U 09 103 1. Kammer URTEIL vom 25. Januar 2010 in der verwaltungsrechtlichen Streitsache betreffend Submission 1. Im Kantonsamtsblatt vom 10.09.2009 schrieb die … die Anschaffung einer „Fräseroboteranlage mit Dreh-Schwenkpositionierer“ - mit Liefertermin Frühjahr 2010 - im offenen Wettbewerbsverfahren zur Submission aus. Innert gesetzter Eingabefrist (bis Freitag 09.10.2009) gingen zwei Angebote ein, nämlich diejenige der … AG zum Preis von Fr. 294'249.-- und jene der … über Fr. 315'424.20. Weil die Offertenunterlagen der preisgünstigeren Anbieterin nicht in allen Teilen aufschlussreich waren, wurde sie gebeten, weitere Angaben und Datenblätter zu liefern. Dies geschah am 29.10.2009. Eingereicht wurde dabei auch ein Layout des offerierten Roboters, aus dem sich ergab, dass der Roboter ein Ausmass von 12.018 m x 7.033 m aufweist. Anhand dieser Grössenangabe erklärte die Vergabebehörde die ergänzte Offerte für ungültig, weil die Vorgaben laut Ausschreibung (Grösse Fräsroboter 14 m x 6 m) nicht erfüllt worden seien. Die Überschreitung der Breite um 1 m verunmögliche die Aufstellung der Fräsanlage im … in …, weshalb die deviswidrige Offerte vom Wettbewerb auszuschliessen sei. Mit gleichem Beschluss vom 27.11.2009 erfolgte die Vergabe an die einzige Konkurrentin. 2. Dagegen liess die … AG am 03.12.2009 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, ihre Offerte sei zu berücksichtigen. Zur Begründung brachte sie vor, dass es in ihrer Branche üblich sei, den Kunden verschiedene Möglichkeiten von Komponentenanordnungen anzubieten. Irrtümlicherweise habe sie ein Layout mit gesandt, welches das geforderte Kriterium nicht erfüllt habe. Das bedeute
aber nicht, dass das Angebot dem Kriterium nicht entspreche. Sie habe in mehreren voran abgegebenen Layouts und Diskussionen bewiesen, dass sehr wohl Lösungen in den geforderten Platzverhältnissen möglich seien. Namentlich anhand von Real-Vorführungen an der ETH Zürich und der Messe „Holz07“ habe sie gezeigt, dass eine Erfüllung selbst in sehr engen Platzverhältnissen machbar sei. Die aktuell mit Kuka-Robotern realisierten Lösungen in der Berner Fachschule, Architektur Bau und Holz Biel und an der ETH Zürich bildeten ein Netzwerk, durch das sich die … mittels Einsatzes des offerierten Fräsemodells ideal in den Erfahrungsaustausch einbringen könne. Der Beschwerde werde ein Layout beigelegt, welches die geforderten Aussenmasse respektiere. Es sei allgemein so, dass Layouts innerhalb des Realisierungsprozesses von der Bestellung über die Vorabnahme bis zur endgültigen Kundeninstallation mehrfach optimiert würden, weshalb dem zum Ausschluss führenden Kriterium von ihr zuwenig Beachtung geschenkt worden sei. 3. In ihrer Stellungnahme beantragte die Vergabebehörde (Beschwerdegegnerin) kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zum Antrag auf Nichteintreten machte sie geltend, dass das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin unklar sei, da sie lediglich einen Rückkommensantrag auf Zulassung ihrer Offerte gestellt, nicht jedoch konkret den Zuschlag an sie verlangt habe. Materiell sei der Ausschluss der Offerte der Beschwerdeführerin zu Recht erfolgt. In den Ausschreibungsunterlagen seien die Ausmasse des zu offerierenden Roboters klar mit 14 mx6m definiert worden, weil der Platz für die Realisierung der Fräsmaschine im neuen Technologiezentrum beschränkt sei. Diesen eindeutigen Vorgaben der Ausschreibung habe die Offerte der Beschwerdeführerin gemäss eingereichtem Layout nicht entsprochen, womit sie unbrauchbar gewesen sei. Daran ändere nichts, wenn die Beschwerdeführerin heute behaupte, sie könne sehr wohl ausschreibungskonforme Lösungen anbieten. In der Ausschreibung sei vielmehr klar beziffert worden, welche maximale Ausdehnung der Roboter aufweisen dürfe. Wenn nun ein Roboter angeboten werde, der diesen Vorgaben nicht entspreche, sei diese Offerte als ungültig aus dem
Wettbewerb auszuscheiden. Das gelte auch dann, wenn sich der Mangel erst aus nachträglich eingereichten Unterlagen ergebe. Vorliegend könne daher offen bleiben, ob die von der Beschwerdeführerin offerierte Maschine die übrigen Kriterien erfülle. Bereits jetzt werde jedoch darauf hingewiesen, dass auch erhebliche Zweifel an der Preisgestaltung der Beschwerdeführerin bestünden. Ein Vergleich mit der Offerte der einzigen Konkurrentin zeige klar, dass auch insofern der Zuschlag an diese zu erteilen wäre. Mit Erstaunen habe man zur Kenntnis genommen, dass die Beschwerdeführerin nebst einem Rabatt von 5% und einem Skonto auch noch einen Spezialrabatt für Schulen von Fr. 123'367.95 gewähre. Dies entspreche einem zusätzlichen Rabatt von 28.5%, was offensichtlich spekulativ bedingt sei. Vergleiche man die offerierten Maschinen, habe jene der berücksichtigten Anbieterin eindeutige Vorteile. Die Tragkraft betrage dort 180 kg, während es beim Angebot der Beschwerdeführerin nur 100 kg seien. Diese Minderleistung gehe zu Lasten der Stabilität und der Genauigkeit. Trotz Ausschlusses der Beschwerdeführerin habe man die Bewertung beider Offerten vorgenommen und im Ergebnis habe jene der berücksichtigten Anbieterin klar obsiegt (288 gegen 267 Punkte). 4. Von der Möglichkeit eine Replik bis spätestens zum 04.01.2010 einzureichen, machte die Beschwerdeführerin keinen Gebrauch, worauf der Präsident des Verwaltungsgerichts den Schriftenwechsel mit Verfügung vom 07.01.2010 für abgeschlossen erklärte, was allen Beteiligten gleichentags zur Kenntnis gebracht wurde. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. a) Materiell gilt es vorliegend die Rechtmässigkeit und sachliche Haltbarkeit der ins Feld geführten Ausschlussgründe gegenüber der Beschwerdeführerin zu prüfen und definitiv zu entscheiden. Gemäss Art. 22 lit. c des hier unbestritten zur Anwendung gelangenden Submissionsgesetzes für den Kanton Graubünden (SubG; BR 803.300) wird eine Offerte von der Berücksichtigung insbesondere dann ausgeschlossen, wenn die Anbieterin ein Angebot
einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Nach gefestigter Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird dabei ein strenger Massstab an das Erfordernis der Übereinstimmung zwischen den Grundlagen in der Ausschreibung und den tatsächlich dargebotenen Offerten gelegt. Erwähnte Bestimmung will namentlich sicherstellen, dass nur vollständige und den Devisunterlagen genügende Angebote berücksichtigt werden (statt vieler: PVG 2005 Nr. 33, 2004 Nr. 27, 1999 Nr. 61 und 1997 Nr. 60). Komplett ist ein Angebot dann, wenn es alle wesentlichen, für eine unverfälschte Beurteilung notwendigen und geforderten Angaben enthält. Das Fehlen oder das Abweichen auch bloss einzelner Offertenpositionen bewirkt im Grundsatz die Ungültigkeit und folgerichtig den Ausschluss des Angebots von der freien Konkurrenz. Einerseits soll dadurch gewährleistet werden, dass keiner der Wettbewerbsteilnehmer irgendwie bevorzugt wird bzw. alle mit „gleich langen Spiessen kämpfen“, während andererseits für die Vergabeinstanz damit eine klare, übersichtliche, zu keinen Diskussionen Anlass gebende Ausgangslage für die anschliessende Entscheidfindung geschaffen wird. Ausschliesslich durch die den Submissionsvorgaben genau entsprechenden Angebote wird der Vergabeinstanz nämlich ein aussagekräftiger und umfassender Überblick über das effektive Preis-/Leistungsverhältnis, die Werkqualität, die Ausführungstermine, die Wirtschaftlichkeit, die Arbeitszeiten, die Entlöhnung usw. verschafft und können die eingegangenen Offerten auf einen Nenner gebracht und rasch miteinander verglichen werden. Nur das Vorliegen ausschreibungskonformer Angebote ermöglicht es mit anderen Worten der entscheidenden Behörde, die einzelnen Positionen untereinander zu vergleichen und sie einwandfrei innerhalb der Zuschlagskriterien gegeneinander abzuwägen und so letztlich transparent für alle Beteiligten zu bewerten. b) Aus den Ausschreibungsunterlagen, auf welche in der Publikation im Kantonsamtsblatt vom September 2009 (KAB Nr. 37 S. 3550) zum Bezug hingewiesen wurde, geht unter der Rubrik „Skizzen Vorstufe Positionierung“ (S. 7), Punkt 5: Maximaler Platzbedarf Fräsmaschine und Roboter 14 m x 6 m (gemäss Grundriss, S. 8) eindeutig und abschliessend hervor, welche
Masse (Länge x Breite) die Roboterfräsanlage maximal aufweisen darf. In der Offerte der Beschwerdeführerin wurde dazu unter Ziff. 2.4 (S. 3 - Einzureichende Unterlagen) bezüglich Grösse auf das beigelegte Layout verwiesen, woraus die Masse 12,018 m x 7,033 m herauszulesen sind. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde zudem selbst anerkannt, dass das damals offerierte Layout der Fräsmaschine nicht den Vorgaben der Submission entsprochen habe. Die Überschreitung der Höchstbreite um 1 m hat aber zur Folge, dass der vorhandene Werkraum der Auftraggeberin für die Platzierung, Installation sowie Funktionstüchtigkeit der beschafften Fräsroboteranlage nicht ausreicht und deshalb dieses Angebot zweckuntauglich ist. Soweit die Beschwerdeführerin dem entgegenhält, dass es in der Branche üblich und auch zulässig sei, eine Offerte während der Ausführungsphase den Wünschen und Bedürfnissen der Kunden jeweils noch anzupassen (rollende Planung), so dass es keine Rolle spiele, ob die Rahmenbedingungen laut Devis schon von Anfang an eingehalten seien, irrt sie sich. Eine solche Rechtsauffassung ist nicht haltbar und würde den Grundsätzen des Submissionsverfahrens – wie vorn unter Erwägung 1 a) aufgezeigt – diametral zuwiderlaufen. Vielmehr entspricht es gerade dem Wesen der Submission, dass eine (gültige) Offerte alle Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen lückenlos einhält und dieselbe im Falle eines Zuschlags unverändert zum Inhalt des abzuschliessenden Vertrages wird. Nachträgliche Änderungen sind grundsätzlich nicht mehr zulässig. Die Beschwerdeführerin muss sich deswegen das mit der Offerte eingereichte Layout entgegen halten lassen und dasselbe entsprach zugestandenermassen nicht den Vorgaben der Ausschreibung. Die Vergabebehörde hat die ausschreibungswidrige Offerte der Beschwerdeführerin somit auch zu Recht für ungültig erklärt und vom Wettbewerb ausgeschlossen. Am angefochtenen Entscheid vom 27.11.2009 gibt es also nichts auszusetzen, was zu seiner Bestätigung und zur Abweisung der Beschwerde führt. 2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; BR 370.100) der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Laut Art. 78 Abs. 2 VRG entfällt indes eine aussergerichtliche Entschädigung an die Beschwerdegegnerin. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 200.-zusammen Fr. 2'200.-gehen zulasten der … AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.