VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 13 29 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar Trümpler URTEIL vom 28. Juni 2013 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführer gegen Gemeinde B._____, Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe
- 2 - 1. Mit Verfügung vom 6. März 2013 setzte die Gemeinde B._____ die öffentlich-rechtliche Unterstützung von A._____ per 1. März 2013 auf Fr. 1‘386.-- fest. Dabei führte sie aus, dass sie die bisherigen Wohnkosten bis zum nächstmöglichen Kündigungstermin, d.h. bis 30. Juni 2013, im Umfang von Fr. 650.-- plus Fr. 100.-- Nebenkosten anrechne. Danach würden nur noch Wohnkosten in der Höhe von Fr. 400.-- (inklusive Nebenkosten) für ein Studio bei der C._____ AG übernommen. 2. Am 3. April 2013 erhob A._____ (im Folgenden: Beschwerdeführer) beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 6. März 2013 sowie die weitere Übernahme der bisherigen Wohnkosten. Das von der Gemeinde vorgesehene Zimmer/Studio befände sich in der Bauarbeiterkantine der C._____ AG. Dort sei es sehr laut und es gehe lebhaft zu und her. Er sei aber momentan aufgrund der Folgen eines Arbeitsunfalles auf Ruhe angewiesen, was an vorgesehenem Wohnort nicht gegeben sei. Er sei zudem ehemaliger Arbeitnehmer der C._____ AG. Aufgrund von Differenzen, welche zur Kündigung der Anstellung geführt hätten, sei es inakzeptabel ihn wohnungsmässig seinem ehemaligen Arbeitgeber unterzuordnen. Schliesslich wohne er schon mehrere Jahre in der bisherigen Wohnung und pflege einen sehr guten Kontakt mit der Nachbarschaft. Er sei froh bei seinen Einschränkungen jederzeit Hilfe von Nachbarn in Anspruch nehmen zu können. 3. In ihrer Vernehmlassung vom 24. April 2013 beantragte die Gemeinde (im Folgenden auch: Beschwerdegegnerin) die Abweisung der Beschwerde. Insbesondere führte sie dabei aus, dass bei der Berechnung der öffentlich-rechtlichen Unterstützung jeweils der ortsübliche Mietzins einer preisgünstigen Wohnung für die entsprechende Haushaltsgrösse zuzüglich Nebenkosten einbezogen werden müsse. Überhöhte
- 3 - Wohnkosten seien nur bis zum nächsten Kündigungstermin und maximal während 6 Monaten zu übernehmen. Die Gemeinde vertrete die Ansicht, dass die bisherige Wohnung des Beschwerdeführers − vorwiegend wegen der damit einhergehenden hohen Nebenkosten − deutlich über dem ortsüblichen Preis liege, weshalb eine Alternative zur jetzigen Wohnsituation gefunden werden müsse. Die Gemeinde biete dem Beschwerdeführer sodann eine 1-Zimmer-Wohnung im Wohnblock der C._____ AG in B._____ an, was eine preiswerte Wohnalternative zu einem vertretbaren Preis von Fr. 400.-- sei. Auch wenn vormals ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und der C._____ AG bestanden habe, könne bei einem Mietvertrag nicht von einer Unterordnung gesprochen werden, da sich Vermieter und Mieter als gleichwertige Vertragspartner gegenüberstünden. Die guten Kontakte mit der bisherigen Nachbarschaft könne der Beschwerdeführer zudem auch in Zukunft noch pflegen, da die neue Wohnung nur rund zehn Gehminuten von seiner gegenwärtigen Wohnung entfernt liege. Insgesamt sei die Gemeinde mit der Vermittlung des Mietvertragsabschlusses ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachgekommen. 4. Replicando führte der Beschwerdeführer insbesondere aus, dass seine derzeitige Miete durchaus dem Ortsüblichen entspreche. Es erstaune ihn ferner, dass die Beschwerdegegnerin in ihrer Vernehmlassung die Nebenkosten nicht mehr so berechne, wie sie es in ihrer Verfügung getan habe. Hierzu fügte die Gemeinde duplicando an, dass sie bei der Berechnung der besagten Nebenkosten die höheren Energiepreise per 1. Januar 2013 berücksichtigt habe. Ansonsten habe sie bereits in ihrer Beschwerdeantwort dargelegt, weshalb die Miete des Beschwerdeführers deutlich über dem ortsüblichen Preis liege.
- 4 - Auf weitere Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie in der angefochtenen Verfügung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde bildet die Verfügung der Gemeinde B._____ vom 6. März 2013, mit welcher dem Beschwerdeführer eine öffentlich-rechtliche Unterstützung von monatlich Fr. 1‘386.-- mit Wirkung ab 1. März 2013 zugesprochen wurde. In der gleichen Verfügung führte die Gemeinde aus, dass sie die bisherigen Wohnkosten des Beschwerdeführers im Betrag von Fr. 650.-- plus Fr. 100.-- Nebenkosten bis zum 30. Juni 2013 anrechne. Damit setzte die Gemeinde die öffentlich-rechtliche Unterstützung des Beschwerdeführers für die Zeit vom 1. März 2013 bis zum 30. Juni 2013 − entgegen dem expliziten Wortlaut der Verfügung − auf Fr. 1‘736.-- fest (vgl. das Berechnungsblatt für die Bemessung der Sozialhilfe betreffend das Gesuch ab 1. März 2013 in den beschwerdegegnerischen Akten). Erst danach, d.h. ab dem 1. Juli 2013, beträgt die verfügte Unterstützungsleistung der Gemeinde Fr. 1‘386.-- (vgl. das Berechnungsblatt für die Bemessung der Sozialhilfe betreffend das Gesuch ab 1. Juli 2013 in den beschwerdegegnerischen Akten). Der Beschwerdeführer hat ein Rechtsschutzinteresse daran, die auf den 1. Juli 2013 (implizit) verfügte Kürzung der Unterstützungsleistung von Fr. 1‘736.-- auf Fr. 1‘386.-- gerichtlich überprüfen zu lassen. Die weiteren Prozessvoraussetzungen geben zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten. Es gilt im Folgenden das Vorgehen der Gemeinde bei der Anrechnung und Anpassung der Wohnkosten des Beschwerdeführers zu überprüfen.
- 5 - 2. Die Beschwerdegegnerin begründet in ihrer Verfügung vom 6. März 2013 die Anrechnung von Wohnkosten von nur noch Fr. 400.-- ab 1. Juli 2013 (für ein Studio in der C._____ AG) nicht explizit. Aufgrund der Darstellung in ihrer Vernehmlassung vom 24. April 2013 kann davon ausgegangen werden, dass sie die bisherigen Wohnkosten des Beschwerdeführers (und dort insbesondere die Nebenkosten) für überhöht bzw. nicht ortsüblich hält, was aus ihrer Sicht sodann die Anpassung der Wohnkosten per 1. Juli 2013 an die ortsüblichen Verhältnisse rechtfertigt. Sie weist in diesem Zusammenhang (und erstmals im Beschwerdeverfahren) darauf hin, dass der Beschwerdeführer alleine in einer 2 ½-Zimmerwohnung lebe und sie die Nebenkosten gemäss einer Zusammenstellung der Gemeindeverwaltung auf monatlich Fr. 230.-schätze. Ihrer Ansicht zufolge liege ein monatlicher Mietzins von Fr. 880.-über dem ortsüblichen Preis für eine entsprechende Wohnung. In einer Fussnote weist die Gemeinde an dieser Stelle ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass die Gemeinde Thusis gemäss ihrem Wohnkostenreglement für Wohnkosten von Personen über 25 Jahren Fr. 700.-- (inklusive Nebenkosten) ausrichte. In B._____ lägen die entsprechenden vergleichbaren Mieten deutlich unter diesem Wert. 3. a) In Bezug auf die Berechnung der Wohnkosten sind primär die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) massgebend, wonach der Wohnungsmietzins anzurechnen ist, soweit er im ortsüblichen Rahmen liegt. Ebenfalls anzurechnen sind die vertraglich vereinbarten Nebenkosten. Überhöhte Wohnkosten sind so lange zu übernehmen, bis eine zumutbare günstigere Lösung zur Verfügung steht. Die Sozialhilfeorgane haben die Aufgabe, die Sozialhilfebezügerinnen und –bezüger bei der Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen. Übliche Kündigungsbedingungen sind in der Regel zu berücksichtigen
- 6 - (SKOS-Richtlinien B.3). Gemäss Art. 8 der Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) ist in die Berechnung des Lebensbedarfs einer öffentlich-rechtlich unterstützten Person der ortsübliche Mietzins einer preisgünstigen Wohnung für die entsprechende Haushaltsgrösse zuzüglich Nebenkosten einzubeziehen. Allerdings sind gemäss dieser Bestimmung − in Abweichung von den SKOS-Richtlinien − überhöhte Wohnkosten nur bis zum nächsten Kündigungstermin und maximal während sechs Monaten zu übernehmen. Die Befristung der Übernahme überhöhter Wohnkosten auf eine maximale Zeitdauer von sechs Monaten gemäss vorzitierter Bestimmung, kann jedoch gegebenenfalls, d.h. in konkreten Einzelfällen, einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte unantastbare Existenzminimum nach sich ziehen und somit unzulässig sein. Dies weil beispielsweise allenfalls längere Kündigungsfristen die Beendigung des bisherigen Mietvertrages nicht erlauben, keine verfügbaren Alternativen im erforderlichen Preissegment vorhanden sind oder die betroffene Person eine angebotene günstigere Wohnung nicht erhält. Eine Beschränkung auf maximal sechs Monate ist in den SKOS-Richtlinien denn auch nicht vorgesehen (vgl. SKOS-Richtlinien B.3). b) Macht eine Gemeinde geltend, die von ihr bisher angerechneten Wohnkosten seien überhöht, setzt dies selbstredend voraus, dass sie die Ortsüblichkeit der Mietkosten kennt und diese mit den von ihr bisher angerechneten, aber nunmehr beanstandeten Mietkosten verglichen hat. Die pauschale Feststellung der Nichtortsüblichkeit genügt dabei nicht. Die Gemeinde hat demnach zunächst den Rahmen der Ortsüblichkeit für eine entsprechende Haushaltsgrösse zu definieren. Danach erst kann sie die bisherigen Wohnkosten einer öffentlich-rechtlich unterstützten Person in Relation zu den ortsüblichen Mietpreisen setzen. Ergibt der Vergleich, dass die bisherige Wohnung des Betroffenen die festgelegten Kriterien
- 7 erfüllt, hat die unterstützungspflichtige Gemeinde die Wohnkosten als ortsüblich zu akzeptieren und zu übernehmen. Liegt hingegen der Schluss nahe, dass die bisherigen Wohnkosten nicht ortsüblich sind, so hat die Gemeinde der betroffenen öffentlich-rechtlich unterstützten Person mitzuteilen in welcher Höhe sie eine Miete noch sozialhilferechtlich akzeptiert. In der Folge kann die unterstützte Person von der Gemeinde zur Suche einer günstigeren Wohnung angehalten werden. Diese weiss aufgrund der Mitteilung der Gemeinde auch, in welchem preislichen Rahmen sie Mietwohnungen suchen muss. Der Gemeinde kommt dabei die Aufgabe zu, die von einem Wohnungswechsel Betroffenen bei der Suche nach günstigem Wohnraum aktiv zu unterstützen (SKOS- Richtlinien B.3.-1) und diese gegebenenfalls bei ihren Bemühungen zu kontrollieren. Mit Verfügung ist zudem anzudrohen, dass bei effektiver Verfügbarkeit einer alternativen Wohnmöglichkeit und nach Prüfung der Zumutbarkeit des Wohnungswechsels die anrechenbaren Wohnkosten gekürzt werden können. c) Bei der Abklärung der Ortsüblichkeit von anrechenbaren Mietkosten hat die Gemeinde den freien Wohnungsmarkt, d.h. die bestehenden Marktverhältnisse im betreffenden Wohnort, zu berücksichtigen (vgl. FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 143). In regionalen Zeitungen oder im Internet auf Immobiliensuchwebsites kann der freie Wohnungsmarkt anhand von Wohnungsinseraten überprüft werden. Die Gemeinde darf nicht unbesehen von unrealistischen Werten ausgehen oder auf Angaben von anderen Gemeinden abstellen, die sich demografisch, wirtschaftlich sowie in Grösse und Struktur von ihr unterscheiden. Sie hat für sich den Rahmen der Ortsüblichkeit möglichst exakt und jeweils anhand aktueller Angebote zu bestimmen. Einzelne Hinweise auf günstigere Wohnungen − auch ausserhalb des Rahmens der Ortsüblichkeit − genügen in der Regel nicht als Begründung für die
- 8 - Nichtortsüblichkeit einer Wohnung. An dieser Stelle ist daran zu erinnern, dass gemäss den massgebenden (vgl. Art. 1 ABzUG) SKOS-Richtlinien eine öffentlich-rechtlich unterstützte Person nicht zwingend eine möglichst günstige Wohnung bewohnen muss, sondern sie Anrecht auf eine Wohnung im für die jeweilige Wohngegend mittleren Preissegment hat (CLAUDIA HÄNZI, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Diss. Basel 2011, S. 181). Da weder nationale noch kantonale Richtwerte darüber Auskunft geben, wie hoch Mietkosten sein dürfen, haben manche Gemeinden ihr Gebiet betreffende Mietzinsreglemente erlassen. Damit soll insbesondere der Rechtsunsicherheit in diesem Bereich begegnet werden. Solche kommunalen Richtlinien müssen allerdings nachvollziehbar und realistisch ausgestaltet sein. Bei der Anwendung von Mietzinsrichtwerten ist ferner Folgendes zu beachten: - Im Sozialhilferecht gilt das Prinzip der Individualisierung. Dies verlangt, dass Hilfeleistungen dem Einzelfall angepasst werden müssen. Die Festlegung der Mietkosten in der Bedarfsrechnung ist davon − trotz aller möglichen Objektivierung − nicht ausgenommen. Welche Wohnsituation für eine bedürftige Person angezeigt erscheint, bedarf der individuellen Abklärung und der verfügende Sozialdienst ist verpflichtet, von einer Richtlinie über Mietkosten abzuweichen, sollte der Einzelfall dies gebieten. - Bedarfsrechnungen müssen der Realität entsprechen. Richtlinien über Mietkosten sind nur solange richtig und anwendbar, wie genügend Wohnungen im entsprechenden Preissegment vorhanden sind, die auch an Sozialhilfebezüger vermietet werden können. Ansonsten zwingt man die Bedürftigen indirekt, die Gemeinde bzw. Sozialregion zu verlassen, was dem geltenden Recht widerspräche. Neben der Ortsüblichkeit der Mietkosten ist ferner in einem zweiten Schritt die Zumutbarkeit eines Wohnungswechsels zu prüfen. Allenfalls
- 9 können spezifische, insbesondere medizinische bzw. gesundheitliche oder soziale Gründe (wie z.B. Grösse oder Zusammensetzung der Familie, Verwurzelung, Alter, Grad der Integration) eine Übernahme von überhöhten Kosten rechtfertigen. Überhöhte Wohnkosten sind allerdings nur so lange zu übernehmen, bis eine effektiv zur Verfügung stehende zumutbare günstigere Lösung gefunden ist (vgl. SKOS-Richtlinien B.3.-1). d) Ergeben die soeben dargestellten Abklärungen einer Gemeinde, dass bisherig anerkannte Wohnkosten den Rahmen der Ortsüblichkeit sprengen, so ist die Wohnung zu teuer, was den Wechsel in eine günstigere effektiv zur Verfügung stehende zumutbare Wohnung rechtfertigt. Den Sozialdiensten kommt dabei die Aufgabe zu, die von einem Wohnungswechsel betroffene öffentlich-rechtlich unterstützte Person bei ihrer Suche nach günstigem Wohnraum zu unterstützen (vgl. schon vorne Erwägung 3b). 4. a) Vorliegend hat die Gemeinde dem Beschwerdeführer offenbar die Möglichkeit verschafft, eine günstige 1-Zimmer-Wohnung zu mieten. Im Vorfeld hat sie es jedoch unterlassen, genauer abzuklären, ob dessen bisherige Wohnkosten tatsächlich den Rahmen der Ortsüblichkeit sprengen. Die Gemeinde traf die Annahme, dass ein Wohnungswechsel im Falle des Beschwerdeführers angezeigt sei, klärte jedoch nicht genauer ab. Erst im Beschwerdeverfahren argumentierte sie mit dem Wohnkostenreglement der Gemeinde Thusis, welche um ein Vielfaches grösser als B._____ ist, eine andere Struktur und Demografie besitzt und darüber hinaus auch nicht im gleichen Bezirk liegt. Dabei ist es auch notorisch, dass die Gemeinde Thusis im Vergleich zu anderen Gemeinden eher unterdurchschnittliche Mieten kennt. Sodann gilt es festzuhalten, dass nicht gerichtlich überprüft worden ist, ob das Wohnkostenreglement der Gemeinde Thusis überhaupt realistisch ist und
- 10 dem tatsächlichen Wohnungsmarkt entspricht. Mit dem Vergleich zu Thusis begründet die Gemeinde aber die zu hohe Miete des Beschwerdeführers und argumentiert, dass insbesondere wegen der (zu) hohen Nebenkosten der Mietzins des Beschwerdeführers über dem Ortsüblichen liege. Sie schätzte diese in ihrer Vernehmlassung auf monatlich Fr. 230.--. Dabei ist zu erkennen, dass die Beschwerdegegnerin fälschlicherweise sowohl die Kehrichtgebühr wie auch die Wasser-/Abwassergebühr zu den Nebenkosten zählte. Diese gehören jedoch zu den Ausgabepositionen innerhalb des Grundbedarfs und werden durch diesen abgedeckt (vgl. SKOS-Richtlinien B.2-1). Weiter sind auch die Energiekosten (Elektrizität, Gas etc.) nicht zu den Wohnnebenkosten zu rechnen (SKOS-Richtlinien B.2.-1), sondern sind Bestandteil des Grundbedarfs (vgl. SKOS-Richtlinien B.3). Somit erscheint der in der Verfügung angeführte Betrag von Fr. 100.-- für Nebenkosten − im Wesentlichen sind dies in der Regel Heiz- und Warmwasserkosten − für eine Wohnung dieser Grösse realistischer als die von der Gemeinde in ihrer Vernehmlassung geschätzten Fr. 230.--. Damit erweist sich das Argument der hohen bzw. zu hohen Nebenkosten am bisherigen Wohnort als nicht überzeugend. b) Selbst wenn vorliegend von Wohnkosten von ca. 800.-- (Wohnungsmiete und geschätzte Nebenkosten) ausgegangen würde, so zeigt ein Vergleich mit einem auf einer Immobiliensuchwebseite (www.immoscout24.ch) gefunden Mietangebot für eine 1 ½-Zimmerwohnung, welche ebenfalls im Wohnblock der C._____ AG liegt und von Letzterer zur Miete angeboten wird, die gleich hohe Miete (Fr. 800.--), wie sie der Beschwerdeführer am bisherigen Wohnort bezahlt. Es kann also im Vergleich mit dieser noch kleineren Wohnung im Wohnblock der C._____ AG – wo vergleichsweise wohl tiefe Mieten bestehen − nicht von fehlender Ortsüblichkeit der jetzigen Wohnung ausgegangen werden.
- 11 c) Zwar hat die Gemeinde vorliegend einige Bemühungen und Abklärungen angestellt und Bezug auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung genommen. Doch hätte sie, wie dargelegt, die Höhe der Ortsüblichkeit von Mietwohnungspreisen bestimmen bzw. die Überschreitung des Ortsüblichen anhand stichhaltiger Vergleiche mit anderen Wohnobjekten darlegen müssen. Bei Vorliegen überhöhter Wohnkosten hätte sie sodann den Beschwerdeführer selbst zur Suche nach einer günstigeren Wohnung anhalten können. Vorweg wäre dem Beschwerdeführer explizit mit einer Verfügung anzudrohen gewesen, dass bei effektiver Verfügbarkeit einer entsprechenden alternativen Wohnmöglichkeit und nach Prüfung der Zumutbarkeit eines Wohnungswechsels ihm die anrechenbaren Wohnkosten gekürzt werden könnten. Dies alles hat die Beschwerdegegnerin weitgehend unterlassen und sich mit dem Hinweis auf eine günstigere Wohnung und die (zu) hohen Nebenkosten am jetzigen Wohnort begnügt. Die Frage, ob ein Wechsel aus persönlichen/gesundheitlichen Gründen in die von der Gemeinde vorgeschlagene Alternative für den Beschwerdeführer überhaupt zumutbar gewesen wäre, kann aufgrund der vorangegangenen Erwägungen offen gelassen werden. 5. Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die Verfügung vom 6. März 2013 betreffend die Anrechnung von tieferen Wohnkosten von A._____ per 1. Juli 2013 aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten gemäss Art. 73 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zulasten der unterliegenden Gemeinde. Eine aussergerichtliche Entschädigung (Art. 78 Abs. 1 VRG) steht dem Beschwerdeführer nicht zu, da er nicht anwaltlich vertreten war.
- 12 - Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung vom 6. März 2013 betreffend die Anrechnung von tieferen Wohnkosten von A._____ per 1. Juli 2013 aufgehoben. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 248.-zusammen Fr. 1‘048.-gehen zulasten der Gemeinde und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]