V 11 1 1. Kammer als Verfassungsgericht URTEIL vom 15. November 2011 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Ungültigerklärung einer Initiative 1. a) Im Februar 2011 hatte die „Societad Glista Libra“ im Kreis Oberengadin eine Initiative „Wohnen im Engadin“ eingereicht. Das Regionalplanungsgesetz sollte durch einen neuen Art. 3 bis Erstwohnungsanteil ergänzt werden. „1 Der Kreisrat erlässt einen Richtplan zur Regelung des Erstwohnungsanteils im Oberengadin oder erweitert den Regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau um einen entsprechenden Artikel. 2 In allen Bauzonen beträgt der Erstwohnungsanteil pro Grundstück bzw. pro Überbauung mindestens die Hälfte der für Wohnzwecke bestimmten Bruttogeschossfläche (BGF). Diese Erstwohnungsanteilspflicht wird bei altrechtlichen Wohnungen durch Ersatzbau, Wiederaufbau und Erweiterung sowie durch Umnutzung ausgelöst. 3 Die Erstwohnungsanteilspflicht ist real zu erfüllen und gilt zeitlich unbeschränkt. Eine Abgeltung zur Entbindung der Nutzungspflicht ist nicht möglich.“ Zur Begründung der Initiative wurde im Initiativformular ausgeführt, dass viele Gemeinden die Regeln des Regionalen Richtplanes Zweitwohnungsbau bereits ins kommunale Baugesetz aufgenommen hätten oder dies demnächst geschehen werde. Dieser Prozess in den 11 Oberengadiner Gemeinden habe verdeutlicht, wie sinnvoll es für die Rechtssicherheit wäre, einige weitere Punkte einheitlich zu regeln. Die Kontingentierung sei aktuell ein wichtiges Mittel, um den Bau von Zweitwohnungen einzuschränken. Auf lange Sicht aber führe die Kontingentierung lediglich zu einer verzögerten Beanspruchung der beschränkten Baulandreserven für Zweitwohnungen. Damit verbunden habe auch der Druck auf die altrechtlichen Wohnungen zugenommen, denn die grosse Nachfrage nach Ferienwohnungen im Oberengadin sei geblieben. Dies habe das Wohnungsproblem der
Ortsansässigen, die ihre alte Wohnung verlassen müssten, um Zweitwohnungen Platz zu machen, verstärkt. Deshalb fordere die Initiative WOHNEN IM OBERENDAGIN, einen nächsten Schritt zu machen, damit Einheimische und Gäste gerne und gut im Oberengadin wohnen könnten: Bei jeder noch zu überbauenden Parzelle sowie bei wesentlichen baulichen Veränderungen sämtlicher bestehender Bauten (inkl. altrechtlicher Bauten) soll künftig folgende Nutzung gelten: Wo 50% Gäste wohnen, da wohnen auch 50% Ortsansässige. Die Liegenschaften könnten auch nach der Initiative normal gehandelt werden. Die Initiative habe nichts mit dem Eigentumswechsel zu tun. Auch unwesentliche Umbauten und Erweiterungen sowie energetische Renovierungen würden weiterhin möglich sein ohne die Erstwohnungspflicht auszulösen. Sie wollten das heute im Oberengadin bestehende Ungleichgewicht von 2/3 Zweitwohnungen zu 1/3 Erstwohnungen zugunsten des Erstwohnungsanteils verschieben. b) Im Bericht vom 13. April 2011 zu Handen des Kreisrates stellte der Kreisvorstand Oberengadin fest, dass die Initiative formell zu Stande gekommen sei. In materieller, inhaltlicher Sicht erachte der Kreisvorstand die Initiative aber für ungültig und er beantrage daher dem Kreisrat, die Initiative für ungültig zu erklären. Zur Begründung wurde wörtlich ausgeführt: „3. Zur Gültigkeit Um die Gültigkeit der Initiative beurteilen zu können, ist zunächst entscheidend, ob das Regionalplanungsgesetz des Kreises Oberengadin den Gemeinden eine solche Vorgabe, wie die Initiative das will, machen kann. Vorweg ist zu prüfen, ob Abs. 1 des von den Initianten vorgeschlagenen, neuen Art. 3bis überhaupt zulässig ist. Darin wird der Kreisrat verpflichtet, einen Richtplan zu erlassen oder den regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau zu erweitern. Fraglich ist, ob dies überhaupt umsetzbar ist, zumal eine solche Änderung gemäss Art. 18 Abs. 3 KRG der Genehmigung der Regierung bedarf. Weiter ist nicht klar, um welchen Artikel der Regionale Richtplan Zweitwohnungsbau erweitert werden soll. Unklar ist auch, weshalb der Kreisrat zu einem solchen Erlass verpflichtet werden soll, ergibt sich diese Pflicht doch bereits aus Art. 8 RPGOE. Weiter müsste dieser den Gemeinden vorgelegt und der kantonalen Fachstelle zur Vorprüfung vorgelegt werden (Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 RPGOE). Zudem besteht bereits ein regionaler Richtplan, welcher nur bei geänderten Verhältnissen zu ändern ist (Art. 12 RPGOE). Vorliegend ist eine solche Veränderung nicht ersichtlich. Weiter hat sich der regionale Richtplan am kantonalen Richtplan zu
orientieren und kann daher nicht einfach abgeändert werden (Art. 18 Abs. 1 KRG). Sodann erweist sich das in Abs. 1 der Initiative geforderte Vorgehen als ungeeignet, das angestrebte Ziel zu verwirklichen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Beschränkung des Zweitwohnungsbaus durch den Erlass eines Richtplans oder dessen Ergänzung verwirklicht werden soll. Die Initianten geben nicht vor, wie der Richtplan auszugestalten ist, was jedoch Voraussetzung dafür wäre, um die Gebiete entsprechend einzuteilen. Zudem entscheidet nicht der Richtplan über die jeweilige zulässige Nutzung, sondern dies wird durch die Grundordnung der Gemeinden festgelegt (Art. 22 KRG). Abs. 2 legt fest, dass in allen Bauzonen der Erstwohnungsanteil pro Grundstück bzw. pro Überbauung mindestens die Hälfte der für Wohnzwecke bestimmten Bruttogeschossfläche (BGF) betragen muss. Diese Pflicht gelte auch für altrechtliche Wohnungen, welche durch Ersatzbau, Wiederaufbau, Umbau und Erweiterung ausgelöst wird. Art. 5 der Verfassung des Kreises Oberengadin legt fest, dass dem Kreisrat die Regionalplanung obliegt. Gemäss Art. 2 des RPGOE bestimmt der Kreis in den Grundzügen, wie sich sein Gebiet entwickeln soll. Hierfür steht ihm das Instrument des Richtplans zur Verfügung, welcher jedoch bloss behördenverbindlich ist. Die tatsächliche Nutzung wird von den Gemeinden in der Grundordnung festgelegt, welche für die Grundeigentümer verbindlich sind (Art. 22 KRG). Insofern steht dem Kreisrat einzig die Kompetenz zu, einen Richtplan zu erlassen, mit welchem eine gewünschte Entwicklung dargelegt werden soll. Die konkrete Umsetzung desselben obliegt jedoch der Gemeinde, welche selber bestimmen kann, wie ihr Gemeindegebiet zu nutzen ist. Damit steht fest, dass der Kreis keine Kompetenz hat, für die Gemeinde eine verbindliche Regelung bezüglich der Erstwohnungsverpflichtung zu erlassen, da ihm eine solche Kompetenz weder aus der Verfassung noch aus einer anderen gesetzlichen Vorschrift zusteht. Das Gegenteil ist der Fall: Die Kreisverfassung legt abschliessend fest, dass dem Kreis einzig eine Kompetenz in Bezug auf die Regionalplanung, nicht aber bei der Festlegung der Grundordnung der Gemeinden zukommt. Zudem müsste so oder so der kantonale Richtplan miteinbezogen werden. Es steht dem Kreis daher nicht zu, das RPGOE im Sinne der Initiative zu ergänzen, da ihm eine solche Kompetenz nicht zusteht. Andernfalls müsste zunächst die Kreisverfassung angepasst werden. Weiter stellt sich die Frage, ob sich eine solche Initiative auf Kreisebene als sinnvoll erweist, da im Zuge der Strukturreform wohl auch die Kreise abgeschafft werden, womit das Gesetz dahinfallen würde. Damit erweist sich Abs. 2 und selbstredend auch Abs. 3 der Initiative als nicht umsetzbar, da dem Kreis eine solche Kompetenz nicht zusteht, wodurch feststeht, dass dadurch übergeordnetes Recht verletzt würde. Die Initiative geht denn auch zu weit, wenn sie alle Bauzonen der Erstwohnungspflicht unterstellen möchte. Art. 27 KRG legt die Ausgestaltung von Bauzonen fest, wobei als solche auch Zonen für touristische Einrichtungen gelten. Zudem können die Gemeinden weitere Bauzonen festlegen. Wenn nun aber in Zonen, welche ausdrücklich für touristische
Einrichtungen ausgeschieden werden, die Hälfte der Wohnfläche als Erstwohnung genutzt werden müsste, widerspricht dies dem Sinn und Zweck einer solchen Zone. Zudem würde durch die Annahme dieser Initiative die Erstellung der Personalhäuser wie bspw. beim Kempinski in St. Moritz verunmöglicht, da diese zur Hälfte von Ortsansässigen bewohnt werden müssten. Dies liegt aber weder im öffentlichen Interesse noch in dem mit der Initiative verfolgten Zweck. Zudem würde dies dazu führen, dass bspw. beim Umbau eines Ferienlagers, welches bis anhin nicht der Erstwohnungspflicht unterstand, die Hälfte der Wohnfläche als Erstwohnung genutzt werden müsste. Da diese jedoch meistens nur über 1 Wohnung verfügen, dürfte diese nicht mehr als Ferienlager vermietet werden. Auch dies kann nicht im öffentlichen Interesse sein. Weiter verkennt die Initiative, dass praktisch alle Gemeinden Vorschriften über die Beschränkung des Zweitwohnungsbaus erlassen haben und zudem überall auch Kontingentierungen eingeführt wurden. Gewisse Gemeinden sehen sogar eine höhere Erstwohnungspflicht vor, wobei diese mit Annahme der Initiative insofern nicht mehr nötig sein wird, da die Gemeinden ihre Gesetze auf das Mindestmass anpassen werden. Zudem spricht sich die Initiative nicht darüber aus, ab wann diese Pflicht gelten soll und wie mit nach altem Recht bewilligten, aber aufgrund der Kontingentierung noch nicht angefangenen Projekten zu verfahren ist. Weiter ist auch unklar, ab wann dieses Recht gelten soll. Unzulässig dürfte die in Abs. 2 vorgesehene Unterstellung von altrechtlichen Wohnungen sein. Diese durften seit jeher auch als Zweitwohnungen genutzt werden, sofern dies im Grundbuch nicht anders vermerkt wurde. Zudem unterstehen diese so oder so der Zonenplanung der Gemeinde, weshalb eine solche Unterstellung nicht erforderlich ist. Weiter kann es nicht angehen, wenn eine altrechtliche Wohnung zerstört und wiederaufgebaut wird, diese einzig aufgrund dieser Tatsache der Erstwohnungsverpflichtung zu unterstellen. Würde dem so sein, würde es für den Eigentümer vorteilhafter sein, seine Liegenschaft nicht mehr wieder aufzubauen, was nicht im Interesse des Ortsbildes sein kann. Weiter erweist sich diese Vorschrift als ungeeignet, da es nicht sein kann, dass wenn eine Wohnung z.B. saniert wird, indem bspw. das Dach erneuert, eine zentrale Heizung eingebaut wird usw., dadurch eine Erstwohnungspflicht ausgelöst wird. Dies muss insbesondere für diejenigen Wohnungen gelten, welche bis anhin als Zweitwohnungen genutzt wurden. Es kann nicht sein, dass ein Eigentümer, welche eine Wohnung vor 20 Jahren erworben hat und diese stets als Ferienwohnung genutzt hat, diese nicht mehr umbauen oder renovieren darf, andernfalls er diese zur Hälfte als Erstwohnung nutzen muss. Sein Vertrauen in sein Eigentum würde dadurch verletzt, zumal dies eine materielle Enteignung darstellt. Die Initiative enthält keine Besitzstandsgarantie für altrechtliche Wohnungen. Einem 13 Punkte umfassenden schriftlichen Argumentarium der Societed Glista Libra zur Initiative, welches der erstmaligen Anmeldung der Initiative beim Kreisamt am 26. Oktober 2010 beilag, kann unter Ziff. 10 entnommen werden, was die Initianten unter wesentliche bauliche Veränderungen verstehen, die sodann bei altrechtlichen Bauten eine
Erstwohnungsanteilspflicht von 50% auslösen. Darunter zu verstehen sind somit wertvermehrende Umbauten, die mehr als 10% des Neuwertes kosten; energetische Optimierungen werden nicht dazu gezählt. Die Kosten aller Umbauten innerhalb von 10 Jahren dürfen zusammen 10% des Neuwertes nicht übersteigen. - Mit anderen Worten würden etwa die Schaffung von unterirdischen Autoeinstellplätzen, die Neueinteilung einer Wohnung, der Ersatz eines Flachdachs durch ein Giebeldach etc. eine 50-prozentige Erstwohnungspflicht in allen Wohnzonen auslösen. Der Wortlaut in Abs. 2 ist auch insofern unklar, als einmal von Grundstücken bzw. Überbauungen, ein anderes Mal jedoch von Wohnungen die Rede ist. Weiter widerspricht die Initiative dem Bewilligungsgesetz des Bundes (BewG), nach welchem der Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland bewilligt werden kann. Stirbt ein solcher Eigentümer, welcher eine Zweitwohnung besass, erwerben dessen Nachkommen diese ohne weiteres. Wie verhält es sich aber, wenn eine bewilligte Wohnung umgebaut wird? Es ist eben gerade Sinn und Zweck des BewG, dass solche Wohnungen von Personen erworben werden können, welche keinen Wohnsitz in der Schweiz haben. Wenn eine solche Person nun aber eine Wohnung umbauen möchte, kann es nicht sein, dass er diese als Erstwohnung nutzen muss, obschon ihm Gegenteiliges bewilligt wurde.“ c) Der Kreisvorstand gab den Initianten in der Folge Kenntnis vom Antrag des Kreisvorstandes und von der Begründung und gab ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme. d) Am 19. April 2011 reichten die Initianten die entsprechende Vernehmlassung ein. Im Wesentlichen machten sie dabei geltend, dass der Initiativtext dem kantonalen Werkzeugkasten entnommen worden sei, der von den anerkanntesten Raumplanern und Baujuristen im Kanton verfasst worden sei. Es sei kaum anzunehmen, dass diese Spezialisten der Bevölkerung verfassungswidrige bzw. generell übergeordnetes Recht verletzende Vorschläge unterbreiteten. Die Initiative verlange eine Gesetzesänderung, in der das Anliegen mittels eines Regionalen Richtplanes umgesetzt werden soll. Dieses Verfahren sei korrekt und widerspreche keinem übergeordneten Gesetz. Es sei für den Souverän unverändert seit der Zweitwohnungsinitiative trotz Gesetzesrevisionen auf Kantons- und Kreisebene die einzige Möglichkeit, direkt auf Kreisebene in der Raumplanung (= Kreisaufgabe) etwas zu bewirken. Die Initiative wahre den Grundsatz der Einheit der Materie. Falsch sei der Vorhalt fehlender Kompetenz des Kreises. Die Kontingentierung sei der erste Schritt in Sachen Beschränkung des
Zweitwohnungsbaues gewesen. Weshalb nun der logische folgende nächste Schritt nicht mehr auf Kreisebene gemacht werden sollte, entbehre jeglicher Logik. Schliesslich schliesse die Initiative ja gerade die Lücken im bestehenden Regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau, nämlich: die durch die Kontingentierung verstärkten Probleme wie vergrösserte Wohnungsnot der Ortsansässigen, gestiegene Mietzinsen und angewachsener Druck auf die altrechtlichen Wohnungen (zirka 80% der bestehenden Wohnbauten). Der Bund habe am 15. März 2010 den Richtplan „Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung“ genehmigt, welcher am 10. November 2009 von der Regierung des Kantons Graubünden beschlossen worden sei. Mit dem kantonalen Richtplan würden 35 Tourismusgemeinden direkt verpflichtet, bis Mitte 2013 massgeschneiderte Massnahmen zur Förderung des Erstwohnungsbaues und zur Lenkung des Zweitwohnungsbaues zu erlassen. Dieser Pflicht unterstünden auch die Oberengadiner Gemeinden. Da der Kreis Oberengadin bereits mit dem Regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau in diese Richtung tätig geworden sei, sollten auch die weiteren Massnahmen auf Kreisebene einheitlich und für die gesamte Region sinnvoll geregelt werden. Bereits der bestehende Regionale Richtplan zähle Unterkünfte für Studierende, Personalhäuser etc. nicht zu den Zweitwohnungen. Es sei völlig logisch, dass auch touristische Einrichtungen nicht darunter fallen würden. Auch über diese Frage werde der Regionalverband bei der Ausarbeitung des Richtplanes lösungsorientiert entscheiden müssen. Ungerechtfertigt sei auch der Einwand, dass die Unterstellung von altrechtlichen Wohnungen unter die Erstwohnungspflicht unzulässig sei. Es werde das Urteil des Bundesgerichtes in der Praxis 85/ 1996 Nr. 64, S. 574, zitiert, in welchem das Bundesgericht eine 100%-ige Erstwohnungsquote für unzulässig erklärt habe. Die Verfasser des Werkzeugkastens erachteten aber einen Satz von 50% als unproblematisch. Abgesehen davon arbeite der Kreisrat den Richtplan aus, er könne daher den Begriff „wesentliche bauliche Veränderungen“ selber definieren. Eine einzige weitere Ausnahme erachte das Initiativkomitee für sinnvoll, nämlich im Erbrecht. Die Erben in gerader Linie sollten eine Wohnung als Zweitwohnung nutzen dürfen, sofern diese der Erblasser mehr als 20 Jahre besessen habe.
e) An der Sitzung vom 28. April 2011 behandelte der Kreisrat Oberengadin den Antrag des Kreisvorstandes und erklärte die Initiative mit dem Stimmenverhältnis von 20:7 für ungültig. Die Mitteilung des Entscheides erfolgte am 6. Mai 2011. 2. Dagegen erhoben die einzelnen Mitglieder des Initiativkomitees am 9. Mai 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit den Begehren um Aufhebung des angefochtenen Entscheides und Anweisung des Kreisrates, die Initiative umgehend für gültig zu erklären und der Kreisbevölkerung zur Abstimmung vorzulegen. Bezüglich der Frage der Zuständigkeit des Kreises wird die in ihrer Vernehmlassung vom 19. April 2011 enthaltene Argumentation wiederholt. Zudem wird geltend gemacht: Die Regierung habe den Kreis Oberengadin in ihrem Genehmigungsbeschluss zum Regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau Oberengadin vom 24./25 Februar 2009 mehrmals zur gleichen Stossrichtung und zur regionalen Zusammenarbeit aufgefordert. Es heisse dort unter anderem, dass die Kontingentierung in erster Linie ein kurzfristig wirksames Instrument sei und dass es längerfristig unumgänglich sei, weitere Massnahmen zur überörtlichen Lenkung der Siedlungsentwicklung im Sinne eines gesamtheitlichen Lösungsansatzes zu treffen. Genau diese ersten notwendigen Anpassungen würden mit der Initiative angestrebt, übrigens in Übereinstimmung mit Art. 17 Abs. 2 KRG. Die Gemeinden des Oberengadins hätten sämtliche Aufgaben und Pflichten, die einem Regionalverband zukämen, dem Kreis Oberengadin übertragen (Art. 3 und 5 der Kreisverfassung). Rechtliche Basis bilde die Kreisverfassung und für die Belange der Raumentwicklung das Regionalplanungsgesetz (RPGOE). Die vorliegende Initiative ziele in Form einer allgemeinen Anregung im Sinne von Art. 34 Ziff. 2 lit. b der Kreisverfassung auf eine Ergänzung von Art. 3bis des von den im Kreis Oberengadin Stimmberechtigten am 29. November 2009 angenommenen und am 9. Februar 2011 von der Regierung genehmigten RPGOE ab. Der Kreisrat halte die Initiative deshalb für ungültig, weil deren Umsetzbarkeit fraglich sei. Das Verfahren für den Erlass des Richtplanes richte sich nach Art. 8 ff. RPGOE. Gerade deshalb hätten die Initianten die Form der allgemeinen Anregung gewählt. Der Kreisrat habe nach Art. 34 Abs.
1 Ziff. 2 lit. b der Kreisverfassung vorzugehen. Wenn das Stimmvolk der Vorlage zustimme, sei das RPGOE entsprechend zu ergänzen. In der Folge habe der Kreisrat den Richtplan nach Massgabe von Art. 8 ff. RPGOE auszuarbeiten. Dann erfolge die Umsetzung durch die Gemeinden auf Stufe Ortsplanung. Die Umsetzbarkeit sei somit gewährleistet. Der Kreisrat halte die Initiative auch deshalb für ungültig, weil es um die Ergänzung eines Erlasses gehe, der der Genehmigung durch die Regierung bedürfe. Gesetzesinitiativen dürften aber auch den Erlass oder die Abänderung von genehmigungsbedürftigen Erlassen zum Gegenstand haben. Der Kreisrat halte die Initiative weiter auch deshalb für ungültig, weil der Kreisrat angehalten werden solle, einen Richtplan zur Förderung der Erstwohnungen zu erlassen, wobei der Kreisrat aber dafür gar nicht zuständig sei, sondern dies sei Sache der Gemeinden. Art. 18 Abs. 1 KRG halte aber ausdrücklich fest, dass die Regionalverbände nicht nur zur Umsetzung des kantonalen Richtplanes zum Erlass von regionalen Richtplänen zuständig seien, sondern dass sie auch weitere Richtpläne erlassen könnten. Damit sei grundsätzlich die Kompetenz gegeben, einen regionalen Richtplan etwa zur Förderung des Erstwohnungsanteiles zu erlassen. Es sei dafür nicht nötig, dass sich ein solcher regionaler Richtplan auf den kantonalen Richtplan oder auf ein einschlägiges Gesetz abstütze. Zudem lasse sich fragen, ob durch den kantonalen Richtplan betreffend Einschränkung des Zweitwohnungsbaues nicht auch richtplanmässige regionale Regelungen betreffend Erstwohnungsanteil und Anwendbarkeit auf altrechtliche Bauten abgedeckt seien. Der Genehmigungsbeschluss der Regierung bejahe diese Frage eindeutig. Die Frage, ob eine behördenverbindliche regionale Regelung betreffend Erstwohnungsanteil die Gemeindeautonomie verletze, sei nicht im Zusammenhang mit der Frage der Ungültigkeit der Initiative zu beantworten. Die Initiative dürfe nur für ungültig erklärt werden, wenn offensichtlich höherrangiges Recht verletzt werde. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie durch die Unterstellung von altrechtlichen Wohnungen unter die Erstwohnungsanteilspflicht liege nicht vor. Eine lediglich behördenverbindliche Festlegung beinhalte noch keinen Eingriff in die Eigentumsgarantie. Das Bundesgericht habe zwar eine 100%-ige Erstwohnungsanteilsquote mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie für
unzulässig erklärt. Eine 50%-Quote dürfte aber unproblematisch sein. Zudem werde ja der Regionalverband den Richtplan erstellen und er werde dabei definieren, welche „wesentlichen baulichen Veränderungen“ die Erstwohnungsanteilsquote auslöse (Vorschlag der Initianten: wertvermehrende Umbauten, welche 10-25% des Neuwertes ausmachten, wobei energetische Optimierungen nicht dazugezählt werden sollten; zudem sollten die Gesamtumbaukosten der vergangenen 10 Jahre berücksichtigt werden). Eine Ausnahme sei auch denkbar im Erbrecht (Erben in gerader Linie, sofern der Erblasser die Wohnung mehr als 20 Jahre besessen habe). Es liege auch kein weiterer Verstoss gegen übergeordnetes Recht vor. Allfällig offene Fragen (touristische Einrichtungen, Personalhäuser) seien im Zusammenhang mit der Ausarbeitung des Richtplanes zu klären. Es liege zudem auch kein Verstoss gegen den Grundsatz der Einheit der Materie vor. Die Initiative lasse zwar viele Fragen offen. Sie sei aber auch bloss als allgemeine Anregung formuliert. Die Ausgestaltung dieses Begehrens in Form eines Richtplanes obliege dem Kreisrat und die detaillierte gesetzgeberische Umsetzung den einzelnen Gemeinden. Für die Ungültigerklärung einer zustande gekommenen Initiative brauche es schwerwiegende Gründe, andernfalls die Initiative dem Stimmvolk unterbreitet werden müsse. 3. In seiner Vernehmlassung beantragte der Kreis Oberengadin die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Die Gemeinden des Oberengadins seien auf Grund des Richtplanes Zweitwohnungsbau vom 24. Februar 2009 (Datum Regierungsbeschluss) bereits direkt verpflichtet worden, massgeschneiderte Massnahmen zur Förderung des Erstwohnungsbaues und zur Lenkung des Zweitwohnungsbaues zu erlassen. Wenn die Gemeinden dieser Pflicht bis Mitte 2013 nachkommen müssten, sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Kreis erneut und parallel dazu tätig werden solle. Die mit der Initiative verfolgte Änderung des regionalen Richtplanes bedürfe der Genehmigung durch die Regierung. Zudem sei nicht klar, um welchen Artikel der regionale Richtplan Zweitwohnungsbau erweitert werden solle. Der Kreis könne nicht zu einem solchen Erlass verpflichtet werden, zumal dem Kreis und nur dem Kreis die Kompetenz zum Erlass eines Richtplanes zustehe. Im Übrigen sei die
Initiative ungeeignet, das angestrebte Ziel zu erreichen. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Beschränkung des Zweitwohnungsbaues durch den Erlass eines Richtplanes oder dessen Ergänzung verwirklicht werden solle. Der regionale Richtplan sei nicht mit einem kommunalen Baugesetz gleichzusetzen. Der Richtplan sei nur behördenverbindlich. Die tatsächliche Nutzung werde von den Gemeinden in der Grundordnung festgelegt, welche für die Grundeigentümer verbindlich sei. Der Kreis habe keine Kompetenz, eine für die Gemeinden verbindliche Regelung bezüglich der Erstwohnungsverpflichtung zu erlassen. Andernfalls müsste zuerst die Kreisverfassung geändert werden. Die Gemeinden seien in Bezug auf die konkrete Umsetzung des regionalen Richtplanes autonom, der Kreis dürfe ihnen hierfür keine verbindlichen Vorschriften machen. Die mit der Initiative beabsichtigte Gesetzesänderung verletze somit die Gemeindeautonomie. Auf Grund der Initiative müssten sowohl die Nutzungspläne als auch die Baugesetze der Gemeinden angepasst werden, obschon dies vor nicht mehr als zwei Jahren bereits erfolgt sei. Der Zweck eines Nutzungsplanes lasse sich aber nur erreichen, wenn dieser eine gewisse Beständigkeit habe. Je neuer ein Plan sei, desto gewichtiger müssten die Gründe sein für eine Änderung. Eine unvorhersehbare Rechtsänderung würde den Vertrauensschutz verletzen. Die Änderung der Nutzungspläne und der Baugesetze würde zudem die Eigentumsgarantie verletzen, weil altrechtliche Wohnungen der Erstwohnungsanteilspflicht unterstellt würden. Bis heute sei die Zuführung von altrechtlichen Wohnungen zur Zweitwohnungsnutzung zulässig. Der Besitzstand solcher Wohnungen werde zudem durch Art. 81 Abs. 2 KRG als höherrangiges Recht gewährleistet. Folglich verletze sie (die Initiative) die Eigentumsgarantie, weil dadurch die bestehende bzw. voraussehbare, in naher Zukunft sehr wahrscheinliche Nutzung untersagt, verunmöglicht und in besonders schwerer Weise beschränkt würde. Der Einwand der Beschwerdeführer, wonach es sich hier ja nur um eine behördenverbindliche Festlegung handle, welche noch zu keinem Eingriff in die Eigentumsgarantie führe, erweise sich als falsch. Es werde ja nicht nur die Änderung des regionalen Richtplanes, sondern auch die Ergänzung des Regionalplanungsgesetzes bezweckt (Art. 3 RPGOE). Abs. 2 des Initiativbegehrens führe zu einer unzulässigen echten Rückwirkung des
beabsichtigten neuen Rechts. Es könne nicht gesagt werden, dass diese Rückwirkung zeitlich nur mässig sei und dass mit ihr habe gerechnet werden müssen oder sie voraussehbar gewesen sei. Es gäbe auch keine triftigen Gründe für eine solche echte Rückwirkung, da der Kreis und die Gemeinden ja bereits Massnahmen zur Beschränkung des Zweitwohnungsbaues getroffen haben. Die Initiative verstosse daher gegen das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und gegen das Prinzip des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV). Abs. 3 der Initiative bezwecke eine starre und undifferenzierte Regelung, da keine Ausnahmen erlaubt seien. Damit verletze der Abs. 3 der Initiative das Gebot der Rechtsgleichheit, das Prinzip des Vertrauensschutzes und dasjenige der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 KV).
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist der Entscheid des Kreisrates vom 28. April, mitgeteilt am 6. Mai 2011, betreffend Ungültigerklärung der Initiative WOHNEN IM OBERENGADIN und der damit unmittelbar verbundenen Weigerung diese (in allgemeiner Form formulierte) Initiative betreffend Sicherstellung eines Erstwohnungsanteils von 50% mit Einschränkungen des Zweitwohnungsanteils der Kreisbevölkerung zur Abstimmung vorzulegen. 2. a) Zunächst gilt es die Zuständigkeit bzw. die Kompetenzen des Kreisrates im Zusammenhang mit der eingereichten Initiative zu klären. Massgebend für die Beantwortung dieser Frage ist dabei das Gesetz über die politischen Rechte im Kanton Graubünden (GPR; BR 150.100). Gemäss Art. 73 GPR gewährleisten die Kreise und Gemeinden das Initiativrecht nach Massgabe der folgenden Bestimmungen. Sie können es, insbesondere durch Herabsetzung der erforderlichen Unterschriftenzahl und Zulassung der Initiative in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes, erweitern. Nach Art. 74 GPR gelten die Bestimmungen über das Initiativrecht in Gemeinden sinngemäss für die Kreise. Kreise, in denen für Sachabstimmungen nicht die Kreisversammlung zuständig ist, sind dabei den Gemeinden ohne Gemeindeversammlung gleichgestellt. Laut Art. 77 GPR werden Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig ist, der Volksabstimmung nicht unterbreitet (Abs. 1).
Der Gemeindevorstand oder, wenn ihm die Vorbereitung zusteht, der Gemeinderat gibt den Initianten in einem solchen Fall von seinem Beschluss unter Angabe der Gründe schriftlich Kenntnis (Abs. 2). Weiter wird in Art. 72 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bestimmt: Regionalverbände sind Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit (Abs. 1). Sie erfüllen die Aufgaben, die ihnen durch den Kanton, die Kreise oder die Gemeinden übertragen werden (Abs. 2). In Art. 17 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) wird festgehalten: Regionale Planungsaufgaben werden von Regionalverbänden erfüllt. Bei Aufgaben, die über das Regionsgebiet hinausgehen, streben die Regionalverbände eine gemeinsame Aufgabenerfüllung an (Abs. 1). Die Regionalverbände sorgen für die nachhaltige räumliche Entwicklung in ihrem Gebiet. Sie erfüllen insbesondere Aufgaben, die ihnen aufgrund der Raumplanungsgesetzgebung und des kantonalen Richtplans zufallen oder die sich aus der Regional- und Agglomerationspolitik oder weiteren raumwirksamen Politikbereichen ergeben. Sie tragen zur stufengerechten Umsetzung des kantonalen Richtplans bei (Abs. 2). Nach Art. 18 KRG erlassen die Regionalverbände die zur Umsetzung des kantonalen Richtplans erforderlichen sowie die in der Gesetzgebung vorgeschriebenen kantonalen Richtpläne. Sie können weitere regionale Richtpläne erlassen (Abs. 1). Zuständig für Beschlüsse über Erlass und Änderung von regionalen Richtplänen sind die Delegierten des Regionalverbands (Regionalversammlung). Fortschreibungen sind in der Regel Sache des Vorstandes (Abs. 2). Erlass und Änderungen von regionalen Richtplänen bedürfen der Genehmigung durch die Regierung und werden mit der Genehmigung für die Behörden des Kantons, der Region und der beteiligten Gemeinden verbindlich. Fortschreibungen genehmigt in der Regel das Departement (Abs. 3). Können Richtpläne oder Teile davon voraussichtlich nicht genehmigt werden, kann der Regionalverband beim Departement eine Einigungsverhandlung verlangen. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet die Regierung (Abs. 4). Die Regierung regelt durch Verordnung weitere Einzelheiten des Verfahrens. Die Regionalverbände erlassen ergänzende Vorschriften (Abs. 5).
b) Das hiernach entsprechend erlassene Regionalplanungsgesetz des Kreises Oberengadin (RPGOE) vom 29. November 2009 bezweckt denn auch ausdrücklich die regionale Raumentwicklung auf dem Gebiet des Kreises. Gemäss Art. 1 Abs. 2 RPGOE hat der Kreis alle im Zusammenhang mit einer nachhaltigen räumlichen Entwicklung und der Planung des Regionalverbandes anfallenden Aufgaben zu erfüllen. Dem Kreis obliegt insbesondere die überkommunale Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten zwischen den Gemeinden, der Region und dem Kanton (Abs. 3 Satz 1). Weiter hält Art. 2 Abs. 1 RPGOE fest: Mit der Regionalplanung und dem Erlass des regionalen Richtplanes bestimmt der Kreis in den Grundzügen, wie sich sein Einzugsgebiet räumlich entwickeln soll. Unter Art. 3 RPGOE werden dann noch die Inhalte des regionalen Richtplanes aufgezählt: Der Kreis Oberengadin erlässt (danach) die zur Umsetzung des kantonalen Richtplanes erforderlichen sowie in der Gesetzgebung vorgeschriebenen regionalen Richtpläne. Er erlässt weitere, im Interesse der regionalen Raumentwicklung, der räumlichen Abstimmung und der Umsetzung regional bedeutsamer Projekte liegende regionale Richtpläne, insbesondere über Besiedlung, Verkehr, Versorgung, öffentliche Bauten und Anlagen, Schutz- und Erholungsgebiete, Tourismus und andere Wirtschaftszweige, Zweitwohnungsbau sowie über sämtliche raumwirksamen Infrastrukturen. c) Aus den soeben erwähnten Vorgaben ergibt sich für das Gericht eindeutig, dass das Initiativrecht auch auf Kreisebene gilt und der Kreisvorstand damit auch das zuständige Organ für die „Vorprüfung“ des zur Diskussion stehenden Initiativtextes (im Sinne einer allgemeinen Anregung) ist. Rein formell erweist sich das Vorgehen des Kreisrates daher als korrekt, soweit er die Initianten schriftlich darüber in Kenntnis setzte, dass er die Initiative (aus inhaltlichen Gründen) für ungültig erklären werde und sie sich zu diesem Antrag noch mittels Stellungnahme äussern könnten, wovon die Initianten mit Vernehmlassung vom 19. April 2011 auch Gebrauch machten. An der Zuständigkeit und den Kompetenzen des Kreisrats zur Beurteilung der mit der Initiative angestrebten Entwicklungsziele in der Raumplanung und bei der künftigen Wohnnutzung auf regionaler Ebene besteht für das Gericht –
aufgrund des GPR, KRG und RPGOE - somit kein Zweifel. Die Beschwerdeführer haben diesbezüglich zu Recht auch keine Beanstandungen vorgebracht, weshalb auf die Beschwerde eingetreten wird (vgl. BGer 1C_161/2009 vom 3. März 2010 Erw. 2; BGE 111 Ia 305 Erw. 3). 3. a) Bevor in materieller Hinsicht an die Kernfrage herangegangen wird, ob die eingereichte Initiative im Sinne von Art. 77 GPR rechtwidrig sei, ist es nötig, nochmals klar festzuhalten, dass der Kreis Oberengadin zugleich Regionalverband im Sinne von Art. 72 KV ist und er damit auch die raumplanerischen Aufgaben gemäss Art. 17 ff. KRG erfüllt. Dazu gehört allerdings nicht die eigentliche Nutzungsplanung, dafür sind die Gemeinden und zum Teil der Kanton zuständig. Zu den raumplanerischen Aufgaben der Regionalverbände gehört insbesondere auch die regionale Richtplanung (so Art. 18 KRG). Im Regionalplanungsgesetz des Kreises Oberengadin (RPGOE) sind dazu nähere Bestimmungen zur regionalen Richtplanung enthalten, wobei in Art. 3 RPGOE – wie vorne unter Erw. 2b) bereits im Einzelnen aufgezählt – die möglichen Inhalte solcher Richtpläne erwähnt werden. Am 26. Juni 2008 hat der Kreisrat schon einen regionalen Richtplan Zweitwohnungsbau mit detaillierten Vorschriften über die Kontingentierung (hat sich aber nur auf Neubauten bezogen) erlassen, welcher von der Bündner Regierung am 24. Februar 2009 genehmigt wurde. In jenem Genehmigungsbeschluss wies die Regierung auf Seite 4 noch selbst daraufhin, dass die Kontingentierung in erster Linie ein kurzfristig wirksames Instrument sei. Längerfristig werde es unumgänglich sein, weitere Massnahmen zur überörtlichen Lenkung der Siedlungsentwicklung im Sinne eines gesamtheitlichen Lösungsansatzes zu treffen. Gerade daran will die vorliegende Initiative der Beschwerdeführer nun offenbar anknüpfen, indem ein weiterer Richtplan (mit Ergänzung Regelung Erstwohnungsanteil) oder eine Erweiterung des Regionalen Richtplanes Zweitwohnungsbau verlangt wird. Kernstück sollte dabei besonders die Ausdehnung der Erstwohnungsanteilpflicht auch auf altrechtliche Wohnungen sein. Bei der im Initiativtext gewählten Formulierung des neuen Art. 3bis Abs. 2 und Abs. 3 RPGOE war es aber offensichtlich nicht die Meinung der Initianten, dass damit
bereits zwingendes Recht für alle Kreisgemeinden stipuliert werden sollte. Die Frage ist, ob eine solche Initiative zulässig und rechtmässig ist. b) Wie schon der existierende regionale Richtplan Zweitwohnungsbau zeigt, ist das Grundanliegen der Initiative, einen neuen Richtplan zu erstellen oder sonst den bestehenden Richtplan Zweitwohnungsbau mit der Regelung einer Erstwohnungsanteilpflicht von 50% in allen Bauzonen zu ergänzen. Grundsätzlich ist ein solches Ansinnen sicherlich ohne weiteres zulässig. Die Tatsache, dass eben erst der Richtplan Zweitwohnungsbau erlassen worden ist, ändert daran nichts; denn dieser wird durch die Initiative nicht tangiert und auch in keiner Weise eingeschränkt. Von einer Verletzung des Vertrauensgrundsatzes (Art. 9 BV) kann daher nicht die Rede sein. Auch die Tatsache, dass eine solche neue Bestimmung im RPGOE der Zustimmung durch die Regierung bedarf, ändert an der Rechtmässigkeit der Initiative rein gar nichts. Andernfalls wäre das Initiativrecht ja in verschiedenen Rechtsbereichen – wie z.B. in der Raumplanung oder im Steuerrecht – zum vornherein ausgeschlossen, wofür eine rechtliche Begründung und eine gesetzliche Grundlage fehlt. Der Einwand des Kreisrates, die Initiative gebe nicht vor, wie der Richtplan auszugestalten sei, erweist sich daher als unbehelflich; denn eine Initiative kann ohne weiteres – wie in Art. 34 Ziff. 2 lit. b der Kreisverfassung ausdrücklich vorgesehen - auch als allgemeine Anregung formuliert werden mit dem Auftrag an den Kreisrat, einen Richtplan im Sinne des Initiativanliegens auszuarbeiten. Es wird dann die Aufgabe des Kreisrates sein, den Richtplan im Detail so auszugestalten, dass eben keine Verletzung übergeordneten Rechts vorliegt. Nur nebenbei sei an dieser Stelle noch erwähnt, dass mit der Initiative ein mehrstufiges Verfahren angeschoben bzw. ausgelöst werden soll. Zuerst (1. Schritt) sollen die Kreisbewohner über diese Initiative abstimmen, wobei der neu geschaffene Art. 3bis RPGOE von der Regierung noch zu genehmigen sein wird. Danach (2. Schritt) muss der Kreisrat den besagten regionalen Richtplan ausarbeiten, wobei auch dieser wiederum von der Regierung zu genehmigen sein wird. Und schliesslich (3. Schritt) müssen die Gemeinden den neuen Richtplan in ihre Ortsplanung überführen, wobei es auch hierfür der Genehmigung durch die Regierung bedarf. Bei Einhaltung dieses Kaskadenablaufs liegt auch kein Verstoss
gegen höherrangiges Recht vor, da jeder Verfahrensschritt wieder separat angefochten werden kann und somit die Gewähr bietet, dass die jeweiligen Folgeschritte wirklich verfassungskonform sind. Alle nachgelagerten Planungsschritte – nach der Abstimmung über die Initiative – müssen also ebenso der geltenden Rechts- und Verfassungsordnung entsprechen und sind vom Kreisrat sowie den involvierten Genehmigungsbehörden sorgfältig und umfassend daraufhin zu überprüfen. c) Ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht kann auch nicht aus dem Text des Initiativbegehrens selbst hergeleitet werden. Die Absätze 2 und 3 des neu redigierten Art. 3bis RPGOE sind nämlich nicht so zu verstehen, dass sie bereits zwingendes Recht für alle Kreisgemeinden darstellen würden. Es handelt sich bei ihnen daher auch nicht um unmittelbar anwendbares Recht. Vielmehr wird durch sie lediglich der wesentliche Inhalt des (noch) im Detail auszuarbeitenden Richtplanes definiert. Damit ist aber auch der Einwand der Verletzung der Gemeindeautonomie entkräftet (Art. 50 BV). Unbegründet ist damit auch – aus dem gleichen Grunde (fehlende direkte Anwendbarkeit bzw. Umsetzbarkeit von Art. 3bis Abs. 2 und 3 RPGOE) – der Einwand der Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV). Bei den zwei erwähnten Vorgaben handelt es sich lediglich – aber immerhin – um einen konkreten Auftrag an den Kreisrat zur Ausarbeitung eines entsprechenden Richtplans mit den allgemein formulierten Zielvorstellungen. Abgesehen davon bezweckt die Initiative offensichtlich, dass schlussendlich die Gemeinden entsprechende materielle Vorschriften erlassen, so dass dann zumal eine hinreichende gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Eigentumsrechte der betroffenen Liegenschaftsbesitzer (kommunale Grundordnung ist bürgerverbindlich; regionale Richtplanung einzig behördenverbindlich) besteht und auch ein hinreichendes öffentliches Interesse nachgewiesen werden kann (Art. 36 BV). Nach Auffassung des Gerichts erweist sich sodann auch der Zusatzeinwand des Beschwerdegegners als unzutreffend, wonach hier neues Recht mit unzulässiger Rückwirkung geschaffen werde. Worin ein derartiger Verstoss zu erblicken wäre, ist nicht ersichtlich; denn die Idee der Initiative ist ja bloss, dass die altrechtlichen Bauten erst dann der Erstwohnungsanteilpflicht unterstellt werden, wenn sich die Verhältnisse
dereinst ändern. Wann dies jedoch konkret der Fall sein wird und welche Lebenssachverhalte darunter zu subsumieren sind, wird allenfalls noch Gegenstand der diesbezüglich konkret und präzise zu erarbeitenden Detailvorschriften für die Umsetzung der Initiative sein, wobei den verantwortlichen Richt- sowie Ortsplanern grundsätzlich ein weiter Ermessensspielraum bei der Regelung jener Rechtsfragen zukommt. Die zuständige Genehmigungsbehörde (Regierung) ist demnach auch befugt, unsinnige, nicht praktikable oder klar über das mit der Initiative angestrebte Ziel hinausschiessende Konkretisierungen bei der Ausformulierung des allfällig zu ergänzenden RPGOE zu stoppen bzw. nicht zu genehmigen, sofern diese offensichtlich rechts- und verfassungswidrig wären. Der verfassungskonformen Auslegung ist bei der Umsetzung der Initiative folglich bei jedem Planungsschritt grösste Aufmerksamkeit zu schenken (vgl. zum Ganzen: BGE 105 Ia 154 Erw. 3a und 366 Erw. 4; BGE 104 Ia 348 Erw. 4; BGE 103 Ia 426; BGer 1P.489/2001 vom 4. Dezember 2001 Erw. 3a). d) In Würdigung der soeben geschilderten Gesichtspunkte ist das angerufene Gericht insgesamt zur Rechtsauffassung gelangt, dass die eingereichte Initiative – mangels gravierender Mängel und unter Berücksichtigung der in solchen Fällen stets gehandhabten grössten Zurückhaltung betreffend Ungültigerklärung von Volksinitiativen bzw. Nichtgewährung der Ausübung der politischen Rechte – durchaus rechtens ist und der angefochtene Entscheid des Kreisrats vom 28. April 2011, mitgeteilt am 6. Mai 2011, infolgedessen aufzuheben ist. Die Beschwerde der einzelnen Mitglieder des Initiativkomitees vom 9. Mai 2011 wird damit gutgeheissen und der Kreisrat folglich angewiesen, die fragliche Initiative den Stimmbürgern der Kreisgemeinden zur Abstimmung vorzulegen. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtkosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BR 370.100) vollumfänglich dem Beschwerdegegner (Kreisrat) aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche Entschädigung steht den obsiegenden nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern praxisgemäss nicht zu (Art. 78 Abs. 1 VRG).
Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, die angefochtene Ungültigkeitserklärung aufgehoben und der Kreis Oberengadin angewiesen, die Initiative in den Gemeinden zur Abstimmung zu bringen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 428.-zusammen Fr. 4'428.-gehen zulasten des Kreises Oberengadin und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. Auf die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 10. Mai 2012 nicht eingetreten (1C_37/2012).