurrenten in diesem Zusammenhang vorbringen, ist unbehelflich. Der Rekurs erweist sich demnach auch in dieser Hinsicht als unbegründet. 5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten unter solidarischer Haftung zulasten der Rekurrenten, welche überdies die anwaltlich vertretenen Rekursgegnerinnen 1 und 2 angemessen aussergerichtlich zu entschädigen haben.
Demnach erkennt das Gericht: 1. Der Rekurs wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 247.-zusammen Fr. 3'247.-gehen unter solidarischer Haftung zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Die Eheleute … haben die Gemeinde … und die Stiftung … mit total Fr. 4'000.- - (je Fr. 2'000.--) aussergerichtlich zu entschädigen.