VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI U 16 3 1a Camera presidenza Racioppi giudici Audétat, Stecher attuario Paganini SENTENZA del 23 agosto 2016 nella vertenza di diritto amministrativo A._____, rappresentato dall'Avvocato lic. iur. Fabrizio Keller, ricorrente contro Comune di X._____, convenuto concernente sospensione dell'erogazione dell'energia elettrica
- 2 - 1. B._____ acquistava un appartamento (proprietà per piani [PPP] no. S50055) nel registro fondiario di X._____. Su detto fondo grava un diritto di servitù di usufrutto e abitazione vita natural durante a favore di A._____. L'ormai 90enne usufruttuario di cittadinanza italiana non ha un permesso di soggiorno. 2. Dalla data di acquisto dell'appartamento B._____ diventava unico abbonato per la fornitura di energia elettrica per la sua proprietà. 3. Stando ad A._____, tra questi e il rappresentante del proprietario dell'immobile (il figlio di B._____) sarebbero sorte delle discussioni relative al pagamento delle spese condominiali. A fronte di queste contestazioni il rappresentante e figlio del proprietario avrebbe minacciato di chiedere al comune l'interruzione dell'erogazione dell'energia elettrica. 4. Con lettera del 25 novembre 2015 (come pure con lettera parallela del suo legale) B._____ chiedeva al Comune di X._____ risp. all'Azienda elettrica comunale di procedere alla sospensione dell'erogazione della corrente elettrica per l'abbonamento a lui intestato e relativo alla PPP no. S50055 a partire dal 1° dicembre 2015. 5. Dopo aver constatato che l'appartamento in questione era abitato, il Municipio, con lettera del 22 dicembre 2015, confermava al proprietario B._____ che avrebbe predisposto la sospensione dell'alimentazione elettrica nei giorni seguenti; allo stesso tempo, il Comune precisava come declinasse "ogni responsabilità per eventuali conseguenze su persone, animali o cose dovute alla mancanza di energia elettrica nell'immobile". 6. Con lettera del 23 dicembre 2015 A._____ si rivolgeva, tramite il suo nuovo legale, al Municipio di X._____ chiedendo di rinunciare alla disconnessione dell'allacciamento. Egli asseriva che lo scopo del
- 3 proprietario con la richiesta di stacco dell'alimentazione sarebbe quello di non dover anticipare costi di elettricità per l'usufruttuario; scopo che verrebbe raggiunto anche con la posa di un contatore a prepagamento, per il quale egli si assumerebbe tutte le spese. 7. In data 7 gennaio 2016 il Municipio comunicava al legale di A._____ che l'unico interlocutore per il Comune in materia di erogazione, rispettivamente sospensione di corrente elettrica, sarebbe l'abbonato, della cui volontà andrebbe esclusivamente tenuto conto. Il Municipio ribadiva quindi che nei giorni seguenti si sarebbe provveduto a dar seguito alla richiesta dell'abbonato di sospensione dell'erogazione di energia elettrica per il corrispondente appartamento. 8. Il Municipio aderiva alla richiesta telefonica dell'8 gennaio 2016 del legale di A._____ di voler posticipare almeno fino al 14 gennaio 2016 l'operazione di sospensione. In stessa data A._____ (qui di seguito: ricorrente) presentava ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni chiedendo che sia fatto ordine al Municipio di X._____ di mantenere in essere l'erogazione di energia elettrica, installando a garanzia del pagamento di quanto consumato un apparecchio a prepagamento della corrente consumata. La richiesta di effetto sospensivo, ovvero di astensione dalla sospensione dell'erogazione di energia veniva accolta dal Giudice istruttore con decreto ordinatorio 1 febbraio 2016, visto soprattutto che il Comune non aveva sollevato obiezioni in merito. Quale argomentazione il ricorrente asseriva in sintesi che, secondo un'interpretazione estensiva dei regolamenti del Comune, egli, quale usufruttuario, sarebbe da ritenere abbonato. L'abbonamento per l'approvvigionamento elettrico andrebbe perciò trasferito ad egli. In ogni caso, la decisione impugnata andrebbe annullata siccome non sarebbe proporzionale.
- 4 - 9. Con presa di posizione del 29 gennaio 2016 il Comune di X._____ (qui di seguito: convenuto) sosteneva, anzitutto, che il ricorrente non sarebbe legittimato al ricorso contro la decisione di sospensione seguita alla richiesta dell'abbonato. Oltre a ciò, essendo il contenzioso di natura privata, il Tribunale amministrativo non sarebbe competente. Unico abbonato sarebbe il proprietario e soltanto questi potrebbe dare delle disposizioni in merito al suo abbonamento, quali la posa di un contatore a prepagamento. Secondo i regolamenti comunali non si potrebbe ritenere un usufruttuario come titolare di un abbonamento per la fornitura di energia, tanto più se egli non è domiciliato nel Comune. La misura sarebbe proporzionale poiché si sarebbe considerato la presenza solo occasionale del ricorrente nell'immobile non rappresentante abitazione principale. 10. Nella replica del 29 febbraio 2016 il ricorrente contestava, in particolare, l'interpretazione restrittiva e contro il diritto superiore da parte del convenuto del regolamento comunale e di conseguenza, il fatto che prevederebbe un obbligo di fornitura unicamente per i proprietari o gli affittuari domiciliati. I rapporti tra il convenuto, quale gestore della rete di distribuzione con obbligo di fornitura di energia elettrica risp. di contrarre con i consumatori finali, e il ricorrente sarebbero di natura pubblica. Visti i danni che potrebbe arrecare la sospensione dell'erogazione di elettricità alla proprietà e integrità del ricorrente, egli sarebbe particolarmente toccato dalla decisione impugnata e avrebbe un interesse legittimo ad opporvisi. La lettera del 23 dicembre 2015 andrebbe intesa come una richiesta di trasferimento dell'abbonamento al ricorrente. L'art. 1 del regolamento comunale in questione avrebbe una lacuna propria, nel senso che all'art. 1 tralascerebbe, tra l'altro, di regolare l'usufruttuario quale avente diritto alla fornitura di energia elettrica. All'art. 6 di detto regolamento inerente alla disdetta del rapporto d'erogazione, si parlerebbe poi di utenti ai quali apparterrebbe anche l'usufruttuario. Ne
- 5 discenderebbe che, qualora l'abbonato non dovesse più essere d'accordo con la continuazione dell'abbonamento, il gestore della rete di distribuzione dovrebbe dare la possibilità all'utente di assumere lui stesso l'abbonamento. Il presente abbonamento andrebbe perciò trasferito al ricorrente. Lo status del ricorrente di "villeggiante" sarebbe in ogni caso irrilevante poiché egli potrebbe locare o lasciare gratuitamente a disposizione di terzi l'appartamento. 11. In sede di duplica, il 14 marzo 2016 il convenuto contestava le allegazioni del ricorrente puntualizzando le proprie argomentazioni e ribadendo in special modo, che il ricorrente non potrebbe essere considerato un abbonato. Sulle ulteriori argomentazioni delle parti nonché sulla decisione impugnata si tornerà, per quanto utile ai fini di giudizio, nelle considerazioni che seguono. Considerando in diritto: 1. a) La competenza del Tribunale amministrativo a giudicare il contenzioso è indubbiamente data ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 lett. a della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100). Oggetto del presente ricorso è la decisione 7 gennaio 2016 del convenuto, con la quale comunicava al ricorrente che si sarebbe provveduto a dar seguito alla richiesta del proprietario di sospendere l'erogazione di energia elettrica per l'appartamento di cui il ricorrente è usufruttuario. b) Giusta l'art 50 della legge sulla giustizia amministrativa (LGA; CSC 370.100) è legittimato ad inoltrare ricorso chiunque sia interessato dalla
- 6 decisione impugnata e abbia un interesse tutelabile all'abrogazione o alla modifica della decisione o chiunque vi sia autorizzato in base ad una prescrizione speciale. Nel caso di specie, il convenuto sostiene che il ricorrente, quale usufruttuario, non potrebbe essere ritenuto abbonato per la fornitura elettrica, per cui intravede un'intromissione illecita nei rapporti tra egli stesso e il proprietario. In più, il convenuto afferma che il contenzioso sarebbe di natura privata. Ne deduce così che il ricorrente non sarebbe legittimato a ricorrere. Il ricorrente è invece, contrariamente alle asserzioni del convenuto, da ritenere legittimato al ricorso poiché – come da questi sostenuto – è direttamente toccato dalla decisione impugnata in quanto viene impedito nei suoi diritti di usufruttuario. Del resto, nell'evenienza in esame è messa in discussione la sua qualità di abbonato per la fornitura d'elettricità, trattasi perciò di materia di diritto pubblico su cui questo Tribunale è chiamato a pronunciarsi. Il ricorrente è dunque indubbiamente legittimato al ricorso. Essendo tempestivo e rispondendo alle condizioni di forma il ricorso è quindi ricevibile in ordine. 2. Controversa è essenzialmente la questione di sapere se il ricorrente, in qualità di usufruttuario, può essere ritenuto un abbonato per la fornitura di energia elettrica. Eventualmente, va esaminato se la decisione del convenuto di privare il ricorrente dell'erogazione di energia elettrica sia proporzionale. 3. a) Il convenuto declina lo stato di abbonato al ricorrente facendo riferimento alle disposizioni di cui al Regolamento dell'Azienda elettrica comunale di X._____ risp. al Regolamento relativo alle tasse di allacciamento e alle tariffe per la fornitura di energia elettrica. Gli articoli qui rilevanti prescrivono quanto segue: Art. 1 cpv. 1 Regolamento AECM
- 7 - "L’Azienda elettrica comunale di X._____, fornisce energia elettrica ad ogni proprietario o affittuario di stabile che si trova entro la sfera d’efficienza di un trasformatore già installato sul territorio del Comune. […]" Art. 11 Regolamento relativo alle tasse di allacciamento e alle tariffe per la fornitura di energia elettrica, cpv.1: "Ogni allacciamento alla rete di distribuzione dell’Azienda implica almeno un abbonamento. […]" cpv. 2: "L’abbonamento viene stipulato unicamente al proprietario dell’immobile, alla persona domiciliata in affitto, alle persone giuridiche o enti di diritto pubblico." Entrambi i regolamenti menzionati sono delle leggi in senso formale, poiché approvati dall'Assemblea comunale. In base ad essi – soprattutto vista l'esplicita formulazione: "unicamente" che precede l'elencazione dei soggetti (proprietario dell’immobile, persona domiciliata in affitto, persone giuridiche o enti di diritto pubblico) aventi diritto alla stipulazione di un abbonamento secondo l'art. 11 cpv. 2 del regolamento relativo alle tasse di allacciamento e alle tariffe per la fornitura di energia elettrica – è chiaro che il ricorrente, quale usufruttuario, non può aver diritto alla stipulazione di un abbonamento per l'erogazione elettrica. Siccome le disposizioni comunali non lasciano margine di interpretazione, va in seguito esaminato – nell'ambito di un controllo concreto – se tali norme violano il diritto superiore. b/aa) L'art. 6 della legge sull'approvvigionamento elettrico (LAEI; RS 734.7) prevede che i gestori delle reti di distribuzione prendono i provvedimenti necessari affinché, nel loro comprensorio, possano fornire in ogni momento ai consumatori fissi finali e ai consumatori finali che rinunciano all'accesso alla rete la quantità desiderata di energia elettrica, della qualità necessaria e a tariffe adeguate (cpv. 1). Sono consumatori fissi finali ai sensi del presente articolo le economie domestiche e gli altri consumatori finali con un consumo annuo inferiore a 100 MWh per centro
- 8 di consumo (cpv. 2). Giusta l'art. 10 della legge sull'approvvigionamento elettrico del Cantone dei Grigioni (LAEl GR; CSC 812.100) all'interno di un comprensorio, il gestore di rete designato è tenuto a garantire l'allacciamento alla rete secondo le disposizioni del diritto federale (cpv. 1). Il gestore della rete di distribuzione locale assicura l'allacciamento di tutti i consumatori finali a tutti i livelli di tensione (cpv. 2). Si noti che le disposizioni di cui all'art. 6 LAEI sono attualmente ancora in vigore (prima fase dell’apertura del mercato durante la quale le economie domestiche non hanno accesso alla rete. Il decreto federale sull'apertura totale del mercato di cui all'art. 34 cpv. 3 LAEI – sottostante a referendum facoltativo – non è ancora stato emanato). b/bb) Come giustamente affermato dal ricorrente, nella categoria dei consumatori (fissi) finali rappresentanti un'economia domestica, devono rientrare pure gli usufruttuari (ai sensi degli artt. 745 segg. del Codice civile svizzero [CC; RS 210]). Né il diritto federale né quello cantonale restringono infatti la lista dei consumatori (fissi) finali. Va pertanto ritenuto che il concetto di "consumatore finale" definito dal diritto federale e cantonale non lascia margine al legislatore comunale di limitarne la cerchia a specifici soggetti del diritto privato. Del resto, posto che si passi alla totale apertura del mercato energetico, si continuerà a parlare di economie domestiche quali consumatori finali con un consumo annuo inferiore a 100 MWh (che tuttavia non saranno più fisse ma avranno la possibilità di scegliere se continuare a essere rifornite di energia elettrica dall’attuale fornitore nell’ambito dell’approvvigionamento elettrico assicurato o se passare ad un altro fornitore; cfr. Messaggio concernente la modifica della legge sugli impianti elettrici e la legge sull’approvvigionamento elettrico del 3 dicembre 2004, no. 1482 seg.). Il fornitore locale, dato il monopolio di approvvigionamento e visto l'obbligo
- 9 di fornire l'energia elettrica che gli spetta, sottostà a un obbligo di contrarre (cfr. DTF 127 I 120 cons. 5.3). Un usufruttuario così come un locatario, deve essere considerato il diretto beneficiario riguardo alle prestazioni di erogazione di energia elettrica per il consumo proprio legato alla cosa in godimento. Lo status speciale che garantisce l'approvvigionamento elettrico alle economie domestiche, in questo caso all'usufruttuario, implica un diritto alla stipulazione di un abbonamento direttamente con quest'ultimo. Dal momento che l'usufruttuario consuma energia elettrica – sebbene egli non abbia stipulato un contratto scritto col fornitore – si instaura implicitamente un rapporto contrattuale tra l'usufruttuario e il fornitore, mentre che un eventuale contratto tra il proprietario e il fornitore viene sospeso. Nelle costellazioni in cui esiste già un contratto tra il proprietario e il fornitore locale, per il fornitore diventa quindi determinante il contratto con l'usufruttuario. Nei casi invece, in cui non esiste un contratto tra il proprietario e il fornitore, l'usufruttuario deve poter stipulare un contratto con il fornitore. Negando il diritto all'usufruttuario di stipulare un simile contratto, l'ordinamento comunale sembra perciò stare in contraddizione con il diritto superiore. Se già non esiste una violazione del primato del diritto superiore risp. della competenza normativa da parte del convenuto, comunque – come esposto nei considerandi che seguono – l'applicazione dei relativi regolamenti, nel caso in esame, comporta dei risultati insostenibili, per cui il tribunale ritiene di dover intervenire adottando una regola in favore del ricorrente. c/aa) Un testo legale soffre di una lacuna alla quale il giudice deve rimediare secondo la regola generale posta dall'art. 1 cpv. 2 CC, quando lascia irrisolta una questione giuridica che la sua applicazione solleva inevitabilmente e che una soluzione non può essere dedotta né dal testo né dall'interpretazione della legge (lacuna propria) oppure quando a causa di un'incongruenza del legislatore, omette di disciplinare un quesito
- 10 la cui soluzione scaturisce dalle idee e dagli scopi di quest'ultimo. Per converso, il giudice non può supplire al silenzio della legge quando la lacuna è stata voluta dal legislatore (silenzio qualificato) e corrisponde a una norma negativa oppure quando l'omissione consiste nella mancanza di una regola desiderabile (lacuna impropria), perché in tal caso si sostituirebbe al legislatore; egli può tuttavia farlo se costituisce un abuso di diritto o addirittura viola la Costituzione invocare il senso considerato determinante della normativa (DTF 131 II 562 cons. 3.5; 129 III 656 cons. 4.1; 125 III 425 cons. 3a). Secondo una nuova opinione nella dottrina, non occorre distinguere tra lacune proprie e improprie. Una lacuna andrebbe intesa come un'incompletezza pianificatoria della legge che può essere rimossa dalle autorità applicanti il diritto. Il Tribunale federale ha a tratti adottato questa nuova concezione sulle lacune legislative ed ha ammesso la possibilità di rimuovere una lacuna, qualora una norma, giusta i valori e le finalità all'origine di essa, appare incompleta ed esige una modifica. La prassi del Tribunale federale, tuttavia, non è uniforme, poiché la differenziazione tra lacune proprie e improprie viene sempre ancora applicata (cfr. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7a ed., Zurigo/San Gallo 2016, no. 201-216 con riferimenti). c/bb) Come accertato sopra (cfr. cons. b/bb), non è permesso negare all'usufruttuario il diritto all'erogazione di energia elettrica. Se, come nel caso di specie, il proprietario rinuncia all'erogazione, l'usufruttuario qui ricorrente può avvalersi di tale diritto soltanto se viene riconosciuto come abbonato e con ciò come parte contraente per l'erogazione d'elettricità da parte dell'ente pubblico. Altrimenti, negando tale rivendicazione all'usufruttuario, l'ente pubblico lo priverebbe non solo del suo diritto di natura pubblica all'erogazione di energia elettrica e di quello di natura civile al pieno godimento della cosa – per cui sarebbe necessario istanziare un'onerosa procedura civile –, ma rischierebbe oltretutto di /php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Lacuna+impropria%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F131-II-562%3Ade&number_of_ranks=0#page562 /php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Lacuna+impropria%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-III-656%3Ade&number_of_ranks=0#page656 /php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Lacuna+impropria%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-III-425%3Ade&number_of_ranks=0#page425
- 11 arrecargli dei danni. Esattamente questa situazione si viene a creare applicando i corrispondenti regolamenti comunali – i quali limitano la possibilità di stipulare contratti per l'erogazione dell'energia elettrica ai soli proprietari dell’immobile, alle persone domiciliate in affitto, alle persone giuridiche e agli enti di diritto pubblico – per cui sussiste una lacuna (impropria). Va poi ricordato che la presente Azienda elettrica comunale è un ente pubblico (senza personalità giuridica propria), cosicché il convenuto è tenuto ad osservare, tra gli altri, il principio di uguaglianza di trattamento e il divieto d'arbitrio. Un'esclusione dell'usufruttuario dal diritto di chiedere l'erogazione di energia elettrica nella quantità desiderata e a prezzi adeguati direttamente dal fornitore locale risulta, nel caso concreto, oltre che illegale anche arbitraria. Il diritto alla fornitura e alla stipulazione di un abbonamento, a mente dell'ordinamento comunale, può essere infatti vantato, tra gli altri, anche da un locatario, i cui diritti inerenti all'immobile sono evidentemente più ristretti di quelli di un usufruttuario, il quale, come già accennato, detiene un diritto reale che gli conferisce il pieno godimento della cosa (art. 745 cpv. 2 CC) ed è perciò, in questo caso, parificabile a un proprietario. È quindi opportuno concludere che, se questo Tribunale non dovesse intervenire colmando predetta lacuna, l'applicazione dell'ordinamento comunale del convenuto condurrebbe a risultati insostenibili. Tanto più che – come visto sopra al cons. 3b – sembra essere data una lesione del primato del diritto superiore. Il convenuto deve quindi dare la possibilità al ricorrente di far valere i suoi diritti di abbonato. Il ricorrente è dunque legittimato a chiedere il mantenimento in essere dell'erogazione di energia elettrica per l'appartamento in questione. 4. Nella lettera del 23 dicembre 2015 (atti convenuto no. 9) il ricorrente contestava la sospensione dell'elettricità ordinata dal convenuto proponendo la posa di un contatore lasciando in essere il collegamento. Il convenuto contesta l'interpretazione data dal ricorrente a questa lettera,
- 12 ovvero che vi sia una richiesta implicita di trasferimento dell'abbonamento. Questa discussione è fuori luogo. In base a quanto affermato precedentemente, non vi è un trasferimento del contratto, poiché il contratto di erogazione dell'energia elettrica vede già quali parti contraenti l'ente pubblico e l'usufruttuario. Di conseguenza, il proprietario non era nemmeno autorizzato a sospendere detto contratto. 5. Per questi motivi il ricorso va accolto e al convenuto viene ordinato di mantenere in essere l'erogazione di energia elettrica all'immobile. Ciò – come richiesto dal ricorrente – installando, a garanzia del pagamento di quanto consumato, un apparecchio a prepagamento della corrente consumata. Al ricorrente vanno addebitate le spese per l'installazione del contatore a prepagamento nonché un corrispondente importo a deposito dello smontaggio. 6. Le spese giudiziarie pari a fr. 1'000.-- seguono la soccombenza (art. 73 della legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CS 370.100]), per cui vanno messe a carico del comune convenuto. Quest’ultimo deve inoltre, in virtù dell’art. 78 cpv. 1 LGA, rifondere al ricorrente patrocinato le spese necessarie occasionate dal presente procedimento. Dalla nota d'onorario inviata in data 6 aprile 2016 vanno dedotte le spese di cancelleria di fr. 299.--, le quali sono comprese nella tariffa oraria del professionista (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo U 13 95 del 9 dicembre 2014 cons. 4). L'indennizzo a titolo di ripetibili ammonta quindi a fr. 2'759.15. Non viene riconosciuto l'importo fatturato per l'IVA siccome il ricorrente, quale destinatario della consulenza legale, non ha domicilio in Svizzera e non ne è dunque soggetto (art. 8 cpv. 1 Legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto [LIVA; RS 641.20]). Il Tribunale decide:
- 13 - 1. Il ricorso è accolto. Al Municipio di X._____ è fatto ordine di mantenere in essere l'erogazione di energia elettrica e installando un apparecchio a prepagamento della corrente consumata. Il ricorrente è tenuto a pagare le spese per l'installazione del contatore a prepagamento nonché un corrispondente importo a deposito dello smontaggio. 2. Vengono prelevate - una tassa di Stato di fr. 1'000.-- - e le spese di cancelleria di fr. 266.-totale fr. 1'266.-il cui importo sarà versato dal Comune di X._____ entro trenta giorni dalla notifica della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, Coira. 3. Il Comune di X._____ versa ad A._____ fr. 2'759.15 (IVA esclusa) a titolo di ripetibili. 4. [Vie di diritto] 5. [Comunicazioni]