V 05 8 1. Kammer als Verfassungsgericht URTEIL vom 17. März 2006 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Gemeindeabstimmung 1. In der Einladung zur Gemeindeversammlung … vom 30. November 2005 hatte der Gemeindevorstand zu Traktandum 2 "Erstwohnungsunterstützung Überbauung Kath. Kirche" ausgeführt, dass der Vorstand der Katholischen Kirchgemeinde ein Konzept habe ausarbeiten lassen, um auf dem Grundstück der Kirche, Parzelle Nr. 6, zwei Wohnhäuser für einheimische Familien realisieren zu können. Das Land würde einer noch zu gründenden Wohnbaugenossenschaft abgegeben. Es seien zwei identische Häuser mit unterschiedlich grossen Wohnungen vorgesehen, welche einfach und zweckmässig eingerichtet würden. Beim jetzigen Planungsstand handle es sich um 14 Wohnungen. Die Anlagekosten ohne Land würden rund 7 Mio. Franken betragen. Bei Berücksichtigung eines Gemeindebeitrages von 1.2 Mio. Franken und Anlagekosten von 5% (Hypothekarzins + Amortisation + Unterhalt) würde die Miete für eine 2 ½ - Zimmerwohnung rund Fr. 850.--, für eine 3 ½ - Zimmerwohnung rund Fr. 1'200.-- bis 1'400.--, für eine 4 ½ - Zimmerwohnung ca. Fr. 1'600.-- bis 1800.-- und für eine 5 ½ - Zimmerwohnung um ca. Fr. 1'900.-- bis 2'000.-- betragen. Am 24. September 2005 habe der Vorstand der Katholischen Kirchgemeinde angefragt, ob die Gemeinde bereit wäre, das geplante Wohnbauprojekt mit einem A-Fondsperdu-Beitrag aus dem Erstwohnungsfonds zu unterstützen. Der Gemeindevorstand habe an der Sitzung vom 4. Oktober 2005 beschlossen, der Gemeindeversammlung zu beantragen, dieses Projekt mit einem Beitrag von 1.2 Mio. Franken aus dem Erstwohnungsfonds zu unterstützen. Gemäss bisheriger Praxis habe der Vorstand Beiträge von zirka 10% der Anlagekosten ausgerichtet. Der Gemeindevorstand beantragte der Gemeindeversammlung:
"a) das Wohnbauprojekt der Katholischen Kirche mit einem Beitrag von Fr. 1.2 Mio. aus dem Erstwohnungsfonds zu unterstützen. b) bei einem Zustandekommen des Wohnbauprojektes beteiligt sich die Gemeinde … an der noch zu gründenden Wohnbaugenossenschaft." Gemäss Protokoll der Gemeindeversammlung vom 30. November 2005 wurde einleitend das Geschäft detailliert erläutert. Im Rahmen der Diskussion stellten … und … Antrag auf Nichteintreten, was mit 78 zu 60 Stimmen abgelehnt wurde. Die Gebrüder … und … beantragten Rückweisung des Projektes und Überarbeitung mit neuen Vorlagen, was die Versammlung mit 74 zu 65 Stimmen ablehnte. Der Antrag des Gemeindevorstandes wurde mit 91 zu 40 Stimmen angenommen. Ebenfalls angenommen wurde der Antrag von … auf Erhöhung des Beitrages auf Fr. 2 Mio. mit 77 zu 32 Stimmen bei 31 leeren Stimmzetteln. 2. Dagegen erhob … am 8. Dezember 2005 Abstimmungsbeschwerde mit dem Antrag, die unter Traktandum 2 gefassten Beschlüsse aufzuheben. Botschaft und Antrag seien sehr unklar; der Stimmbürger wisse nicht, worüber abgestimmt werden solle. Im Protokoll werde von einem zinslosen Darlehen gesprochen, in der Einladung von einem A-Fonds-perdu-Beitrag. Die Stimmbürger seien daher vorgängig nicht korrekt informiert worden. Unklar sei auch, mit welchem Betrag sich die Gemeinde an der Genossenschaft beteiligen wolle. Der Antrag auf Erhöhung des Beitrages auf 2 Mio. Franken sei nicht traktandiert worden. Jene Stimmberechtigten, die an der Gemeindeversammlung nicht teilgenommen hätten, hätten sich dazu gar nicht äussern können. 3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sie macht zusammengefasst geltend, das Abstimmungsverfahren sei in jeder Beziehung korrekt durchgeführt worden.
4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) beurteilt das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht u.a. Beschwerden wegen Verletzung von politischen Rechten. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes in diesem Sachbereich bestand früher schon gestützt auf Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG. Materiell hat sich nichts geändert mit Ausnahme der Erweiterung der Zuständigkeit auch für kantonale Abstimmungen und Wahlen. Die bisherige Rechtsprechung zu Art. 13 Abs. 1 lit. f VGG kann daher unverändert weiter geführt werden. Das sowohl vom Verfassungsrecht des Bundes als auch des Kantons (Art. 9 f. KV) gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 121 I 12 E. 5b/aa, 141 E. 3, 190 E. 3a; 123 I 100 E. 1b, 173; 124 I 57 E. 2a; 125 I 443 E. 2a). Gerügt werden kann dabei neben Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung oder Wahl auch deren Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht somit nach erfolgter Abstimmung Verfahrensmängel fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint (VGU V 05 6; V 06 1; U 99 150). 2. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Stimmberechtigten seien sich nicht darüber im Klaren gewesen, worüber abzustimmen gewesen sei. Der Vorstand habe immer von einem Beitrag gesprochen. Gemäss Protokoll sei dagegen von einem zinslosen Kredit gesprochen worden. Es trifft zwar zu, dass im Protokoll der Gemeindeversammlung im Beschlusspunkt von einem
zinslosen Kredit die Rede ist. In der Einladung und im Antrag des Gemeindevorstandes zuhanden der Gemeindeversammlung wird indessen klar davon gesprochen, dass es um einen Beitrag à fonds perdu und nicht um ein zinsloses Darlehen oder einen Kredit geht. Aus dem Gemeindeversammlungsprotokoll ergibt sich auch nirgends, dass der Gemeindevorstand seinen Antrag anlässlich der Gemeindeversammlung abgeändert hätte. Vielmehr ist im Protokoll selber immer die Rede vom Antrag des Gemeindevorstandes, der schlussendlich angenommen worden ist. Wenn in diesem Zusammenhang beim ersten Beschlusspunkt plötzlich von einem zinslosen Kredit die Rede ist, so entspricht dies nicht dem Antrag und damit dem Abstimmungsergebnis. Vielmehr handelt es sich dabei offensichtlich um ein redaktionelles Versehen. Zu Recht weist die Gemeinde darauf hin, dass das vorliegende Gemeindeversammlungsprotokoll gar noch nicht genehmigt sei und daher an der kommenden Gemeindeversammlung ohne weiteres korrigiert werden kann. Beschlossen worden ist daher im Sinne des Antrages ein Beitrag an das fragliche Projekt à fonds perdu. Dies kommt schliesslich auch im Beschluss, den Projektzuschuss auf 2 Mio. Franken zu erhöhen, zum Ausdruck. Dort ist wiederum klar ausgeführt, dass ein Beitrag beschlossen wurde. Für die Stimmberechtigten gab es daher zu keinem Zeitpunkt berechtigte Zweifel am Inhalt des Antrages. Es besteht somit kein Anlass, den entsprechenden Beschluss aufzuheben. 3. Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, über den Antrag aus der Mitte der Gemeindeversammlung, den Beitrag von 1.2 auf 2 Mio. Franken zu erhöhen, hätte nicht abgestimmt werden dürfen, da dadurch die Traktandierungspflicht verletzt worden sei. Dieser Einwand ist unzutreffend. Wohl sieht Art. 12 Abs. 2 des kantonalen Gemeindegesetzes (GG) vor, dass nur über traktandierte Verhandlungsgegenstände Beschluss gefasst werden darf. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass die Stimmberechtigten zu traktandierten Geschäften keine Abänderungsanträge stellen dürften. Weder ist eine solche Einschränkung des Antragsrechtes im Gemeindegesetz vorgesehen, noch liesse sich dies mit dem hohen Stellenwert, den die Versammlungsdemokratie in Graubünden geniesst, vereinbaren. Mit Blick auf die Traktandierungspflicht ist lediglich erforderlich, dass Abänderungsanträge in einem hinreichend
engen Sachzusammenhang zum traktandierten Geschäft stehen, so dass nicht faktisch über eine neue, nicht traktandierte Vorlage abgestimmt wird. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht allgemein sagen, sondern muss im Einzelnen bestimmt werden. Geht es um Vorlagen, mit welchen Ausgaben beschlossen werden sollen, können diese nicht nur angenommen oder verworfen werden. Vielmehr gehört es in diesem Bereich zu den demokratischen Mitwirkungsrechten der Bürgerinnen und Bürger, dass auf ihren an der Versammlung gestellten Antrag hin höhere oder tiefere Ausgaben beschlossen werden als von der Exekutive beantragt. Dies steht auch nicht in einem Spannungsverhältnis zur Traktandierungspflicht, wie vom Beschwerdeführer und offenbar in anderen Kantonen mit weniger stark ausgeprägter Versammlungsdemokratie geglaubt wird. In Graubünden ist demgegenüber davon auszugehen, dass sich die Stimmberechtigten darüber bewusst sind, dass sich bei der Beschlussfassung über Kreditvorlagen aufgrund von Anträgen aus der Mitte der Gemeindeversammlung höhere oder tiefere Beträge ergeben können, als vom Gemeindevorstand vorgeschlagen. Die Stimmberechtigten müssen also damit rechnen, dass die Gemeindeversammlung über den ziffernmässigen Antrag des Vorstandes hinausgeht. Dass deswegen die Traktandierungspflicht verletzt würde, ist nach dem Gesagten nicht einzusehen. In diesem Zusammenhang ist schliesslich noch festzuhalten, dass sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers den einschlägigen Gemeinderlassen keine Vorschrift entnehmen lässt, welche die Beiträge an Erstwohnungsprojekten auf 10 % der Anlagekosten plafonieren würde. 4. Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der Antrag auf Beteiligung an der zu gründenden Wohnbaugenossenschaft sei unklar, da nicht erwähnt werde, mit welchem Betrag sich die Gemeinde beteiligen solle. Abgesehen davon, dass dieser Einwand, soweit er sich auf die Botschaft bezieht, verspätet ist, ist er auch unbegründet. Bei diesem Beschluss handelt es sich offensichtlich um einen Grundsatzentscheid darüber, ob sich die Gemeinde überhaupt an der Genossenschaft beteiligen solle oder nicht. Es ist in keiner Weise nachvollziehbar, weshalb ein solcher Grundsatzentscheid unzulässig sein sollte. Über die Höhe der Beteiligung kann der Vorstand im Rahmen
seiner Finanzkompetenzen selber entscheiden. Will er eine höhere Beteiligung, muss er nochmals vor das Volk. Die Beschwerde erweist sich somit in allen Teilen als unbegründet. 5. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers, der die anwaltlich vertretene Gemeinde überdies angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 136.-zusammen Fr. 1'136.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. … entschädigt die Gemeinde … aussergerichtlich mit Fr. 1'000.-- (inkl. MWST). Die dagegen an das Bundesgericht erhobene staatsrechtliche Beschwerde wurde am 31. August 2006 abgewiesen (1P.264/2006/scd).