Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 02.09.2014 U 2014 23

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN U 14 23 3. Kammer bestehend aus Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, Aktuar ad hoc Decurtins URTEIL vom 2. September 2014 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache A._____, Beschwerdeführerin gegen Gemeinde X._____, Beschwerdegegnerin betreffend Sozialhilfe

- 2 - 1. Über den regionalen Sozialdienst beantragte A._____ bei ihrer Wohnsitzgemeinde X._____ ab dem 1. März 2014 Sozialhilfe. Am 10. März 2014 teilte ihr die Gemeinde X._____ mit, dass der Gemeindevorstand anlässlich seiner Sitzung vom 4. März 2014 ihrem Gesuch entsprochen und – unter diversen Auflagen – einen ab dem 1. März 2014 monatlich in bar auszubezahlenden Unterstützungsbeitrag von Fr. 1‘491.-- beschlossen habe. 2. Gegen diese Verfügung erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 26. März 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung sowie die Zusprechung der ohne Begründung abgelehnten minimalen Integrationszulage von Fr. 100.--. Zudem bemängelte sie die verfügte Auszahlungsart der Unterstützungsbeiträge, da es für die betroffenen Personen beschämend und angesichts der nicht behindertengerechten Bauweise sowie der Öffnungszeiten der Gemeindekanzlei mit einigen Umständen verbunden sei, die Unterstützungsbeiträge in bar auf der Gemeindekanzlei zu beziehen. 3. In ihrer Vernehmlassung vom 2. April 2014 beantragte die Gemeinde (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne. Die minimale Integrationszulage von Fr. 100.-- sei deshalb gestrichen worden, weil es seitens der Beschwerdeführerin an einer „ausgewiesenen Bereitschaft zum Erbringen von Eigenleistungen“ gefehlt habe. Obwohl ihr gemäss der Rentenverfügung der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Graubünden, IV-Stelle, vom 11. November 2013 aus ärztlicher Sicht eine dem Leiden angepasste Tätigkeit zu 100 % zugemutet werden könne, habe sie diesbezüglich keine Bemühungen unternommen. Weiter führte die Beschwerdegegnerin aus, dass die Auszahlung von Unterstüt-

- 3 zungsbeiträgen deshalb in bar auf der Gemeindekanzlei erfolge, weil damit wenigstens einmal pro Monat ein minimaler Kontakt zu den Sozialhilfeempfängern hergestellt werden könne. 4. In ihrer Replik vom 24. April 2014 äusserte sich die Beschwerdeführerin bezüglich der fehlenden „ausgewiesenen Bereitschaft zum Erbringen von Eigenleistungen“ dahingehend, dass es ihr angesichts der von verschiedenen Ärzten attestierten Arbeitsunfähigkeit sowie der stetigen ärztlichen Behandlungen und Therapien gar nicht möglich und erlaubt sei, sich um eine angepasste Tätigkeit bei einem Arbeitgeber zu bemühen. Deshalb sei ihr die minimale Integrationszulage von Fr. 100.-- auszurichten. An ihrem Antrag auf elektronische Auszahlung der Unterstützungsbeiträge hielt sie fest, auch wenn sie gegen einen minimalen persönlichen Kontakt auf der Gemeindekanzlei nichts einzuwenden habe. Hinsichtlich der bereits bemängelten behindertengerechten Gestaltung der Gemeindekanzlei legte sie ihrer Replik diverse Fotografien bei und beantragte zudem eine Prüfung und Stellungnahme durch die Pro Infirmis Graubünden. 5. Am 5. Mai 2014 machte die Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik geltend, dass die von der Beschwerdeführerin angesprochene Arbeitsunfähigkeit sowie die verschiedenen Therapien nichts mit den Arbeitsbemühungen zu tun hätten. Der Gemeindevorstand stütze sich auf die Rentenverfügung der IV-Stelle, gemäss welcher ihr eine dem Leiden angepasste Tätigkeit zu 100 % zugemutet werden könne. 6. In ihrer Eingabe vom 17. Mai 2014 hielt die Beschwerdeführerin erneut an ihren Anträgen fest und anerbot sich der Gemeinde für eine ihrem Leiden angepasste Tätigkeit.

- 4 - 7. Mit Schreiben vom 22. Mai 2014 verzichtete die Beschwerdegegnerin explizit auf eine weitere Eingabe. Am 15. Juli 2014 reichte sie dem Verwaltungsgericht schliesslich aufforderungsgemäss sämtliche verfügbaren Akten und Beweismittel im Zusammenhang mit der vorliegenden Angelegenheit ein. Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften und in der angefochtenen Verfügung sowie die im Recht liegenden Beweismittel wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 10. März 2014, mit welcher der Beschwerdeführerin ein monatlich in bar auszuzahlender Unterstützungsbeitrag in Höhe von Fr. 1‘491.-- zugesprochen wurde. Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig, da damit ein Entscheid einer Gemeinde angefochten wird, der weder bei einer anderen Instanz angefochten werden kann noch nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig ist. Gemäss Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids einzureichen. Insofern ist die Rechtsmittelbelehrung in der angefochtenen Verfügung, wonach die Beschwerdefrist nur 20 Tage betrage, nicht korrekt und von der Gemeinde im Hinblick auf künftige Verfügungen zu korrigieren. Da die vorliegende Beschwerde vom 26. März 2014 auf jeden Fall innert Frist eingegangen ist und im Übrigen auch den an sie gestellten Formerfordernissen entspricht, ist auf diese einzutreten.

- 5 - Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin zu Recht die minimale Integrationszulage (MIZ) in Höhe von monatlich Fr. 100.-- verweigert hat und die Unterstützungsbeiträge nur in bar auf der Gemeindekanzlei auszahlt. 2. a) Nach Art. 12 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat – wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen – Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Diese verfassungsrechtliche Grundrechtsnorm bringt zum Ausdruck, dass die staatliche Hilfe nach dem Subsidiaritätsprinzip und verschuldensunabhängig zu leisten ist (HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich 2012, Rz 916 f.; PVG 2009 Nr. 18, 2003 Nr. 6 und 2002 Nr. 19; ferner BGE 134 I 65 = Pra 97 [2008] Nr. 86 E. 3.3 und 130 I 74 E.4.1 mit weiteren Hinweisen). b) Gemäss Art. 5 des kantonalen Unterstützungsgesetzes (UG; BR 546.250) obliegt die Unterstützungspflicht der politischen Gemeinde, in welcher der Bedürftige seinen Wohnsitz hat. Nach Art. 1 Abs. 1 UG gilt als bedürftig, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Diese Bestimmung bekennt sich ebenfalls zum Grundsatz der Subsidiarität von Sozialhilfeleistungen, d.h. solche werden nur gewährt, wenn die bedürftige Person sich nicht selbst helfen kann oder Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich ist (WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. Aufl., Bern 1999, S. 71; PVG 2009 Nr. 18). c) Art. 2 Abs. 1 UG sieht vor, dass die zuständige Sozialbehörde Art und Mass der Unterstützung nach dem ausgewiesenen Bedarf unter Würdigung der konkreten Verhältnisse bestimmt. Als Grundlage zur Bestim-

- 6 mung des Anspruchs dienen im Wesentlichen die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), welche von der Bündner Regierung mit Beschluss vom 27. Mai 2002 für alle Gemeinden verbindlich erklärt worden sind. Im April 2005 wurden die bisherigen SKOS-Richtlinien an die veränderten Lebensgewohnheiten der Bevölkerung angepasst. In den Ausführungsbestimmungen zum kantonalen Unterstützungsgesetz (ABzUG; BR 546.270) wurden die entsprechenden Vorgaben per 1. Januar 2006 auch für den Kanton Graubünden für anwendbar erklärt und detailliert geregelt. 3. a) Es ergibt sich aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Berechnungsblatt für die Bemessung der Sozialhilfe und ist unbestritten, dass diese als bedürftig im Sinne von Art. 1 Abs. 1 UG einzustufen ist. Fraglich ist jedoch zunächst, ob die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin die minimale Integrationszulage zu Recht nicht gewährt hat. b) Nach Art. 6 Abs. 1 ABzUG ist nicht erwerbstätigen Personen eine monatliche Integrationszulage von maximal Fr. 300.-- auszurichten, wenn sie an einem von der Gemeinde anerkannten Beschäftigungs-, Einsatz- oder Aus-, Fort- und Weiterbildungsprogramm teilnehmen oder wenn sie nachweislich eine von der zuständigen Gemeinde zugewiesene oder anerkannte gemeinnützige Arbeit ausüben. Personen, die trotz ausgewiesener Bereitschaft aus subjektiven (z.B. gesundheitliche Probleme) oder objektiven Gründen (z.B. mangelndes Angebot) nicht in der Lage sind, eine besondere berufliche oder soziale Integrationsleistung zu erbringen, steht eine minimale Integrationsentschädigung von Fr. 100.-- pro Monat zu (Art. 6 Abs. 2 ABzUG; SKOS-Richtlinien, Kapitel C.3). c) Voraussetzung für die Zusprechung einer solchen minimalen Integrationsentschädigung (MIZ) ist somit eine nachgewiesene gesundheitliche

- 7 - Einschränkung, gekoppelt mit nachweisbaren Bemühungen, die Situation beispielsweise durch Inanspruchnahme einer Therapie oder einer spezialisierten Beratung zu verbessern. Ein Anspruch auf MIZ kann auch dann entstehen, wenn die Sozialhilfeorgane nicht in der Lage sind, generelle Integrationsaktivitäten zur Verfügung zu stellen oder zu vermitteln. Zudem muss die Bereitschaft zur Erbringung einer Integrationsleistung (z.B. Bereitschaft zur Teilnahme an Beschäftigungsmassnahmen) nachgewiesen werden. Mit der MIZ soll eine ungleiche Behandlung im Vergleich zu jenen passiven Hilfesuchenden vermieden werden, welche sich nicht besonders um die Verbesserung ihrer Situation bemühen (vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] U 06 52 vom 6. Juli 2006 E.3, bestätigt mit Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2P.239/2006 vom 29. Januar 2007 E.2 f.). d) Im vorliegenden Fall begründet die Beschwerdegegnerin die Verweigerung der MIZ damit, dass keine „ausgewiesene Bereitschaft zum Erbringen von Eigenleistung“ gegeben sei. Dem entgegnet die Beschwerdeführerin, dass ihr von drei verschiedenen Ärzten eine 100%ige Arbeitsunfähigkeit attestiert worden sei, dass sie krankgeschrieben sei und sich in stetiger ärztlicher Behandlung mit täglich verordneten Therapien und entsprechenden Medikamenten befinde. Aus diesen Gründen könne und dürfe sie zurzeit keine Bemühungen unternehmen, um eine angepasste Tätigkeit bei einem Arbeitgeber zu finden. Dass und gegebenenfalls zu welchem Grad sie arbeitsunfähig ist, belegt die Beschwerdeführerin indes nicht. Der einzige bei den Akten liegende medizinische Bericht – ein auf der Psychotherapiestation einer Psychiatrischen Klinik gemeinsam mit der Beschwerdeführerin erarbeiteter Behandlungsplan vom 6. Januar 2014 – erwähnt zwar eine rezidivierende depressive Störung mit gegenwärtig schwerer Episode ohne psychotische Symptome sowie eine Somatisierungsstörung. Weder diesem Bericht noch den weiteren Akten ist jedoch

- 8 zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin wie behauptet arbeitsunfähig oder krankgeschrieben ist. Mangels anderweitigen Nachweisen ist deshalb nach wie vor von der im Rahmen der Rentenverfügung der IV- Stelle vom 11. Oktober 2013 (vgl. beschwerdeführerische Akten) festgestellten zumutbaren Beschäftigung zu 100 % in einer dem Leiden angepassten Tätigkeit auszugehen. Damit mangelt es bereits am Nachweis der für die Zusprechung einer MIZ vorausgesetzten gesundheitlichen Einschränkung. e) Selbst wenn die Beschwerdeführerin aus medizinischer Sicht erwiesenermassen nicht arbeitsfähig wäre, so verlangt die Praxis für einen Anspruch auf MIZ mehr als eine passive Hilfesuche, nämlich eine ausgewiesene Bereitschaft zum Erbringen von Eigenleistung. Diese kann bei einer kranken Person beispielsweise darin bestehen, dass sie durch den Besuch von Therapien oder Behandlungen versucht, ihre gesundheitliche Situation zu verbessern oder dass sie den Nachweis für eine aktive Stellensuche oder für Bemühungen um Intregrationsleistungen, für die sie jedoch keine Zusage erhalten hat, erbringt (vgl. BGer 2P.239/2006 vom 29. Januar 2007 E.2.3; VGU U 06 52 vom 6. Juli 2006 E.3; Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2010.00691 vom 25. Januar 2011 E.4.1, VB.2005.00513 vom 28. März 2006 E.2.3 sowie Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich vom 31. Januar 2013, Kap. 8.2.02 Ziff. 2). Die in der Replik geäusserte Bereitschaft, sich gerne „für eine Arbeitsstelle bei der Gemeinde dem Leiden angepasste Tätigkeit“ zu bewerben (vgl. Vernehmlassung der Beschwerdeführerin vom 17. Mai 2014 S. 1), genügt hierzu nicht, da dieses Gesuch nicht über ein passives Hilfesuchen hinausgeht (vgl. BGer 2P.239/2006 vom 29. Januar 2007 E.3.2.1). Paradoxerweise bedingt der Anspruch auf eine MIZ konkrete Schritte, auch wenn diese aufgrund einer Krankheit allenfalls gar nicht unternommen werden können (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts

- 9 des Kantons Zürich VB.2013.00741 vom 13. Januar 2014 E.3.2 sowie Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich vom 31. Januar 2013, Kap. 8.2.02 Ziff. 2). Nur dadurch kann nämlich eine reine Erklärung von der ausgewiesenen Bereitschaft, welche einen Anspruch auf eine MIZ begründet, unterschieden werden. Da es schon am Nachweis der Bereitschaft der Beschwerdeführerin fehlt, erübrigt sich im vorliegenden Fall die Prüfung der Frage, ob das Gemeinwesen überhaupt in der Lage wäre, ihr eine Arbeit oder eine Beschäftigung anzubieten (vgl. BGer 2P.239/2006 vom 29. Januar 2007 E.2.3). f) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin weder eine für die Zusprechung einer MIZ vorausgesetzte gesundheitliche Einschränkung noch ihre Bereitschaft zur Erbringung von Integrationsleistungen behauptet resp. rechtsgenüglich nachweist. Damit ist es nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin in der angefochtenen Verfügung die Zusprechung einer minimalen Integrationszulage von Fr. 100.-- pro Monat verweigert hat. Folglich ist die vorliegende Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. Es steht der Beschwerdeführerin aber selbstverständlich offen, ihre Arbeitsunfähigkeit sowie ihre Bereitschaft zur Erbringung der vorstehend erwähnten Integrationsleistungen (vgl. vorstehend Erwägung 4e) gegenüber der Beschwerdegegnerin zu belegen, worauf diese über die Zusprechung einer MIZ erneut zu befinden haben wird. 4. a) In ihrer Beschwerde bemängelt die Beschwerdeführerin zudem, dass die Auszahlung der Unterstützungsbeiträge gemäss der angefochtenen Verfügung gesamthaft in bar auf der Gemeindekanzlei zu erfolgen hat. Dies sei für die betroffenen Personen ein beschämendes Gefühl und auch insofern eine Zumutung, als ein Besuch auf der Gemeindekanzlei angesichts des nicht behindertengerechten Zugangs sowie der Öffnungszeiten

- 10 mit einigen Umständen verbunden sei, weshalb sie eine elektronische Auszahlung der Unterstützungsbeiträge beantrage. Demgegenüber stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, dass in ihrer Gemeinde Unterstützungsbeiträge praxisgemäss in bar auf der Gemeindekanzlei ausbezahlt würden, weil damit wenigstens einmal pro Monat ein minimaler Kontakt zu den Sozialhilfeempfängern hergestellt werden könne, der gleichzeitig ein Austausch bezüglich Änderungen im Gesundheitszustand oder der Arbeitssituation der betroffenen Person ermögliche. b) Weder dem kantonalen Unterstützungsgesetz (UG) noch den entsprechenden Ausführungsbestimmungen (ABzUG) lässt sich eine Bestimmung über die Auszahlungsmodalitäten von Unterstützungsbeiträgen entnehmen. Wie sich aus Kapitel A.7 der SKOS-Richtlinien ergibt, ist die bargeldlose Auszahlung von Geldbeträgen heute indes die Regel (vgl. dazu auch VGU U 11 44 vom 30. August 2011 E.4b sowie Entscheid der Regierung des Kantons Luzern betr. Art der Auszahlung der wirtschaftlichen Sozialhilfe vom 16. November 2006 E.2bc). In begründeten Fällen, d.h. wenn die betroffene Person ihr Geld nicht einteilen kann oder wenn sie durch den bargeldlosen Zahlungsverkehr überfordert ist, kann die zuständige Dienststelle die Unterstützung ausnahmsweise bar auszahlen oder Rechnungen direkt begleichen (vgl. SKOS-Richtlinien Kapitel A.7 sowie VGU U 11 44 vom 30. August 2011 E.4b). Wenn die angeordnete Barauszahlung als Auflage im Sinne von Art. 4 UG verstanden wird, mit welcher auf das Verhalten der unterstützten Person eingewirkt und die Erfüllung von Pflichten verbindlich eingefordert werden soll, so ist dazu zu bemerken, dass eine solche Auflage einer rechtlichen Grundlage bedarf und dass sich der mit der Auflage verfolgte Zweck zwingend mit dem Zweck der Sozialhilfe decken muss (vgl. dazu SKOS-Richtlinien Kapitel 8.1 sowie VGU U 09 82 vom 25. Januar 2010 E.6).

- 11 c) Angesichts dieser Grundsätze und in Anbetracht der Tatsache, dass die Zugangsmöglichkeiten zur Gemeindekanzlei trotz Lift effektiv nicht gerade behindertenfreundlich ausgestaltet sind (vgl. dazu die von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Fotografien), erscheint es nicht gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zum Bezug der ihr zustehenden Unterstützungsbeiträge auf die Gemeindekanzlei vorzuladen. Insbesondere verfängt die Argumentation der Beschwerdegegnerin, wonach auf diese Weise ein minimaler persönlicher Kontakt mit gleichzeitigem Austausch von sozialhilferelevanten Informationen stattfinde, im vorliegenden Fall nicht. Es ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, weshalb mit einer Barauszahlung, welche einen etwas diskriminierenden Charakter haben kann, auf das Verhalten der Beschwerdeführerin eingewirkt werden müsste oder inwiefern dass dies für die zweckdienliche Verwendung der Sozialhilfegelder angezeigt wäre. Es liegen insbesondere keine Anhaltspunkte vor, wonach die Beschwerdeführerin sich das Geld nicht einteilen könnte oder mit dem bargeldlosen Zahlungsverkehr überfordert wäre. Mit anderen Worten gibt das Verhalten der Beschwerdeführerin kein Anlass, vom Regelfall der bargeldlosen Auszahlung abzuweichen. Der Hinweis der Beschwerdegegnerin, wonach die Besuche auf der Gemeindekanzlei die medizinisch indizierten Spaziergänge der Beschwerdeführerin fördern würden, vermag daran auch nichts zu ändern. Folglich ist die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen und die angefochtene Verfügung insofern abzuändern, als die Unterstützungsbeiträge inskünftig auf ein von der Beschwerdeführerin noch zu bezeichnendes Konto zu überweisen sind. Damit erübrigt es sich, auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Überprüfung der behindertengerechten Bauweise der Gemeindekanzlei durch die Pro Infirmis einzugehen. 4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens rechtfertigt es sich, die Kosten des vorliegenden Beschwerdeverfahrens in Anwendung von Art. 73 Abs. 1

- 12 - VRG den Parteien je zur Hälfte zu überbinden. Eine aussergerichtliche Entschädigung im Sinne von Art. 78 VRG wird weder der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin noch der Beschwerdegegnerin, welche lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG), zugesprochen. Demnach erkennt das Gericht: 1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 10. März 2014 in Bezug auf die Auszahlungsart der Sozialhilfeleistungen aufgehoben. Die Auszahlung der Unterstützungsbeiträge hat künftig im Sinne der Erwägungen zu erfolgen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 800.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 266.-zusammen Fr. 1'066.-gehen je zur Hälfte zulasten von A._____ sowie der Gemeinde X._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]