U 12 41 1. Kammer URTEIL vom 18. September 2012 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Einbürgerung 1. Am 21. Oktober 2008 reichte … für sich, seine Ehefrau sowie für seine beiden Söhne … und … beim Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht Graubünden (heute: Amt für Migration und Zivilrecht Graubünden) ein Gesuch um Erteilung des Schweizer-/Kantons- und Gemeindebürgerrechts ein. Am 26. Juni 2009 wurde das Gesuch zur Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen an die Bürgergemeinde … weitergeleitet. Das Amt für Polizeiwesen und Zivilrecht setzte die Bürgergemeinde am 22. September 2011 davon in Kenntnis, dass der in das Einbürgerungsverfahren einbezogene Sohn …, geboren am 20. Oktober 1993, mit Strafbefehl der Jugendanwaltschaft Graubünden vom 9. September 2011 wegen Raufhandels gemäss Art. 133 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB) schuldig gesprochen und dafür zu einer persönlichen Arbeitsleistung von 16 Halbtagen verpflichtet worden sei. In der Folge empfahl die Bürgergemeinde dem volljährig gewordenen … das Einbürgerungsgesuch zurückzuziehen, da die Einbürgerungskriterien, insbesondere die Voraussetzung nach Art. 6 der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden (KBüV [recte]), wegen der Straftat nicht mehr erfüllt seien. Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2012 beantragte …, dass das Einbürgerungsverfahren weitergeführt werde. Bei der Straftat handle es sich um einen einmaligen Vorgang und um eine Widerhandlung im jugendlichen Alter. Die Einmaligkeit und die Schwere der Widerhandlung reichten hinsichtlich Art. 6 lit. a KBüV nicht aus, um auf das Einbürgerungsgesuch nicht einzutreten bzw. dasselbe nicht weiterzuführen.
2. Am 29. März 2012 entschied der Bürgerrat …, dass das Einbürgerungsgesuch von … abgewiesen werde. Die Aufnahme in das Bürgerrecht setzte voraus, dass der Gesuchsteller nach Prüfung der persönlichen Verhältnisse als geeignet erscheine. Dies erfordere insbesondere, dass er gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG und Art. 6 lit. a und c KBüV die schweizerische Rechtsordnung beachte, über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund verfüge und die für ein friedliches Zusammenleben elementaren Verhaltensregeln und Prinzipien einhalte. Mit der Verurteilung wegen Raufhandels gemäss Art. 133 Abs. 1 StGB erfülle der Gesuchsteller die genannten Einbürgerungsvoraussetzungen nicht. Der Gesuchsteller habe das fragliche Delikt noch als Jugendlicher begangen, zu einem Zeitpunkt als er 17 Jahre und 8 Monate alt war. Das ändere aber am Delikt des Raufhandels nichts, welches nicht bloss eine Übertretung, sondern ein Vergehen darstelle. Immerhin sei nicht die mildeste Strafe ausgesprochen worden. Auch sei bei der Dauer der Probezeit der teilbedingt aufgeschobenen acht Halbtage Arbeitsleistung nicht vom Minimum (6 Monate), sondern vielmehr vom Maximum (2 Jahre) ausgegangen worden. Von einem Bagatelldelikt könne keine Rede sein. Dass ein Eintrag im Strafregister unterblieben sei, sei alleine auf die Besonderheit des Jugendstrafverfahrens zurückzuführen, bei dem Sanktionen nur eingetragen werden, wenn ein Freiheitsentzug oder eine geschlossene Unterbringung ausgesprochen werde. Der fehlende Strafregistereintrag ändere deshalb nichts an der Verurteilung wegen Raufhandels. 3. Am 4. Mai 2012 reichte … Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden ein und beantragte die Aufhebung des Entscheides der Bürgergemeinde … vom 29. März 2012. Diese sei anzuweisen, das Einbürgerungsverfahren des Beschwerdeführers fortzusetzen. Beim besagten Raufhandel habe es sich um ein einmaliges Fehlverhalten gehandelt, welches nach jugendstrafrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen gewesen sei. Die Jugendstaatsanwaltschaft habe bewusst auf einen Eintrag im Strafregister verzichtet. Und wer im Strafregister nicht verzeichnet sei, verfüge über einen
ungetrübten strafrechtlichen Leumund. Der Beschwerdeführer erfülle daher die Einbürgerungsvoraussetzungen gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG und Art. 6 lit. a und c KBüV. Die Bürgergemeinde wende „behaupteterweise“ bei der Einbürgerung von Ausländern eine andere Praxis an als bei der Einbürgerung von Schweizern. Es bestehe der Verdacht, dass bei Inländereinbürgerungen auch bei strafrechtlichen Verurteilungen ein Auge zugedrückt werde. In den Jahren 2009 und 2010 seien in … relativ viele Einbürgerungen vorgenommen worden. Wie es sich dabei mit der Gleichbehandlung von Inländer- und Ausländereinbürgerungen verhalte, wisse selbstverständlich nur der Bürgerrat selbst. Wenn aber tatsächlich unterschiedliche Kriterien angewendet würden, käme dies einer Diskriminierung gleich, was bundesverfassungsrechtlich unzulässig wäre. 4. Am 21. Mai 2012 reichte die Bürgergemeinde … ihre Vernehmlassung ein, wobei sie die Abweisung der Beschwerde beantragte. Die Frage des einwandfreien strafrechtlichen Leumunds hänge nicht davon ab, ob eine Straftat im Strafregister eingetragen sei oder nicht. Das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers sei wegen dessen Vorstrafe sowohl gestützt auf Art. 6 lit. a als auch auf lit. c KBüV abgewiesen worden. Selbst wenn der strafrechtliche Leumund des Beschwerdeführers einwandfrei wäre, würde sein Einbürgerungsgesuch an dem Erfordernis von Art. 6 lit. c KBüV scheitern. Der Beschwerdeführer habe aufgrund der gegen ihn ausgefällten Strafe an den Tag gelegt, dass er die für ein friedliches Zusammenleben erforderlichen Verhaltensregeln und Prinzipien nicht einhalte. Anderseits lasse sich aus Art. 6 lit. a KBüV nicht ableiten, dass bei der Beurteilung des einwandfreien strafrechtlichen Leumunds der Strafregistereintrag massgeblich sei bzw. dass nicht im Strafregister eingetragene Verurteilungen nicht berücksichtigt werden dürften. Ob ein Eintrag in das Strafregister erfolge, hänge von der ausgefällten Strafe ab. Das Fehlen eines Strafregistereintrages bedeute nicht, dass gegen den Betreffenden keine strafrechtliche Verurteilung vorliege und er damit über einen ungetrübten strafrechtlichen Leumund verfüge. Art. 14 KBüV sehe vor, dass auf das Einbürgerungsgesuch u.a. dann eingetreten werden könne, wenn
kein hängiges Strafverfahren bzw. kein Strafregistereintrag bestehe. Im zweiten Absatz der Bestimmung heisse es, dass bei Jugendlichen überdies keine strafrechtlichen Verurteilungen durch die Jugendstaatsanwaltschaft wegen eines Verbrechens bzw. Vergehens innert der vergangenen fünf bzw. drei Jahren vorliegen dürfe. Art. 14 Abs. 2 KBüG verlange bei einer entsprechenden Verurteilung von Jugendlichen mithin zwingend, dass diese nicht eingebürgert werden dürften. Im Prinzip hätte der Bürgerrat somit auf das Einbürgerungsgesuch gar nicht eintreten müssen. Wenn er statt eines Nichteintretens- einen Abweisungsentscheid gefällt habe, ändere dies am Ergebnis nichts. Ferner sei die Rüge der Diskriminierung bereits deshalb unbegründet, weil eine allfällige Schlechterstellung von Ausländern gegenüber Schweizern nicht unter Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV), sondern unter das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV falle. Der angefochtene Entscheid weise keine diskriminierenden Elemente auf. Die Argumentation sei neutral gehalten und lasse nicht erkennen, dass dem Beschwerdeführer aus einem der in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Gründe die Einbürgerung verweigert worden sei. Dass insbesondere die Herkunft des Beschwerdeführers für den abweisenden Entscheid nicht massgebend gewesen sei, lasse sich daran erkennen, dass das Einbürgerungsverfahren betreffend die Familie … ansonsten weitergeführt worden sei. Es treffe aber auch nicht zu, dass bei Inlandeinbürgerungen strafrechtlich relevante Verurteilungen nicht berücksichtigt würden. Im Jahr 2009 seien 94 Personen eingebürgert worden, davon 12 Schweizer und 82 Ausländer. Im Jahre 2010 seien wegen der Aktion „Khur – mini Stadt“ 271 Personen eingebürgert worden, davon 180 Schweizer und 91 Ausländer. Im Jahre 2011 hätten sich die Zahlen wieder normalisiert; 132 Einbürgerungen seien damals erfolgt, davon hätten 24 bewilligte Gesuche Schweizer und 108 Ausländer betroffen. Die Mutmassung, bei Schweizern werde bezüglich allfälliger Verurteilungen ein Auge zugedrückt, werde entschieden zurückgewiesen.
5. In seiner Replik führte der Beschwerdeführer an, dass gemäss Art. 13 KBüV die strafrechtliche Unbescholtenheit durch einen Auszug aus dem schweizerischen Zentralstrafregister zu belegen sei. Daraus folge, dass wer im Zentralstrafregister nicht verzeichnet sei, über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund verfüge. Was die Anwendung von Art. 6 lit. c KBüV (betreffend die Einhaltung der erforderlichen Verhaltensregeln und Prinzipien für ein friedliches Zusammenleben) angehe, so müsse eine Überprüfung auf Grund der Akten erfolgen. Die Bürgergemeinde … könne indessen nicht anhand der Akten nachweisen, dass der Beschwerdeführer diese Verhaltensregeln und Prinzipien nicht einhalte. Die Diskriminierung der Ausländer im Einbürgerungsverfahren liege darin, dass die Bürgergemeinde bei Inlandeinbürgerungen nicht in der Lage sei, allfällige strafrechtliche Verurteilungen zu erkennen, wenn der Strafregisterauszug blank sei. Bei Ausländereinbürgerungen seien aber die fremdenpolizeilichen Behörden über alles im Bild, so auch über die nicht im Strafregister eingetragenen Straftaten. Darin liege die Diskriminierung. Das Abstellen auf Widerhandlungen, welche im Strafregister nicht eingetragen seien, sei durch Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG nicht abgedeckt. Insoweit gehe Art. 14 KBüV in unzulässiger Weise über das Gesetz hinaus. 6. In ihrer Duplik griff die Bürgergemeinde die replicando angeführten Argumente des Beschwerdeführers einzeln nochmals auf. Hierbei handelte es sich mehrheitlich um Wiederholungen, allenfalls um Vertiefungen. Soweit erforderlich wird darauf sowie auf die weiteren Ausführungen in den weiteren Rechtsschriften wie auch auf den angefochtenen Entscheid der Bürgergemeinde in den Erwägungen eingegangen. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Gemäss Art. 25 Abs. 2 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Graubünden (KBüG; BR 130.100) können ablehnende Entscheide der Bürgergemeinden mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Art. 51 des demnach anwendbaren Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beschränkt die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes auf Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensüberschreitung oder Ermessensmissbrauch sowie auf die Überprüfung der Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz. Das Bürgerrechtsgesetz seinerseits vermittelt den Gesuchstellern keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechtes. Die Kognition des Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch auf eine Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der angefochtene Entscheid als sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechts- und Verfassungsgrundsätze verstösst (PVG 2008 Nr. 3 E. 1d). Mit dem Entscheid der Bürgergemeinde … vom 29. März 2012 liegt ein taugliches Anfechtungsobjekt vor. Ausführungen zu weiteren Prozessvoraussetzungen erübrigen sich vorliegend. Auf die Beschwerde kann eingetreten werden. 2. a) Gemäss Art. 3 Abs. 1 KBüG setzt die Aufnahme ins Bürgerrecht voraus, dass die Gesuchsteller nach Prüfung der persönlichen Verhältnisse als geeignet erscheinen. Dies erfordert nach dem zweiten Absatz dieser Vorschrift insbesondere, dass sie in die kantonale und kommunale Gemeinschaft integriert sind (lit. a), mit den kantonalen und kommunalen Lebensgewohnheiten und Verhältnissen sowie einer Kantonssprache vertraut sind (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. c), die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährden (lit. d) und über eine gesicherte Existenzgrundlage verfügen (lit. e). b) Die Vorinstanz hat die Aufnahme des Beschwerdeführers ins Bürgerrecht deshalb abgelehnt, weil dieser aufgrund seiner Vorstrafe nicht über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund verfüge. Die Einbürgerungsvoraussetzungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG und Art. 6 lit. a und c der Verordnung zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Graubünden (KVüV; BR 130.110) seien vorliegend nicht erfüllt. Wie noch zu
zeigen ist, ist der Bürgergemeinde Recht zu geben. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was den angefochtenen Entscheid vom 29. März 2012 als sachlich unvertretbar oder gar willkürlich erscheinen lässt. 3. a) Der Beschwerdeführer führt aus, dass einzig und alleine der Auszug aus dem Schweizerischen Zentralstrafregister zur Beurteilung des strafrechtlichen Leumunds einer einbürgerungswilligen ausländischen Person relevant sein soll. Er stützt sich dabei auf die verfahrensrechtliche Bestimmung von Art. 13 KBüV. In dem entsprechenden Artikel werden die bei Einreichung eines Einbürgerungsgesuches einer ausländischen Person beizufügenden Unterlagen aufgelistet, wozu gemäss lit. g auch ein Zentralstrafregisterauszug gehört. Mehr ist dieser Bestimmung nicht zu entnehmen. Die Voraussetzungen für die Aufnahme in das Bürgerrecht sind demgegenüber in Art. 3 KBüG aufgezählt. Dort wird in Abs. 2 lit. c die Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung erwähnt. In Art. 6 KBüV ist näher umschrieben, wer die schweizerische Rechtsordnung beachtet, nämlich wer a) über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund verfügt; b) den zivil- und öffentlichrechtlichen Pflichten nachkommt […]; c) die für ein friedliches Zusammenleben erforderlichen Verhaltensregeln und Prinzipien einhält. b) Zu Recht ist die Bürgergemeinde … zum Schluss gekommen, dass der Beschwerdeführer diese Voraussetzungen in zweierlei Hinsicht nicht erfüllt. Einmal verfügt der Beschwerdeführer wegen seiner Verurteilung wegen Raufhandels gemäss Art. 133 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) zweifellos nicht über einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund, da er immerhin wegen eines Vergehens, nicht bloss wegen einer Übertretung verurteilt worden ist. Bis zur Revision der KBüV am 1. Januar 2010 hatte die fragliche Bestimmung noch anders gelautet, indem reine Übertretungsstrafen nach Zahl und Schwere zu würdigen waren. Daraus ist zu schliessen, dass bereits nach altem Recht Strafen wegen Vergehen auf jeden Fall den strafrechtlichen Leumund trübten. Daran hat sich im revidierten Recht nichts geändert. Die Tatsache, dass die Strafe nicht in das Zentralstrafregister
eingetragen worden ist, hängt mit den Strafrechtsvorschriften zusammen, ändert aber nichts an der Tatsache der Verurteilung. Zweitens zeigt das begangene Delikt, dass der Beschwerdeführer die für ein friedliches Zusammenleben erforderlichen Verhaltensregeln und Prinzipien nicht eingehalten hat, sodass auch aus diesem Grunde die Voraussetzungen für eine Einbürgerung nicht gegeben sind. c) In seinen Eingaben beharrt der Beschwerdeführer auf seinem Standpunkt, dass die kantonale Gesetzgebung für einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund einzig auf einen Eintrag im Schweizerischen Zentralstrafregister abstellt. Wenn der kantonale Gesetzgeber tatsächlich aber gewollt hätte, dass es für eine Einbürgerung unter strafrechtlichen Gesichtspunkten und in Bezug auf das Erfordernis von Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG einzig und alleine auf einen Zentralstrafregistereintrag ankommt, so hätte er dies explizit im Gesetz festgeschrieben. Dies hat er aber gerade nicht getan. Vielmehr wurde mit einem Hinweis auf den ständigen gesellschaftlichen und sozialen Wandel der gesetzlichen Kriterien der Verordnungsgeber mit der Konkretisierung beauftragt (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Totalrevision des KBüG vom 17. Mai 2005, Heft Nr. 5 [2005/2006] S. 11 f.). Der in die Verordnung eingefügte strafrechtliche Aspekt der Definition des strittigen Eignungskriteriums (Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG i.V.m. Art. 6 lit. a KBüV) nimmt sodann klarerweise nicht auf eine Eintragung im Zentralstrafregister, sondern auf den strafrechtlichen Leumund Bezug. Als Leumund ist in diesem Sinne der gute oder schlechte Ruf einer Person anzusehen, in welchem sie aufgrund ihres jeweiligen Lebenswandels bei ihrer Umgebung steht. Der Beschwerdeführer setzt nun einen einwandfreien strafrechtlichen Leumund mit dem Fehlen eines Eintrages im Zentralstrafregister gleich. Wie bereits erwähnt leitet er dies aus Art. 13 lit. g KBüV ab. Eine solche Interpretation verträgt sich allerdings klarerweise nicht mit den ebenfalls im Verfahrensrecht statuierten Mitwirkungsund Meldepflichten der am Verfahren Beteiligten, wonach diese u.a. verpflichtet sind, den zuständigen Einbürgerungsbehörden wahrheitsgemäss über Vorstrafen Auskünfte zu erteilen bzw. solche zu melden (vgl. Art. 15 Abs. 1 lit. b
und Art. 16 KBüV). Würde einzig der Zentralstrafregistereintrag für den strafrechtlichen Leumund relevant sein, so wäre eine Mitwirkungs- und Meldepflicht hinsichtlich Vorstrafen schlicht überflüssig. Gleiches gilt im Übrigen auch in Bezug auf Art. 14 Abs. 2 KBüV, welcher bezüglich des Eintretens auf ein Einbürgerungsgesuch explizit auf vorbestehende strafrechtliche Verurteilungen durch die Jugendstaatsanwaltschaft (wegen eines Verbrechens oder Vergehens) und nicht auf Strafregistereinträge abstellt. Die erwähnten Normen sprechen allesamt gegen das vom Beschwerdeführer vertretene Verständnis des einwandfreien strafrechtlichen Leumundes und bestätigen das Verständnis der Bürgergemeinde. 4. Der Beschwerdeführer behauptet ferner eine Diskriminierung der Ausländer im Einbürgerungsverfahren. Diese liege darin, dass die Bürgergemeinde bei Inlandeinbürgerungen nicht in der Lage sei, allfällige strafrechtliche Verurteilungen zu erkennen, wenn der Strafregisterauszug blank sei. Der Beschwerdeführer übersieht dabei, dass die Mitwirkungs- und Meldepflichten (insbesondere hinsichtlich allfälliger Vorstrafen) natürlich auch für Inländer gelten. Diese sind damit gleich wie Ausländer gesetzlich verpflichtet, eingetretene Änderungen von Tatsachen, die für den Einbürgerungsentscheid erheblich sind, der Bürgergemeinde oder dem zuständigen Amt unverzüglich zu melden, respektive darüber wahrheitsgemäss Auskunft zu erteilen. Im Übrigen werden vom Beschwerdeführer keinerlei konkrete Anhaltspunkte für eine begangene Diskriminierung genannt. Es wird lediglich gemutmasst, dass bei den Inlandeinbürgerungen der strafrechtliche Leumund weniger genau abgeklärt werde als bei Ausländereinbürgerungen. Diese Behauptung wird durch nichts glaubhaft gemacht oder gar belegt. Selbstverständlich ist bei beiden Arten der Einbürgerung die gleiche Sorgfalt bei der Abklärung der Einbürgerungsvoraussetzungen anzuwenden. Selbst wenn in einem Einzelfall diese Abklärung nicht sorgfältig genug gemacht worden wäre, würde dies dem Beschwerdeführer vorliegend nicht weiterhelfen. Rechtlich problematisch wäre es nur, wenn tatsächlich eine unterschiedliche Behandlung zwischen In- und Ausländer praktiziert würde. Dafür liegen aber schlicht keine Anhaltspunkte vor.
5. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass sich die Rügen des Beschwerdeführers als haltlos erweisen. Aufgrund der geschilderten Umstände lässt es sich mithin nicht beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss gelangt ist, dass der Beschwerdeführer die in Art. 3 Abs. 2 lit. c KBüG und Art. 6 lit. a und c KBüV aufgeführten Voraussetzungen derzeit nicht erfüllt. Sein Einbürgerungsgesuch ist daher zu Recht abgewiesen worden. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die Verfahrenskosten zulasten des Beschwerdeführers (Art. 73 Abs. 1 VRG). Für die Zusprechung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin besteht kein Anlass, da sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG). Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 1‘000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 304.-zusammen Fr. 1‘304.-gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.