VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 19 13 1. Kammer Vorsitz Audétat Richter Racioppi, von Salis Aktuar Gross URTEIL vom 2. Juli 2019 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Thomas Hess, Beschwerdeführerin gegen B._____, vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Flavio Decurtins, Beschwerdegegner und C._____ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Marco Toller, Beigeladene betreffend Submission
- 2 - 1. Am 6. Juli 2018 schrieb B._____ im offenen Verfahren gemäss GATT/WTO den Sammel- und Transportdienst von Altglas für zwölf Jahre ab dem 1. Januar 2020 aus. In der Ausschreibung wurden die inhaltliche und formale Vollständigkeit des Angebots, das Erfüllen der auftragsbezogenen personellen, finanziellen und fachlich-technischen Leistungsfähigkeit und die Einhaltung der Arbeitnehmerschutzbestimmungen als Eignungskriterien formuliert. Als Zuschlagskriterien wurden der Preis (60%), die Qualität (25%) und die Ökologie (15%) festgelegt. 2. Die Offertöffnung fand am 6. November 2018 statt. Gesamthaft haben sechs Anbieter eine Offerte eingereicht. Anlässlich der Offertöffnung bot sich folgendes Bild: - C._____ AG Fr. 132'686.40 - A._____ AG Fr. 166'995.31 - D._____ AG Fr. 183'865.45 - E._____ AG Fr. 223'671.30 - F._____ AG Fr. 227'462.40 - G._____ AG Fr. 259'686.25 Alle sechs Offerten wurden als gültig erachtet. Nach Bereinigung und Bewertung der Offerten erteilte der B._____ mit Vergabebeschluss vom 15. Januar 2019 den Zuschlag an die C._____ AG (nachfolgend Zuschlagsempfängerin) zum Preis von Fr. 132'686.40. Der Vergabeentscheid wurde den Anbietern am gleichen Tag per Einschreiben mitgeteilt. 3. Dagegen erhebt die A._____ AG (nachfolgend Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 25. Januar 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Submissionsentscheids und die direkte Vergabe der ausgeschriebenen Arbeiten an sich selber, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Ihre Rechtsbegehren begründet die Beschwerdeführerin im Wesentlichen damit, dass die Offerte der Zuschlagsempfängerin nicht vollständig sei und
- 3 deshalb die Eignungskriterien der Ausschreibung nicht erfüllten, was zur Ungültigkeit der Offerte führen müsse. Weiter seien die Berechnungen bei der Bewertung der Zuschlagskriterien intransparent und falsch. Es sei zudem nicht nachvollziehbar, dass die Zuschlagsempfängerin im Zuschlagskriterium 'Ökologie' dieselbe Punktezahl erhalten könne wie die Beschwerdeführerin. Die Zuschlagsempfängerin sei aber auch auszuschliessen, weil sie ein Unterangebot eingereicht habe und die Teilnahmebedingungen gar nicht einhalten könne, etwa wegen Verletzung der Breiten- und Tonnagebeschränkungen. Schliesslich sei auch die vom B._____ für die Preisbewertung angewandte Skala zu streng und damit falsch. 4. Mit prozessleitender Verfügung vom 29. Januar 2019 erkennt der Instruktionsrichter der Beschwerde superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu. 5. Mit ihrer Vernehmlassung vom 8. März 2019 beantragt der B._____ (fortan Beschwerdegegner) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Beschwerdegegner führt dazu aus, dass er für den fraglichen Sammel- und Transportdienstauftrag zu Recht die Zuschlagsempfängerin berücksichtigt habe. Unter Berücksichtigung der erheblichen Preisdifferenz erweise sich deren Angebot als das wirtschaftlich günstigste. Es treffe weder zu, dass die Zuschlagsempfängerin unvollständige Offertunterlagen eingereicht habe, noch würden Anhaltspunkte bestehen, wonach sie nicht in der Lage wäre, den fraglichen Auftrag ausschreibungsgemäss und zur Zufriedenheit des Beschwerdegegners auszuführen. 6. Gleichentags lässt sich die Zuschlagsempfängerin vernehmen mit gleichlautenden Rechtsbegehren wie diejenigen des Beschwerdegegners. Auch sie legt dar, dass ihr Angebot vollständig und gültig sei; die Benotung ihres Angebotes sei zu Recht höher ausgefallen als diejenige der Beschwerde-
- 4 führerin. Selbst wenn man die durch die Beschwerdeführerin beantragten Korrekturen bei der Bewertung des Angebotes der Zuschlagsempfängerin sowie ihres eigenen Angebotes durchführen würde, bliebe das Angebot der Beschwerdeführerin punktemässig hinter demjenigen der Zuschlagsempfängerin. 7. In ihrer Replik vom 1. April 2019 hält die Beschwerdeführerin unverändert an ihrer Beschwerde fest. Sie verlangt, dass die mit der Vernehmlassung eingereichten Dokumente der Zuschlagsempfängerin, welche deren Offerte ergänzten, als Noven nicht zuzulassen seien. Weiter verhalte sich der Beschwerdegegner mit der weiterhin nicht vollständig offengelegten Beurteilungsmatrix intransparent, was für sich allein schon zur Gutheissung der Beschwerde führen müsse. Die Zuschlagsempfängerin hätte zudem vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden müssen, weil bei ihrer Offerte in mehreren Punkten die geforderten Unterlagen gefehlt hätten und diese Lücken vom Beschwerdegegner nicht selber und ohne grossen Aufwand hätten gefüllt werden können; sollte kein Ausschluss erfolgen, so wären die fehler- bzw. lückenhaften Angaben gemäss Bewertungsskala mit 0 Punkten zu bewerten. Es sei willkürlich und aufgrund fehlender Feinmatrix auch nicht nachvollziehbar, weshalb die Zuschlagsempfängerin im Zuschlagskriterium 'Qualität' 34 von 50 Punkten habe erreichen können, mithin nur 9 Punkte weniger als die Beschwerdeführerin. Weiter sei der Beschwerdegegner in Willkür verfallen, indem er das Zuschlagskriterium 'Ökologie' bei der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin gleich bewertete, obschon die Beschwerdeführerin – im Gegensatz zur Zuschlagsempfängerin – zur Aufgabenerfüllung Bahntransporte vorsehe sowie ausschliesslich Fahrzeuge einsetze, welche die höchsten Abgasnormen erfüllten. 8. Die Zuschlagsempfängerin bestätigt in ihrer Duplik vom 17. April 2019 ihre Rechtsbegehren und Ausführungen in ihrer Vernehmlassung. Die von ihr nachgereichten Unterlagen seien nicht neu im Sinne der Ergänzung ihres
- 5 - Angebots, sondern dienten bloss der Verdeutlichung der bereits gemachten Angaben. Ihre Offerte sei vollständig, weshalb es keinen Grund gebe, sie vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Falle ein Ausschluss ihrer Offerte nicht in Betracht, so würde sie trotz den von der Beschwerdeführerin verlangten Korrekturen an ihrer Angebotsbewertung die höchste Punktezahl behalten. 9. Am 23. April 2019 reicht der Beschwerdegegner seine Duplik ein, hält an seinen Rechtsbegehren vollumfänglich fest und vertieft seine Argumentation. Insgesamt ist er der Ansicht, dass die Rügen der Beschwerdeführerin auf einer zu extensiven Interpretation der Ausschreibungsunterlagen basieren und sich im Wesentlichen auf Aspekte bzw. Unterlagen beziehen, welche im Rahmen der Ausschreibung gar nicht darzulegen respektive beizubringen waren. 10. Der Rechtsvertreter der Zuschlagsempfängerin reicht seine Honorarnote am 17. April 2019 ein, welche einen Arbeitsaufwand von insgesamt 20.5 Stunden à Fr. 270.-- plus Spesen von Fr. 58.-- sowie Mehrwertsteuer (MWST) von 7.7% mit einem Gesamttotal von Fr. 6'023.65 ausweist. Am 13. Mai 2019 legt der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners seine Honorarnote ins Recht, welche mit 15 h à Fr. 270.-- zzgl. Spesen zu 3% und MWST zu 7.7% bei Fr. 4'492.71 steht; weiter wird ein Interessenwertzuschlag von 2% aufgeführt, allerdings nicht konkret beziffert. Schliesslich reicht der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin am 14. Mai 2019 seine Honorarnote ein und weist dabei einen Zeitaufwand von 16 h und 20' aus; unter Berücksichtigung der Kleinspesenpauschale von 3% und der MWST resultiert ein Betrag von Fr. 4'710.85. Das Gericht zieht in Erwägung:
- 6 - 1.1. Anfechtungsobjekt ist vorliegend der vom Beschwerdegegner öffentlich ausgeschriebene Auftragszuschlag vom 15. Januar 2019 für den regionalen Sammel- und Transportdienst von Altglas für zwölf Jahre (2020-2032), der für Fr. 132'686.40 (pro Jahr) an die Zuschlagsempfängerin erteilt wurde. Damit konnte sich die mit ihrem Angebot über Fr. 166'995.31 (Preisdifferenz Fr. 34'308.91 bzw. 25.85% teurer) am zweitgünstigsten offerierende Beschwerdeführerin nicht einverstanden erklären, weshalb sie dagegen am 25. Januar 2019 beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden Beschwerde erhob und die Aufhebung des Zuschlagsentscheids sowie die Auftragserteilung an sich selbst verlangte. Im Sinne von Eventualanträgen wurde also weder verlangt, dass die Angelegenheit nach der Aufhebung des Zuschlagsentscheids an den Beschwerdegegner zu neuer Entscheidung zurückgewiesen wird, noch dass eine neue Ausschreibung zu erfolgen habe. Das Gericht ist – in Anwendung und unter Berücksichtigung des Ausdehnungsverbots von Rechtsbegehren nach Art. 51 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) – an das eng umschriebene Rechtsbegehren in der Beschwerde gebunden. Es ist folglich die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids zu klären. 1.2. Die strittige Dienstleistung (Einsammeln/Transport von Altglas) durch Auftragsvergabe untersteht unbestritten dem öffentlichen Beschaffungsrecht, im Einzelfall kommen damit die Normen des GAT/WTO-Abkommens, der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; SR 172.056.5 [BR 803.510]) sowie des Submissionsgesetzes für den Kanton Graubünden (SubG; BR 803.300) einschliesslich zugehöriger Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) zur Anwendung. 1.3. An der eingereichten Beschwerde gibt es weder bezüglich ihrer Form (= Erfordernis an Rechtsschriften nach Art. 38 VRG [Rechtsbegehren; Sachverhalt; Begründung]) noch bezüglich der Wahrung der 10-tägigen Rügefrist nach Art. 15 Abs. 2 IVöB und Art. 26 Abs. 1 SubG etwas auszusetzen,
- 7 weil das Ziel der Beschwerde materiell klar erkennbar ist und die Rechtsschrift vom 25. Januar 2019 gegen den Zuschlagsentscheid vom 15. Januar 2019 auch innert gesetzlicher Anfechtungsfrist erfolgt ist. Die Beschwerde ist folgerichtig frist- und formgerecht eingereicht worden. 1.4. Nach Art. 15 Abs. 1 IVöB (Beschwerde an unabhängige kantonale Instanz zulässig) bzw. Art. 25 Abs. 1 lit. c SubG (Beschwerde ans Verwaltungsgericht) kann namentlich gegen den Zuschlag und den Ausschluss vom Verfahren Beschwerde erhoben werden. Die örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Verwaltungsgerichts ist damit gegeben, da es um die Rechtmässigkeit des Zuschlagsentscheids vom 15. Januar 2019 geht. 1.5. Zur Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ist legitimiert, wer durch den angefochtenen (Zuschlags-) Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 50 VRG). Vorliegend ist die Beschwerdeführerin als (preislich) zweitgünstigste Anbieterin gewiss zur Beschwerdeerhebung vor Verwaltungsgericht berechtigt, da sie als nichtberücksichtigte Anbieterin einen finanziellen Nachteil erleidet, sofern sie (zu Unrecht) den Auftragszuschlag nicht erhalten hätte und ihre Einwände und Argumente gegen den angefochtenen Zuschlagsentscheid demnach zutreffend sein sollten. Die auf Rang 2 platzierte Beschwerdeführerin müsste bei Aufhebung des Zuschlags und bei Ausschluss der Zuschlagsempfängerin direkt selbst den Zuschlag erhalten; ansonsten müsste die Beschwerdeführerin auch ohne Ausschluss der Zuschlagsempfängerin – aber bei einer anderen Bewertung der Zuschlagskriterien – anstelle dieser den Auftragszuschlag erhalten. Die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Rüge ist damit gegeben. 1.6.1. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Replik zum einen geltend, dass die von der Zuschlagsempfängerin eingereichten weiterführenden Unterlagen als Noven nicht zur Prozedur zuzulassen seien.
- 8 - 1.6.2. Der Beschwerdegegner und die Zuschlagsempfängerin halten dem entgegen, dass die Dokumente nicht als Ergänzung der Offerte zu verstehen seien, sondern zur Verdeutlichung derselben und zur Entkräftung der Rügen in der Submissionsbeschwerde. 1.6.3. Zur Einbringung von allfälligen Noven während eines laufenden Verfahrens gilt es zunächst auf Art. 51 Abs. 3 VRG zu verweisen, wonach neue Tatsachenbehauptungen und Beweisanträge zulässig sind. In Bezug auf ein Submissionsverfahren ist für das Gericht allerdings ebenso klar, dass für die Prüfung der Vollständigkeit der Offerte der Zeitpunkt ihrer Einreichung massgebend ist. Seitherige Ergänzungen wären in der Tat unbeachtlich, doch wird dies hier seitens der Zuschlagsempfängerin gar nicht beabsichtigt. Sie dokumentiert mit ihren Eingaben bloss ihre Entgegnungen zu den Rügen der Beschwerdeführerin, was hinsichtlich der Beurteilung – ob die Offerte der Zuschlagsempfängerin zum Zeitpunkt der Einreichung vollständig war – unbeachtlich bleibt. 1.7.1. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine mangelnde Transparenz bzw. eine unvollständige Darlegung des Bewertungsprozesses seitens des Beschwerdegegners: So sei im Anhang 3 der Ausschreibungsunterlagen eine Feinmatrix für die Bewertung der einzelnen Zuschlagskriterien aufgeführt, wogegen der Zuschlag bloss noch mit der Grobmatrix dokumentiert werde. Die Beschwerdeführerin habe ein Anrecht/Anspruch auf Einsicht in die Feinmatrix und deren Vorenthaltung stelle eine Verletzung der Begründungspflicht dar, was zur Aufhebung des Zuschlagsentscheids mit Rückweisung zur Neubeurteilung führen müsse. 1.7.2. Der Beschwerdegegner entgegnet in seiner Vernehmlassung, dass er mit der Abgabe der groben Beurteilungsmatrix seiner Begründungspflicht vollständig nachgekommen sei; sämtliche Kriterien seien sorgfältig evalu-
- 9 iert und bewertet worden. Unterlagen über die Meinungsbildung innerhalb des Gremiums müssten nicht vor der Öffentlichkeit ausgebreitet werden. Mit der Duplik reicht der Beschwerdegegner dann die verlangte Feinmatrix ins Recht (Beilage 12). 1.7.3. Nach Auffassung des Gerichts verhält es sich so, dass die Bewertung der in den Devisunterlagen schon aufgelisteten Unterkriterien auch offengelegt werden sollte, sofern der Beschwerdegegner die Feinmatrix bereits in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gibt; alles andere wäre intransparent. In welcher Form der Beschwerdegegner die Bewertung offenlegt, ist ihm überlassen; denkbar ist neben der Offenlegung der Tabelle auch eine Begründung in Textform, was der Beschwerdegegner mit Einreichen seiner Vernehmlassung auch getan hat. Mit der Duplik hat der Beschwerdegegner dann auch die Matrix selber eingelegt, weshalb der Editionsantrag hinfällig wird (vgl. zur Offenlegung der Bewertung hiernach Ziff. 3.3.1 ff.). Jedenfalls aber wäre – wie es die Beschwerdeführerin in ihrer Replik (Ziff. 2, S. 3) verlangt – eine Aufhebung des Entscheids mit Rückweisung zur Neubeurteilung gar nicht möglich, weil das entsprechende Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin fehlt (siehe dazu vorstehend E.1.1). 2.1. In materieller Hinsicht gilt es zunächst das Vorliegen eines allfälligen Ausschlussgrundes laut Art. 25 Abs. 1 lit. c SubG zu prüfen. Danach wird gegebenenfalls zu klären sein, ob das Zuschlagskriterium 'Preis' korrekt angewandt wurde und schliesslich – falls noch notwendig – die Bewertung der beiden anderen Zuschlagskriterien ('Qualität/Ökologie') rechtens war. 2.2.1. Zu einem allfälligen Ausschluss der Zuschlagsempfängerin aufgrund der Eignungskriterien ist vorweg auf den Fuhrpark und das Reservefahrzeug Bezug zu nehmen (vgl. Ausschreibung Anhang 2 Ziff. 4 und 6). Diesbezüglich macht die Beschwerdeführerin gleich mehrere Ausschlussgründe geltend. So fehlten notwendige Angaben zu den Einsatzfahrzeugen, insbe-
- 10 sondere ein Finanzierungsnachweis für das anzuschaffende Fahrzeug; hinsichtlich der Ersatzfahrzeuge fehlten Angaben zum Leergewicht und zur Nutzlast, eines der Fahrzeuge sei 2.5 m breit; ausserdem verfügten die beiden Ersatzfahrzeuge über kein Wiegesystem, weshalb jeweils nur eine Gemeinde des Regionalverbands angefahren werden könne, bevor das Gewicht dann in O.1._____ gewogen werden müsse; das zweite angegebene Ersatzfahrzeug mit einer Breite von 2.3 m sei ein Euro-2-Fahrzeug Jahrgang 1994; bei beiden Ersatzfahrzeugen sei nicht ersichtlich, wie diese einen Kran und eine Zange sowie eine genügend grosse Mulde zur Leerung des Glases auf ihren Chassis aufnehmen könnten. Es fehle ein technisches Konzept mit Konstruktionszeichnung für die Spezialkonstruktion. In der Region gebe es viele Strassen mit Beschränkungen in der Tonnage und auch der Breite. Im Gebiet O.2._____ herrsche fast flächendeckend eine Beschränkung auf 18 t, dasselbe im Gebiet O.3._____; weil das neu anzuschaffende Einsatzfahrzeug ohne Aufbau bereits ein Leergewicht von 17 t aufweise, könne es gar nicht zum Einsatz gelangen. Somit müsste ca. ein Viertel aller Fahrten mit dem Ersatzfahrzeug absolviert werden, andernfalls gesetzeswidrige Fahrten vorgenommen würden. 2.2.2. Der Beschwerdegegner weist darauf hin, dass in den Ausschreibungsunterlagen nicht ein eigentlicher Finanzierungsnachweis für die Ersatzfahrzeuge gefordert worden sei, sondern die Finanzierung der Fahrzeuge offenzulegen war. Durch ihre Mitteilung der Finanzierung mittels Leasing – gleich wie die Beschwerdeführerin – genüge die Zuschlagsempfängerin diesen Anforderungen. Weiter habe die Zuschlagsempfängerin einen Vorkaufsvertrag über das anzuschaffende Fahrzeug beigelegt, dem auch die Ausrüstung zu entnehmen sei; die Angaben seien zudem im technischen Bericht enthalten. Das Fehlen einer Zange könne auch kein Ausschlussgrund darstellen, seien die Anbieter doch bei der Wahl der einzusetzenden Fahrzeuge und Transportbehälter gemäss Ausschreibungsunterlagen explizit frei. Hinsichtlich der Ersatzfahrzeuge seien von den Anbietern keiner-
- 11 lei technische Spezifikationen verlangt worden, sondern sie hätten einzig darzulegen gehabt, wie sie sich in einer Ausnahmesituation, z.B. bei Ausfall des Hauptfahrzeugs, zu organisieren gedenke; für diesen Fall habe die Zuschlagsempfängerin dargelegt, auf ein bestehendes Fahrzeug zurückzugreifen, welches ebenfalls mit einem Kran ausgestattet sei. Das Gewicht des Sammelgutes werde in diesen Ausnahmefällen auf der Waage in O.1._____ ermittelt. Die Angaben der Zuschlagsempfängerin in ihrem Angebot seien vollständig gewesen, auch hinsichtlich des Notfallkonzepts. Hinsichtlich der Einsatzfähigkeit des Mercedes-Zweiachsers als Ersatzfahrzeug für Breiten bis max. 2.3 m seien in der Ausschreibung weder technische Spezifikationen noch Konzepte verlangt worden, noch eine Ausstattung mit Kran, Zange oder Muldenkapazität, noch seien Vorgaben zum Alter des Fahrzeuges gemacht worden. Es sei somit Sache des Anbieters, wie und mit welchen Fahrzeugen er den Sammel- und Transportdienst gestalte bzw. wie er mit den teilweise vorhandenen Strassenbeschränkungen umgehe. Für den Beschwerdegegner sei klar, dass die Zuschlagsempfängerin in der Lage sei, die ausgeschriebene Dienstleistung zu ihrer Zufriedenheit sowie im Einklang mit den Ausschreibungsunterlagen zu erbringen. Wie die Zuschlagsempfängerin dabei vorgehe, mithin wie viele Leerfahrten dabei möglicherweise anfallen, wo sie das Gewicht des gesammelten Altglases misst, ob sie gewisse Strecken mit dem Zweiachser bewältigt und das Gewicht dann in O.1._____ oder mit der Umfüllung auf das eigentliche Sammelfahrzeug bewerkstelligt, wie sie die Behälter leert, wie sie mit den Strassenbeschränkungen umgeht, bleibe ihr anheimgestellt, da der Beschwerdegegner diesbezüglich bewusst keine Vorgaben gemacht hätte. Die Offerte der Zuschlagsempfängerin erweise sich weder als lückenhaft noch als ausschreibungswidrig, weshalb auch kein Ausschluss des klar günstigsten Angebots gerechtfertigt gewesen wäre. 2.2.3. Die Zuschlagsempfängerin argumentiert, dass es gerade kein Novenverbot im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren gebe und die mit der
- 12 - Vernehmlassung eingereichten Unterlagen nur der weiteren Konkretisierung und Ergänzung der Angaben im Angebot gedient hätten. Betreffend Fahrzeuggewicht habe bloss der Nachweis erbracht werden sollen, dass ein Punkteabzug wegen angeblich zu geringer Nutzlast ihres Fahrzeugs zu Unrecht erfolgt wäre. Der Umstand, dass eine Drittfirma mit ihr einen Kaufvertrag abgeschlossen habe, spreche dafür, dass die Finanzierung via Leasingvertrag gesichert gewesen sei. Im Übrigen verfüge sie über keine Revisionsstelle, weil sie darauf nach Art. 727a Abs. 2 OR verzichtet habe. Es hätten daher auch keine Revisionsberichte eingereicht werden können. Im Devis sei nirgends verlangt worden, dass die Submissionsteilnehmer Jahresrechnungen der letzten drei Jahre anstelle nicht vorhandener Revisionsberichte hätten einreichen müssen. Das anzuschaffende Fahrzeug weise gemäss den von ihr eingereichten Unterlagen einen Kran und ein mobiles Wiegesystem, einen Rückwärtskipper, eine Lichtlenkachse und einen Allradantrieb auf. Das Wiegesystem werde in Beilage 11 zum Technischen Bericht genau beschrieben. Die im Devis verlangten Angaben zum Einsatzfahrzeug seien somit vorgelegen, weshalb nicht ersichtlich sei, inwiefern ihr Angebot wegen Unvollständigkeit ausgeschlossen werden sollte. Sodann entbehre auch der Einwand, sie verfüge nicht über taugliche Ersatzfahrzeuge, jeglicher Grundlage. Gemäss Ausschreibung sei es ihre Aufgabe gewesen, zu entscheiden, mit welchen Fahrzeugen bzw. auf welche Weise sie Notfallsituationen meistern und mit Tonnagebeschränkungen umgehen werde. Wie aus dem Technischen Bericht hervorgehe, verfüge sie über zwei Ersatzfahrzeuge, welche mit einem Kran ausgestattet seien. Der Beschwerdegegner sei daher zu Recht zum Schluss gelangt, dass ihr Notfallkonzept genügend umschrieben sei und sich ein Ausschluss ihrer Offerte daher nicht hätte rechtfertigen lassen. Die Ortschaften mit Tonnagebeschränkungen würden von ihrem zu Beginn noch leeren Einsatzfahrzeug zuerst angefahren, so dass die folgenden Strecken mit einem geringeren, unter der Tonnagelimite liegenden Gewicht befahren werden könnten. Die Punktedifferenz beim Zuschlagskriterium 'Preis' sei derart gross, dass
- 13 selbst Korrekturen bei den anderen Zuschlagskriterien ('Qualität/Ökologie') nicht dazu führen würden, dass das Angebot der Beschwerdeführerin eine höhere Gesamtpunktzahl als ihr Angebot erreichen könnte. Weil ihr Angebot bei diesen Zuschlagskriterien schon mit Punkteabzügen bedacht worden sei, habe die Vergabestelle den Einwänden der Beschwerdeführerin bereits gebührend Rechnung getragen. Weitere Abzüge liessen sich nicht rechtfertigen. Zudem vermöchten solche das Bewertungsergebnis nicht derart zu verändern, dass der Zuschlag der Beschwerdeführerin erteilt werden müsste. 2.2.4. Das Gericht hält dazu folgendes fest: Den Ausschreibungsunterlagen ist in Anhang 2 (Eignungskriterien) Ziff. 4 (Fachlich-technische Leistungsfähigkeit) unter dem Stichwort 'Fuhrpark' das Folgende zu entnehmen: Beizulegen ist eine Liste für die beim Auftrag zum Einsatz gelangenden Fahrzeuge inkl. Ausrüstung. Anzugeben sind Marke, Typ, erste Inverkehrsetzung, technische Ausrüstung, Leergewicht/Gesamtgewicht, Nutzlast, Fahrzeugbreite, erfüllte Abgasnorm. Bei Fahrzeugen, die nicht vorhanden sind, aber im Falle des Zuschlages angeschafft würden, ist der Vorvertrag für die Anschaffung des Fahrzeuges mit dem Lieferanten beizulegen. Ausserdem ist ein verbindliches Lieferungsdatum mitzuteilen und die Finanzierung der Fahrzeuge offenzulegen. Im Anhang 2 Ziff. 6 (Folgende Unterlagen sind dem Angebot beizulegen) steht zudem: Ziff. 7: Liste Fuhrpark; evtl. Vorverkaufsverträge, Bestätigung Lieferungstermin und Finanzierungsmodell gemäss Ziff. 4. Schliesslich hält der Beschwerdegegner in den Ausschreibungsunterlagen Ziff. B (Offerte) in Ziff. 1.4 (Fahrzeuge) noch was folgt fest: Bei der Wahl der einzusetzenden Fahrzeuge und Transportbehälter ist das Unternehmen frei. Es ist Sache des Unternehmers, die zulässigen Strassentonnagen und weitere verkehrstechnische Einschränkungen zu berücksichtigen.
- 14 - 2.2.5. Zunächst gilt es somit klarzustellen, dass ein 'Finanzierungsnachweis' gar nicht gefordert ist, vielmehr haben die Offerenten 'die Finanzierung der Fahrzeuge offenzulegen'. Dieser Vorgabe ist die Zuschlagsempfängerin nachgekommen, indem sie im Technischen Bericht (dort auf S. 3) angegeben hat, für den Auftrag ein neues Fahrzeug anzuschaffen. Dieses beschreibt sie im Sinne der Vorgabe und gibt an, dass das Fahrzeug durch ein Leasing finanziert werde; schliesslich legt sie als Beilage 10 zum Technischen Bericht noch einen Vorverkaufsvertrag ein. Gerade im Zusammenhang mit der ebenfalls im Technischen Bericht (S. 2) dargelegten finanziellen Leistungsfähigkeit der Zuschlagsempfängerin (mit einem Eigenkapital von Fr. 420'000.-- und einem Jahresumsatz von Fr. 2.77 Mio.) durfte der Beschwerdegegner von der Finanzierbarkeit des anzuschaffenden Fahrzeugs (Anschaffungspreis Fr. 432'954.-- inkl. Aufbau) ausgehen. Weiter bemängelt die Beschwerdeführerin, dass für das Einsatzfahrzeug die Offerte der Firma H._____ für den Aufbau fehle, was vom Beschwerdegegner eingeräumt wird; dieser weist allerdings zu Recht darauf hin, dass in den Ausschreibungsunterlagen das Beibringen einer Offerte für den Aufbau gar nicht vorgeschrieben worden sei. Ein Ausschluss aus dem Vergabeverfahren aufgrund unvollständiger Unterlagen wäre somit nicht gerechtfertigt, zumal der Aufbau im Technischen Bericht beschrieben wird und der Preis desselben im Vorkaufsvertrag enthalten ist. Ebenfalls kein Ausschlussgrund ist das Fehlen einer Zange am Aufbau des Einsatzfahrzeugs zur Leerung des Glaskontainers, da der Einsatz einer solchen in den Ausschreibungsunterlagen nicht explizit gefordert wurde. 2.2.6. Beim Ersatzfahrzeug bemängelt die Beschwerdeführerin dessen Breite von 2.5 m und die Nichtangabe von Leergewicht und Nutzlast. Auch hier ist es so, dass der Beschwerdegegner keinerlei technische Spezifikationen einverlangt hat. Diese Sichtweise erscheint dem Gericht allerdings weniger klar als sie der Beschwerdegegner Glauben macht, kann man die Formu-
- 15 lierung in den Ausschreibungsunterlagen doch durchaus im Sinne der Beschwerdeführerin verstehen, wonach eben sämtliche zum Einsatz gelangenden Fahrzeuge zu spezifizieren seien. Weil aber die eine wie die andere Lesart vertretbar ist, wäre ein Ausschluss auf jeden Fall unverhältnismässig gewesen bzw. der Entscheid des Beschwerdegegners, sich mit den vorhandenen Angaben der Zuschlagsempfängerin zu begnügen, nicht zu beanstanden. Was schliesslich die Tonnage- und Breitenbeschränkungen betrifft, sei auf die Vorgabe in den Ausschreibungsunterlagen hingewiesen, wonach das Einhalten der gesetzlichen Bestimmungen Sache der Anbieter ist. Die Zuschlagsempfängerin hat aufgezeigt, dass sie durch den Einsatz verschiedener Fahrzeuge in der Lage ist, den Auftrag zu erfüllen, wozu als Hilfsmittel sicherlich auch die Ausnahmebewilligungen eingesetzt werden dürfen. Bezüglich Strassen- und Tonnagebeschränkungen hat der Beschwerdegegner explizit keine Vorgaben gemacht bzw. diese Problematik ganz den Anbietern überlassen (vgl. Ausschreibung B Ziff. 1.4). Ob die Auftragsabwicklung dann immer noch ökonomisch und ökologisch gestaltet werden kann, ist dann nicht mehr eine Frage der Eignung, sondern der Bewertung des Angebots. Auch diese Rüge ist somit abzuweisen. 2.3.1. Bezüglich des Wäge- und Rapportsystems (Ausschreibung Anhang 2 Ziff. 4) rügt die Beschwerdeführerin, dass aus dem Angebot der Zuschlagsempfängerin nicht hervorgehe, wie die Art und Weise der Rapportierung erfolge; es liege lediglich ein Prospekt des Wiegesystems bei. 2.3.2. Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass aus dem Prospekt grundsätzlich hervorgehe, wie die Wägung funktioniere. Dieser Ablauf werde zudem im Technischen Bericht beschrieben. Zur Veranschaulichung der Datenerfassung sei dem Technischen Bericht als Beilage 1 ein Muster- Rapport beigefügt. Ausserdem werde in den Ausschreibungsunterlagen explizit nicht verlangt, dass jedes einzelne Fahrzeug über ein Gewichtserfassungssystem verfügen müsse. Damit fehlten im Angebot der Zuschlags-
- 16 empfängerin keine wesentlichen Angaben und das Angebot sei deshalb nicht ungültig und vom Vergabeverfahren auszuschliessen. 2.3.3. Auch die Zuschlagsempfängerin erklärt, dass das zum Einsatz gelangende Fahrzeug über ein mobiles Wiegesystem verfüge, mit dem für jede einzelne Sammelstelle das Gewicht der gesamten Abfall- und Werkstoffgattung mit einem Genauigkeitsgrad von +/- 10 kg erfasst werden könne. Jede Leerung des Sammelfahrzeugs werde unter Angabe der Gemeinde, der Sammelstelle, der Zeit, des Materials und des Gewichts rapportiert, was im Technischen Bericht aufgezeigt werde. Die auf dem Einsatzwagen montierte Wiegevorrichtung und das Reportingsystem erfüllten damit in jedem Fall die Anforderungen der Ausschreibung. 2.3.4. In den Ausschreibungsunterlagen ist bezüglich Wäge- und Rapportsystem folgendes festgehalten: Anhang 2 Ziff. 4 (Wägesystem): Das Unternehmen hat den Nachweis zu erbringen, dass sein Fuhrpark (nicht jedoch zwingend jedes einzelne Fahrzeug) über ein geeichtes Gewichtserfassungssystem für das zu sammelnde Altglas (Genauigkeit +/- 10 kg) verfügt bzw. ein solches vorgesehen ist, so dass die gemeindeweise und gesamte Gewichtserfassung des Altglases möglich ist. Das System muss eine elektronische Auswertung der Daten zulassen, damit diese im Rahmen der Rapporte an den B._____ weitergeleitet werden können. Anhang 2 Ziff. 6: Unterlagen zum Gewichtserfassungssystem. 2.3.5. Die Zuschlagsempfängerin erklärt in ihrem Technischen Bericht auf S. 3, dass der Kran des Einsatzfahrzeuges über ein mobiles Wiegesystem verfüge, mit welchem für jede Sammelstelle das Gewicht mit einer Genauigkeit von +/- 10 kg erfasst und ausgewertet werden könne. Für den Beschrieb des mobilen Wiegesystems verweist der Technische Bericht auf den Prospekt, welcher als Beilage 11 beigefügt ist.
- 17 - 2.3.6. Aus Sicht des Gerichts ergibt sich damit aus den Unterlagen im Angebot der Zuschlagsempfängerin (s. Technischer Bericht mit Beilagen 1 und 11) ein ausreichend präzises Bild des angebotenen Wiege- und Rapportsystems. Diesen Unterlagen ist nämlich zu entnehmen, dass auf zwei Seiten die Funktionalität des Systems aufgezeigt wird und technische Daten sowie Grund- und Zusatzausbildung aufgelistet sind. Dem Prospekt ist insbesondere zu entnehmen, dass der Kran über eine Wiegezelle verfügt, die zwischen dem Ende des Kranauslegers und dem Haken oder Greifer platziert ist; diese Zelle misst ein erstes Mal das Bruttogewicht des durch den Kran angehobenen Behälters mitsamt Inhalt und ein zweites Mal nach der Leerung des Behälters dessen Nettogewicht. Dabei werden die Messdaten für den Kunden aufgezeichnet; die Messsteuerung lässt sich auch in die Funkfernsteuerung des Krans integrieren. Als weiteres feature wird darauf hingewiesen, dass die Container mit einem RFID Chip identifiziert werden können, was eine automatische Erfassung und Übertragung aller Daten auf den passenden Kunden ermöglicht. In ihrem Technischen Bericht wird zur Rapportierung festgehalten, dass für jede Gemeinde das Gewicht der gesamten Abfall- und Werkstoffgattung mittels Wiegung beim Sammeln ermittelt wird und dem Beschwerdegegner die Ergebnisse quartalsweise mitgeteilt werden, auf Wunsch auch in elektronischer Form (Word oder Excel). Das Sammelfahrzeug ist mit einer Wiegevorrichtung ausgerüstet; jede Leerung wird mit Gemeinde, Zeit, Sammelstelle, Material und Gewicht dokumentiert; Ausserordentliches wird separat erfasst. Dem Technischen Bericht ist als Beilage 1 ein Muster-Rapport beigefügt. Für das Gericht ist damit genügend geklärt, wie das offerierte Wiege- und Rapportsystem der Zuschlagsempfängerin funktioniert. Die gegenteilige Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich daher als unbegründet. 2.4.1. Im Weiteren werden der Ablauf und das Konzept der Auftragsabwicklung einschliesslich Organigramm (Ausschreibung Anhang 2 Ziff. 4) zur Diskussion gestellt.
- 18 - 2.4.2. Die Beschwerdeführerin behauptet, die Zuschlagsempfängerin sei mit den von ihr eingesetzten Fahrzeugen nicht in der Lage, den Auftrag korrekt zu erfüllen. Sie zeige ihre Vorgehensweise auch nicht auf, obschon dies in den Ausschreibungsunterlagen verlangt werde. Die Notfallregelung sei untauglich, ein Konzept fehle vollständig. 2.4.3. Der Beschwerdegegner bringt dagegen vor, dass die Anbieter lediglich gehalten gewesen seien darzulegen, wie sie sich in einer Ausnahmesituation, wie z.B. beim Ausfall eines Fahrzeuges, zu organisieren gedenke; dies aber habe die Zuschlagsempfängerin in ihrem Technischen Bericht auch getan und so die Vorgaben erfüllt. 2.4.4. Den Ausschreibungsunterlagen ist in Anhang 2 (Eignungskriterien) Ziff. 4 (Fachlich-technische Leistungsfähigkeit) unter dem Stichwort 'Ablauf und Konzept der Auftragsabwicklung / Organisation' folgendes zu entnehmen: Das Unternehmen hat in einem separaten Beschrieb den Ablauf und die Organisation des Sammel- und Transportdienstes zu erläutern. Dabei ist insbesondere die Auftragsabwicklung aufzuzeigen, d.h. wie die Abrufe der Gemeinden entgegengenommen und verarbeitet werden, wie das vorgesehene Personal und die Fahrzeuge eingesetzt werden, wie die Gewichtserfassung in den Gemeinden erfolgt, wie die Schnittstellen zum Verwertungsbetrieb und zum B._____ bewirtschaftet werden etc. Ausserdem hat das Unternehmen darzulegen, wie es sich in einer Ausnahmesituation (z.B. Ausfall eines Fahrzeuges) organisiert. Aus dem Organigramm müssen sodann die Verantwortlichkeiten und die Stellvertretungsregelungen hervorgehen. 2.4.5. Die Zuschlagsempfängerin beschreibt auf S. 3 und 4 ihres technischen Berichts detailliert den von ihr vorgesehenen Ablauf und die Organisation des Sammel- und Transportdienstes. Auch das Organigramm ist als Beilage 14 dem Technischen Bericht beigelegt. Die von der Beschwerdeführerin behauptete Unvollständigkeit ist für das Gericht nicht ersichtlich, auch wenn
- 19 man bezüglich Organigramm einräumen muss, dass dieses nicht auftragsbezogen sondern allgemein gehalten zu sein scheint, was indes auch für das Organigramm der Beschwerdeführerin gilt, sodass sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. In den Ausschreibungsunterlagen wurde im Übrigen kein speziell auf die konkrete Auftragsabwicklung ausgerichtetes Organigramm verlangt, weshalb sich die Zuschlagsempfängerin – gleich wie die Beschwerdeführerin – mit einem allgemein gehaltenen Firmenorganigramm begnügen durfte. Für allfällige Rück- und Nachfragen oder Klarstellungen wäre der Beschwerdegegner zuständig gewesen, was dieser aber offensichtlich nicht für nötig erachtete. Für den Beschwerdegegner ist allein entscheidend, dass sämtliche Sammelbehälter in den vorgesehenen Intervallen respektive auf Abruf geleert werden und dem Beschwerdegegner die pro Gemeinde eingesammelte Menge ermittelt und festgehalten wird. Dabei ist – wie vom Beschwerdegegner korrekt ausführt – nicht erkennbar, weshalb und inwiefern die Zuschlagsempfängerin nicht in der Lage sein sollte, den Sammel- und Transportdienst des Altglases gemäss Ausschreibung zu erfüllen. Auch diese Rüge der fehlenden oder mangelhaften Offertangaben ist deshalb abzuweisen. 2.5.1. Es bleibt die Bedeutung und Aussagekraft der im Devis einverlangten Beilagen zum Angebot (Ausschreibung Anhang 2 Ziff. 6) zu klären. 2.5.2. In ihrer Replik ergänzt die Beschwerdeführerin ihre Rüge der Unvollständigkeit der Unterlagen damit, dass die verlangten Revisionsberichte der letzten drei Jahre fehlten, dasselbe gelte für das Finanzierungmodell für anzuschaffende Fahrzeuge und die Unterlagen zu den Ersatzfahrzeugen und zum Gewichtserfassungssystem. Die Zuschlagsempfängerin habe diese Unterlagen nicht oder mangelhaft geliefert, weshalb sie vom Vergabeverfahren auszuschliessen sei.
- 20 - 2.5.3. Der Beschwerdegegner argumentiert, dass er aufgrund der vorgelegten Unterlagen zum finanziellen Zustand der Zuschlagsempfängerin keinerlei Zweifel an der finanziellen Leistungsfähigkeit hatte; ein Ausschlussgrund sei nicht ersichtlich. Die Zuschlagsempfängerin ergänzt, dass sie nur zur eingeschränkten Revision verpflichtet sei, also über gar keine Revisionsstelle verfüge; es sei den Ausschreibungsunterlagen nirgends zu entnehmen, dass eine Firma ohne Revisionsstelle anstelle von Revisionsberichten Jahresrechnungen einreichen müsse. Beschwerdegegner und Zuschlagsempfängerin weisen darauf hin, dass gemäss den Ausschreibungsunterlagen das Finanzierungsmodell für anzuschaffende Fahrzeuge anzugeben war, was die Zuschlagsempfängerin mit der Angabe, dass es sich um ein Leasing handle auch korrekt deklariert habe. Betreffend Ersatzfahrzeuge und Gewichtserfassungssystem enthielten die Ausschreibungsunterlagen keine konkreten Vorgaben; der Technische Bericht würde die notwendigen Informationen enthalten, damit sich der Beschwerdegegner ein Bild über die Tauglichkeit der Fahrzeuge und des vorgesehenen Ablaufs machen könne. Die Ersatzfahrzeuge müssten gemäss Ausschreibung nicht über ein Wiegesystem verfügen; diese würden denn auch mit und ohne Sammelgut die Waage der Schwesterfirma der Zuschlagsempfängerin in O.1._____ in unmittelbarer Nähe des Ortes, wo das Glas abzuliefern sei, mitbenützen. Der Beschwerdegegner sei deshalb zulässigerweise zum Schluss gelangt, dass das Notfallkonzept der Zuschlagsempfängerin in genügendem Masse umschrieben sei. 2.5.4. Die Ausschreibungsunterlagen verlangen tatsächlich die Beilage der Revisionsberichte der Anbieterin der letzten drei Jahre. Wenn die Anbieterin aber nicht revisionspflichtig ist und folglich über gar keine Revisionsberichte verfügt, kann deren Fehlen selbstredend nicht zum Ausschluss des Angebotes führen. Auch ist die Zuschlagsempfängerin nicht gehalten gewesen, hinsichtlich der Ausschreibung ihre letzte Jahresrechnung freiwillig revidieren zu lassen oder anstelle der Revisionsberichte der letzten drei Jahre die
- 21 letzten drei Jahresrechnungen einzureichen. Es ging darum, dass sich der Beschwerdegegner ein Bild über die finanzielle Lage und Leistungsfähigkeit der Zuschlagsempfängerin hat machen können, was ihm mit den eingereichten Unterlagen möglich war; eine Unvollständigkeit der Unterlagen ist für das Gericht deshalb nicht ersichtlich. 2.5.5. Was das Finanzierungsmodell für das anzuschaffende Fahrzeug (Leasing) und die Angaben zu den Ersatzfahrzeugen und den Unterlagen zum Gewichtserfassungssystem betrifft, kann hier auf das schon Gesagte (vgl. vorne Ziff. 2.2.1. ff.) verwiesen werden. Die Beschwerdeführerin moniert in der Replik nochmals (vgl. S. 4), dass der Beschwerdegegner diese Positionen nicht genügend abgeklärt habe. Die Behauptung des Beschwerdegegners, wegen des aufgeführten Eigenkapitals der Zuschlagsempfängerin reiche der Hinweis auf einen Leasingvertrag aus, treffe nicht zu. Das einfache Wort Leasing sei kein Finanzierungsmodell oder die Offenlegung der Finanzierung. Die Angabe, dass der Vertrag nach Rechtskraft geschlossen werde, sei gerade keine Offenlegung. Der Beschwerdegegner entgegnet dem in der Duplik (S. 4) zu Recht, dass er die finanzielle Leistungsfähigkeit der Zuschlagsempfängerin aufgrund der bekannten Fakten als genügend erachtet habe. Er sei namentlich nicht verpflichtet gewesen, diesbezüglich Einlagen von Bilanzen oder sonstigen Nachweisen oder die Einrichtung eines Sperrkontos zu fordern. Bei der Zuschlagsempfängerin handle es sich um ein gesundes und renommiertes Transportunternehmen und Anzeichen für finanzielle Probleme seien keine auszumachen. Deren Ausschluss wäre daher unverhältnismässig gewesen, zumal die Beschwerdeführerin nicht einmal geltend gemacht habe, inwiefern sich die angeblich fehlenden Angaben negativ auf die Wirtschaftlichkeit des Angebots der Zuschlagsempfängerin auswirken würden. 2.5.6. Das Verwaltungsgericht vermag sich der dargelegten Sichtweise des Beschwerdegegners bzw. der Zuschlagsempfängerin anzuschliessen, zumal
- 22 in der Duplik der Zuschlagsempfängerin (S. 4) zu Recht noch festgehalten wurde, dass der Beschwerdegegner den Finanzierungsnachweis der Beschwerdeführerin als ungenügend qualifiziert hat; der Beschwerdeführerin steht es hier daher schlecht an, den Ausschluss der Zuschlagsempfängerin ausgerechnet wegen ungenügender Offenlegung des Finanzierungsmodells zu verlangen. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin in der Replik auch noch einmal einlässlich zur Untauglichkeit des offerierten Einsatzfahrzeugs (inkl. Ersatzfahrzeug im Notfall) Stellung bezogen und auf die fehlenden Angaben zur Auftragsabwicklung hingewiesen hat (S. 5- 9). Der Beschwerdegegner hat dazu in der Duplik (S. 5 ff.) ebenfalls ausführlich und – für das Gericht inhaltlich überzeugend – die Vorbringen der Beschwerdeführerin plausibel entkräftet. So könnten bei Überschreitung der höchstzulässigen Breite von 2.3 m für Arbeitsfahrzeuge entsprechende Ausnahmebewilligungen gewährt werden, welche jedes Jahr aufs Neue erhältlich gemacht werden könnten. Auch sei auf Art. 64 Abs. 2 der Strassenverkehrsordnung (Verkehrsregelnverordnung [VRV; SR 741.11]) hinzuweisen, wonach Arbeitsfahrzeuge eine Breite von 2.55 m auch auf Strassen aufweisen dürften, auf denen eine Höchstbreite von 2.30 m signalisiert sei. In Anbetracht der Wiegemöglichkeit bei einer örtlich benachbarten Dritt- /Schwesterfirma sei auch die Gewichtserfassung gewährleistet. Betreffs Rapportwesen sei bezüglich der Schnittstelle zwischen dem Beschwerdegegner und dem Verwertungsbetrieb auf den technischen Bericht abzustellen, woraus klar hervorgehe, welche Daten dem Beschwerdegegner mitgeteilt würden und wer als Kontakt-/Ansprechperson fungiere. Aus dem Organigramm sei ersichtlich, wer für die Abrufe der Gemeinden und den Kontakt mit dem Beschwerdegegner und dem Verwertungsbetrieb zuständig sei. Diese Angaben und Ausführungen wurden in der Duplik der Zuschlagsempfängerin (S. 4-5) aufs Neue erhärtet und noch vertieft. Sie sind zutreffend; dem gibt es hier nichts beizufügen. 2.6.1. Ferner wird das Vorliegen eines (unzulässigen) Unterangebots behauptet.
- 23 - 2.6.2. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass mit Blick auf sämtliche Angebote dasjenige der Zuschlagsempfängerin dermassen tief sei, dass es nicht seriös gerechnet sein könne; selbst die bisher beauftrage Firma, welche die Kosten kenne, liege beinahe Fr. 100'000.-- über der Offerte der Zuschlagsempfängerin. Deren Angebot sei deshalb als unzulässiges Unterangebot anzusehen und auszuschliessen. In ihrer Replik (S. 10-11) äusserte sich die Beschwerdeführerin nochmals vertieft zu dieser Thematik: Vorab räumte sie dazu ein, dass ihr bewusst sei, dass sie die Skalierung des Preises schon bei der Ausschreibung hätte rügen müssen. Aufgrund der überaus grossen Spanne der Angebotssummen könne es sich der Beschwerdegegner jedoch nicht so einfach machen, zu behaupten, dass er gemäss Art. 26 SubV nur Abklärungen treffen könne, aber nicht müsse. Die Situation zwinge ihn zu Abklärungen. Wenn er dies unterlasse, stelle dies eine pflichtwidrige Unvorsichtigkeit dar, denn der Beschwerdegegner sei Garant für die Gemeinden, dass die Entsorgung langfristig und ohne Friktionen gewährleistet sei. 2.6.3. Der Beschwerdegegner hält dem in seiner Duplik (S. 2-3) entgegen: Festzuhalten sei zu diesem Punkt, dass die Siegerofferte aufgrund der erheblichen Preisdifferenz praktisch nicht mehr einholbar sei. Selbst wenn die Zuschlagsempfängerin beim Zuschlagskriterium 'Qualität' mit null Punkten und die Beschwerdeführerin mit der Maximalpunktezahl von 50 bewertet würden, wäre das Angebot der Zuschlagsempfängerin immer noch das wirtschaftlich günstigste. Nachdem die Bewertung des Preiskriteriums nicht zu beanstanden sei, vermöchten die Vorbringen der Beschwerdeführerin zur Bewertung der einzelnen Zuschlagskriterien an der Rechtmässigkeit der erfolgten Zuschlagserteilung nichts zu ändern. Nichts Gegenteiliges ist schliesslich auch der Duplik (S. 5) der Zuschlagsempfängerin zu entnehmen, da ein Ausschluss ihrer klar preisgünstigsten Offerte aus den dargelegten Gründen (vorstehend Ziff. 2.2.1 ff., Ziff 2.3.1. ff., Ziff. 2.4.1 ff. und
- 24 - Ziff. 2.5.1. ff.) ausser Betracht falle. Bei Gültigkeit ihres Angebots sei die Punktedifferenz beim Zuschlagskriterium 'Preis' so gross, dass Korrekturen bei den anderen Zuschlagskriterien nicht dazu führten, dass das Angebot der Beschwerdeführerin eine höhere Gesamtpunktzahl erreichen könnte. Zum Vorwurf eines 'Unterangebots' äusserte sich weder der Beschwerdegegner noch die Zuschlagsempfängerin weitergehend. 2.6.4. Das streitberufene Verwaltungsgericht stellt zu diesem Einwand hier klar: Im Anwendungsbereich der IVöB wird es heute als weitestgehend zulässig erachtet, wenn ein Anbieter mit einkalkuliertem Risiko ein bezüglich des Preises (zu) niedriges Angebot einreicht, solange die Eignungs- und Zuschlagsbedingungen erfüllt werden. Ein ungewöhnlich niedriges Angebot sanktioniert somit weder die IVöB noch das SubG mit einem Ausschluss. Unterangebote sind somit kaum mehr verpönt, sondern werden in den Grenzen des lauteren Wettbewerbs toleriert (GALLI/MOSER/LANG, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl., Zürich 2013, N 1115). Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat mehrfach festgehalten, dass es grundsätzlich Sache der Unternehmer sei, wie und mit welchem Risiko sie ihre Preise kalkulierten (PVG 1998 Nr. 60; sowie weitere Entscheide des Verwaltungsgerichts [VGU] U 06 140 vom 23. Januar 2007 E.2, U 06 22 vom 8. Mai 2006 E.4, U 06 9 vom 24. Februar 2006 E.2d, U 07 40 vom 6. Juli 2007 E.2, U 07 41 vom 6. Juli 2007 E.2 und U 10 26 vom 7. April 2010 E.2b, vgl. dazu insbesondere Fn 2376 in GALLI/MOSER/LANG). Preisunterbietungen sind somit beschaffungsrechtlich in der Regel nicht relevant, denn Gründe für ein Unterangebot können vielseitig und durchaus lauter sein, nämlich etwa zwecks Überbrückung von Überkapazitäten, Deckung von Fixkosten oder Erhaltung von Arbeitsplätzen. Im vorliegenden Fall ist für das Gericht bereits unklar, ob überhaupt von einem Unterangebot gesprochen werden kann, wenn die Zuschlagsempfängerin rund 25% tiefer offeriert als die zweitgünstigste Beschwerdeführerin, denn offensichtlich hat die Organisation der Abläufe und der eingesetzten Fahrzeuge einen
- 25 erheblichen Einfluss auf den Preis, was die Zuschlagsempfängerin offenbar geschickter als die Beschwerdeführerin zu ihren Gunsten genutzt hat. Selbst aber wenn ein Unterangebot vorläge, wäre dies zulässig, solange es lauter ist. Anzeichen dafür, dass ein unlauteres Angebot (wie z.B. Nichteinhalten von Gesamtarbeitsverträgen, Preisabsprachen etc.) vorliegt, gibt es aber gerade nicht. Vor diesem Hintergrund war der Beschwerdegegner nicht verpflichtet, weitere Erkundigungen einzuziehen, um sich zu vergewissern, ob die Zuschlagsempfängerin trotz des tiefsten Angebotspreises alle Teilnahmebedingungen einhalten und die Auftragsbedingungen erfüllen kann (Art. 26 SubV). Auch diese Rüge ist somit abzuweisen. 2.7. Als Zwischenfazit lässt sich somit festhalten: Ein allfälliger Ausschluss müsste verhältnismässig sein. Die Beschwerdeführerin zeigt zwar einzelne Schwachpunkte in der Offerte der Zuschlagsempfängerin auf, welche in der Tat transparenter bzw. sorgfältiger hätten dargelegt werden können, so etwa – wie bereits ausgeführt – das Organigramm (vorstehend Ziff. 2.4.5) oder die Angaben zu den Fahrzeugen (vgl. Ziff. 2.2.5, 2.2.6., 2.3.5 und 2.3.6). Letztlich kann dem Beschwerdegegner aber nicht vorgeworfen werden, er hätte das Angebot der Zuschlagsempfängerin zu Unrecht im Verfahren belassen. Die Beschwerdeführerin scheitert infolgedessen mit ihrer Rüge, das Angebot der Zuschlagsempfängerin müsse vom Verfahren ausgeschlossen werden. Es ist nachfolgend deshalb noch die Bewertung der Angebote zu überprüfen und die gestützt darauf erfolgte Punkteverteilung (mit je korrekter Gewichtung) zu verifizieren, was alle drei massgebenden Zuschlagskriterien ('Preis/Qualität/Ökologie') betrifft. 3.1.1. Zur Bewertung des Preiskriteriums führt die Beschwerdeführerin an, dass die Gewichtung des Preises von 60% nicht zu beanstanden sei; hingegen hätte man die Bewertung angesichts der überraschend grossen Spannweite der offerierten Preise anpassen müssen, um eine Verzerrung zu vermeiden. Angezeigt gewesen wäre etwa, die günstigste Offerte mit 50 Punkten zu bewerten und die höchste mit 0 Punkten. Die Beschwerdeführerin
- 26 hätte somit gewichtet immerhin 22 Punkte erhalten anstelle von nur 10.6, was zusammen mit einer korrekten Würdigung der Qualität und der Ökologie zu einem Zuschlag an die Beschwerdeführerin geführt hätte. 3.1.2. Der Beschwerdegegner entgegnet, dass die Skalierung des Preiskriteriums mit den Ausschreibungsunterlagen hätte angefochten werden müssen. Die Rüge erfolge deshalb verspätet. Zudem habe kein Anlass für eine Anpassung der Skalierung bestanden, handle es sich doch beim fraglichen Auftrag um einen solchen mit überschaubarer Komplexität. 3.1.3. In den Ausschreibungsunterlagen ist bezüglich Preisskalierung festgehalten, dass das niedrigste Angebot das Maximum von 50 Punkten erhalte und Angebote, welche mehr als 40% teurer seien, mit 0 Punkten bewertet würden; die Punkteverteilung dazwischen erfolge linear ausgehend von der Abweichung vom niedrigsten Angebot. Wenn die Beschwerdeführerin dagegen grundsätzliche Bedenken gehabt hätte, wäre sie gehalten gewesen, Beschwerde gegen die Ausschreibungsmodalitäten zu erheben, was sie aber nicht getan hat. Ihre Rüge ist somit verspätet. Aber auch in objektiver Hinsicht erweist sich die Preiskurve und –spanne als korrekt und angemessen. Der Auftrag für das Sammeln und Transportieren von Altglas ist in der Tat von der Komplexität her überschaubar, sodass sich weder bei der Gewichtung von 60% noch bei der Preisspanne von 40% mit linearer Preiskurve irgendwelche Korrekturen aufgedrängt hätten und wenn schon, dann tendenziell in Richtung einer stärkeren Gewichtung des Preiskriteriums. Wenn dann Offerten mit einer Preisspanne von beinahe 100% eingehen, ist dies für sich gesehen sicher nicht ungewöhnlich, doch auch konkret zeigen sich innerhalb der Spanne der sechs Angebote keine besonderen Ausschläge, weder nach oben noch nach unten. Es bestand für den Beschwerdegegner somit auch nach Kenntnis der Offertbeträge kein Anlass zum Eingreifen; eine Anpassung wäre – anders als die Beschwerdeführerin meint – ohnehin nicht möglich, weil die Anbieter im Wissen um die Preisbewer-
- 27 tung offerieren und deshalb das einzige Mittel zum Eingreifen der Abbruch des Verfahrens wäre. Auch diese Rüge ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Das Nichteintreten auf die Beschwerde bezieht sich dabei auf die eindeutig verspätete Rüge, wonach die bereits in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebene und auch angewandte Preisskalierung unzulässig gewesen wäre. 4.1. Zur Bewertung der übrigen Zuschlagskriterien ('Qualität/Ökologie') gilt es zunächst im Allgemeinen und danach im Besonderen noch klarzustellen: 4.2.1. Die Beschwerdeführerin rügt, dass in der Auswertungsmatrix bei der Gewichtung des Preises 50% angegeben sei, jedoch richtigerweise mit 60% gerechnet worden sei. Bei den Kriterien 'Qualität' und 'Ökologie' sei offensichtlich falsch gerechnet worden, sei doch bei der Ökologie mit einem Punktemaximum von 50 Punkten und bei der Qualität von 20 Punkten gerechnet worden, was den Ausschreibungsunterlagen widerspreche. Der Beschwerdegegner lege zudem trotz Nachfrage die Bewertung der Unterkriterien gemäss Ausschreibungsunterlagen nicht offen, was Tür und Tor für Begünstigungen und Missbrauch öffne. 4.2.2. Der Beschwerdegegner räumt ein, dass in der Beurteilungsmatrix versehentlich beim Preis als Gewichtung 50% stehe anstatt 60%; gerechnet worden sei jedoch mit 60%, was die Beschwerdeführerin selber festgestellt habe. Für sämtliche Zuschlagskriterien würde ein Maximum von 50 Punkten vergeben und gewichtet wie im Anhang 3 der Ausschreibungsunterlagen dargelegt. Wegen des grossen Punktevorsprungs der Zuschlagsempfängerin im Preiskriterium könnte die Beschwerdeführerin selbst dann nicht den Zuschlag erhalten, wenn sie in den anderen beiden Kriterien das Punktemaximum erreichen würde, zumal auch kein Grund ersichtlich sei, weshalb man die Zuschlagsempfängerin tiefer bewerten müsste.
- 28 - 4.2.3. Bei der Bewertung verhält es sich so, wie der Beschwerdegegner aufzeigt (50 Punkte für jedes Zuschlagskriterium, dann Gewichtung; vgl. Anhang 3 Ausschreibungsunterlagen). Die Rüge betreffend Bewertung ist aber entgegen der Behauptung des Beschwerdegegners nicht unbeachtlich: Zwar trifft es zu, dass die Beschwerdeführerin die Zuschlagsempfängerin punktemässig nicht überholen kann, wenn sie in den Zuschlagskriterien 'Qualität' und 'Ökologie' die Maximalpunktezahl erhalten würde, doch könnte sich rechnerisch das Blatt doch noch wenden, wenn zusätzlich bei der Zuschlagsempfängerin noch maximale Punkteabzüge gemacht werden müssten. Konkret hat die Zuschlagsempfängerin im Vergabekriterium 'Preis' gewichtet das Maximum von 30 Punkten erhalten, die Beschwerdeführerin hingegen 10.6 Punkte, der Vorsprung der Zuschlagsempfängerin beträgt somit beträchtliche 19.4 Punkte. Von den insgesamt erreichbaren 20 gewichteten Punkten bei der 'Qualität' (12.5 Punkte) und 'Ökologie' (7.5 Punkte) hat die Beschwerdeführerin 13.1 [10.8 + 2.3] Punkte erreicht, die Zuschlagsempfängerin 10.8 [8.5 + 2.3] Punkte. Würde man nun hypothetisch der Beschwerdeführerin in den Zuschlagskriterien der 'Qualität' und 'Ökologie' die maximal erreichbaren 20 Punkte zuerkennen (12.5 Punkte für 'Qualität' und 7.5 Punkte für 'Ökologie') und gleichzeitig – ebenso hypothetisch – der Zuschlagsempfängerin ihre bei den Zuschlagskriterien 'Qualität' und 'Ökologie' erhaltenen 10.8 Punkte (8.5 Punkte für 'Qualität' und 2.3 Punkte für 'Ökologie') maximal, d.h. auf 0 Punkte reduzieren, so käme die Beschwerdeführerin auf 30.6 Punkte (10.6 Punkte für 'Preis', 12.5 Punkte für 'Qualität' und 7.5 Punkte für 'Ökologie'), die Zuschlagsempfängerin hingegen auf 30 Punkte (30 Punkte für 'Preis', 0 Punkte für 'Qualität' und 0 Punkte für 'Ökologie'). Allerdings wäre die Zuschlagsempfängerin dann für die Beschwerdeführerin bereits bei einer Einschränkung (bzw. Korrektur) dieser Spannweite ab 0.6 Punkten nicht mehr einholbar, d.h. wenn es in diesem Umfang nicht gerechtfertigt wäre, der Beschwerdeführerin die Maximalpunktzahl zu geben oder der Zuschlagsempfängerin überhaupt Punkte zu geben.
- 29 - 4.3.1. Zum Kriterium 'Qualität' bringt die Beschwerdeführerin vor, die geringe Differenz von lediglich 9 Punkten (Beschwerdeführerin 43, Zuschlagsempfängerin 34 - ungewichtet) sei angesichts der Lücken nicht mehr angemessen und müsse als willkürlich betrachtet werden. Konkret bemängelt die Beschwerdeführerin, dass der Beschwerdegegner zwar ausgeführt habe, dass die Zuschlagsempfängerin wegen Unzulänglichkeiten im Notfallkonzept, einem nicht in allen Belangen nachvollziehbaren Ablaufkonzept nur die Hälfte der Punkte erhalten hätte, doch sei auch die Hälfte der Punktezahl noch viel zu viel; dasselbe gelte beim Unterkriterium 'Rapportwesen' und 'Organisation', welche der Beschwerdegegner bei der Zuschlagsempfängerin als 'erfüllt' bewertet habe, trotz Fehlens von Wiegesystemen auf den Ersatzfahrzeugen und auf dem alten Fahrzeug mit 2.3 m Breite. Die vom Beschwerdegegner als 'wenig spezifisch und nicht einschlägig' bezeichneten Referenzen der Zuschlagsempfängerin hätten gar keine Punkte geben dürfen. 4.3.2. Abgesehen davon, dass der Beschwerdegegner beim Kriterium 'Qualität' das Angebot der Zuschlagsempfängerin durchwegs, d.h. in jedem Unterkriterium in nachvollziehbarer und auch sachlich begründeter Art und Weise schlechter bewertet hat als diejenige der Beschwerdeführerin, also nicht ersichtlich ist, weswegen die Zuschlagsempfängerin noch weniger Punkte oder sogar gar keine Punkte erhalten sollte, unterlässt es die Beschwerdeführerin darzutun, weshalb sie im Unterkriterium 'Ablauf und Konzept der Auftragsabwicklung', 'Rapportwesen' und 'Referenzen' die Erwartungen des Beschwerdegegners übertroffen hätte bzw. einen Mehrwert bringen würde; dies wäre jedoch notwendig, um die Maximalpunktezahl zu erreichen, wie etwa in den Unterkriterien 'Organisation' und 'Ausbildung Schlüsselpersonal'. Damit vergibt die Beschwerdeführerin im Zuschlagskriterium 'Qualität' 7 [Maximum 50-43] Punkte, gewichtet mit 25% somit 1.75
- 30 - Punkte, auf die sie aber angewiesen gewesen wäre, um die Zuschlagsempfängerin überhaupt noch punktemässig überholen zu können. 4.3.3. Beim Kriterium 'Ökologie' gilt es Folgendes zu beachten: Die Beschwerdeführerin vergibt weitere 15 Punkte bzw. nach Gewichtung mit 15% 2.25 Punkte, da sie nicht darlegt, weshalb sie im Unterkriterium 'Abgasnorm' übererfüllt hätte (max. 20 anstatt 15 Punkte [ungewichtet]) bzw. im Unterkriterium 'Alternative Treibstoffe' anstatt der erhaltenen 0 Punkte das Punktemaximum von 10 Punkte hätte erhalten sollen. Einzig beim Unterkriterium 'Bahntransporte' (maximal 20 Punkte bzw. nach Gewichtung 3 Punkte) machte die Beschwerdeführerin plausibel geltend, dass sie allenfalls eine bessere Bewertung verdient hätte. Im Ergebnis wäre beim Kriterium 'Ökologie' für die Beschwerdeführerin eine Punktezahl von max. 5.25 [2.25+3] gewichtet erreichbar gewesen anstelle der theoretisch erreichbaren 7.5 Pte. 4.3.4. Aus dem soeben Gesagten ergibt sich, dass die Zuschlagsempfängerin für die Beschwerdeführerin uneinholbar war, weil die Korrektur > 0.6 Pte. sowohl beim Kriterium 'Qualität' (10.8 anstatt der benötigten 12.5 Pte.; Differenz 1.7 Pte.; schon > 0.6) als auch beim Kriterium 'Ökologie' (max. 5.25 anstatt der benötigten 7.5 Pte; Differenz 2.25 Pte.; deutlich > 0.6) je für sich bereits übertroffen wurde und die Zuschlagsempfängerin somit das wirtschaftlich günstigere Angebot einreichte, selbst wenn ihr (äusserst unwahrscheinlich) überhaupt keine Punkte bei den Kriterien 'Qualität' und 'Ökologie' erteilt werden könnten, weil die Beschwerdeführerin ihrerseits nicht dartun konnte, dass sie die benötigte Maximalpunktzahl von 20 bei diesen beiden Kriterien (Qualität/Ökologie) hätte erreichen können. 5. Das Gericht zieht damit folgendes Fazit: Ein Ausschlussgrund für die Offerte der Zuschlagsempfängerin liegt nicht vor. Das Preisbewertungssystem des Beschwerdegegners ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerde-
- 31 führerin vermag bei der Bewertung nicht aufzuzeigen, dass sie in dem Ausmasse zu tief bewertet worden ist oder die Zuschlagsempfängerin zu hoch, als dass die Beschwerdeführerin die Zuschlagsempfängerin noch punktemässig hätte überholen können und somit der Auftrag ihr anstatt der Zuschlagsempfängerin hätte zugesprochen werden müssen. 6.1.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Gerichtskosten zu Lasten der Beschwerdeführerin (Art. 73 Abs. 1 VRG). Angesichts des Auftragsstreitwertes von über Fr. 2 Mio. (12 x Fr. Fr. 166'995.31) sowie den verschiedenen Rügen erscheint eine Staatgebühr von Fr. 8'000.-- als angemessen (vgl. analog etwa VGU U 12 52 vom 18. September 2012, S. 18: Staatsgebühr Fr. 8'000 bei Auftragssumme von Fr. 1.8 Mio.). 6.1.2. Aussergerichtlich hat die Beschwerdeführerin der anwaltlich vertretenen Zuschlagsempfängerin/Beigeladenen zudem noch die durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs.1 VRG). Zur Höhe der Parteientschädigung wird grundsätzlich auf die Honorarnote der Rechtsvertretung der obsiegenden Partei abgestellt. Im konkreten Fall weist die Honorarnote des Anwalts der Zuschlagsempfängerin (bzw. hier prozessual Beigeladenen) einen Aufwand von 20.5 Std. aus à Fr. 270.-zzgl. Spesen von Fr. 58.--. Das Stundenhonorar ist mittels Honorarvereinbarung ausgewiesen (s. Art. 4 Honorarverordnung [HV; BR 310.250]). Die Spesen wurden offenbar effektiv gerechnet, aber nicht einzeln ausgewiesen, wobei ein Betrag von Fr. 58.-- plausibel bzw. sogar eher tief erscheint, weil ca. 1% des Honorars ausmachend. Dies ergibt einen Gesamtaufwand von Fr. 5'593.-- [bestehend aus: Arbeits-/Zeitaufwand 20.5 Std. x Fr. 270.- -/Std. [Fr. 5'535.--] plus Spesen Fr. 58.--). Weil die Zuschlagsempfängerin (Beigeladene) allerdings vorsteuerabzugsberechtigt ist (UID-Registernummer CHE-115.774.34), ist keine Mehrwertsteuer geschuldet (vgl. dazu ausführlich Leiturteil: PVG 2015 Nr. 19).
- 32 - 6.1.3. Dem Beschwerdegegner steht keine Parteientschädigung zu, da er lediglich in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegte (so Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 8'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 675.-zusammen Fr. 8‘675.-gehen zulasten der A._____ AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. Aussergerichtlich hat die A._____ AG die C._____ AG mit Fr. 5'593.-- (exkl. MWST) zu entschädigen. 4. [Rechtsmittelbelehrung] 5. [Mitteilungen]