Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 01.09.2015 V 2013 10

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI V 13 10 1. Kammer als Verfassungsgericht Vorsitz Audétat RichterIn Racioppi, Stecher, Meisser und Moser Aktuar Gross URTEIL vom 1. September 2015 in der verfassungsrechtlichen Streitsache Bürgergemeinde X._____, und Bürgerliche Genossenschaft X._____, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Mengiardi und Dr. iur. Andri Mengiardi, Beschwerdeführerin gegen Regierung des Kantons Graubünden, Beschwerdegegnerin betreffend Bürgergemeindeversammlung

- 2 - 1. Unter dem Projektnamen 'Gemeindefusion X._____Plus' wurde seit November 2009 die Fusion von 14 Gemeinden vorangetrieben. Am 16. November 2012 stimmten die 14 Gemeinden über den Fusionsvertrag ab, wobei einzig die Gemeinde O.1._____ diesen ablehnte. Der Zusammenschluss der 13 zustimmenden Gemeinden war auf den 1. Januar 2014 vorgesehen. Von den 13 fusionswilligen Gemeinden verfügten die Gemeinden X._____, O.2._____, O.3._____, O.4._____, O.5._____ und O.6._____ über Bürgergemeinden. In ihrer Versammlung vom 14. August 2013 beschloss die Bürgergemeinde O.4._____ ihren Weiterbestand; damit war klar, dass in der neuen politischen Gemeinde X._____ auch eine Bürgergemeinde X._____ entstehen würde. 2. Vor diesem Hintergrund beabsichtigte die Bürgergemeinde X._____, in Anwendung von Art. 89 Abs. 3 Gemeindegesetz des Kantons Graubünden (GG; BR 175.050) ihr Vermögen in eine bürgerliche Genossenschaft auszulagern. 3. In einer Bürgerversammlung am 25. November 2013 sprach sich eine grosse Mehrheit der Mitglieder grundsätzlich für eine Auflösung der Bürgergemeinde mit Auslagerung des Vermögens in eine neu zu gründende bürgerliche Genossenschaft aus und beauftragte den Bürgerrat, die definitiven Anträge zu Handen einer weiteren Bürgerversammlung auszuarbeiten. Dieser berief auf den 16. Dezember 2013 eine Bürgerversammlung ein mit den Anträgen zur Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft unter Genehmigung ihrer Statuten, der Wahl deren Vorstands und der Auflösung der Bürgergemeinde X._____ mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven auf die neu gegründete Genossenschaft. Kurz vor Versammlungsbeginn teilte das Amt für Gemeinden mit, die Regierung werde am nächsten Tag verfügen, dass sämtliche Beschlüsse der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 für nichtig erklärt würden, weil der Bürgerrat nicht gesetzeskonform bestellt sei. Dies, weil der Bür-

- 3 gerratspräsident seinen Wohnsitz nach Y._____ verlegt habe und ein weiteres Mitglied des Bürgerrats im November 2013 mit sofortiger Wirkung zurückgetreten sei; dies habe dazu geführt, dass der Bürgerrat nicht mehr statutenkonform besetzt sei. 4. Aufgrund dieser Information fasste die Bürgerversammlung am 16. Dezember 2013 keine Beschlüsse zu den Anträgen des Bürgerrates; stattdessen verlangten 29 anwesende Bürger, eine Bürgerversammlung auf den 30. Dezember 2013 einzuberufen und verabschiedeten hierfür auch eine Traktandenliste; diese deckte sich im Wesentlichen mit derjenigen der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013, wurde aber ergänzt mit einem Traktandum 'Wahlen', unter welchem zunächst die Demission des bisherigen Bürgermeisters entgegengenommen werden sollte (lit. a), dann die Ersatzwahl von zwei Bürgerräten (lit. b) und die Neuwahl des Bürgermeisters (lit. c) vorgenommen werden sollte; nach einer kurzen Unterbrechung der Versammlung mit Konstituierung des neu gewählten Bürgerrates und dessen Antragstellung betreffend die weiteren Traktanden z.H. der Bürgerversammlung sollte diese alsdann fortgesetzt werden, u.a. mit der Beschlussfassung zur Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bürgergemeinde X._____ auf die Genossenschaft (Traktandum 4). Mit 29:0 Stimmen wurde die Einberufung der neuen Bürgerversammlung mit den vorerwähnten Traktanden beschlossen; der Vizebürgermeister A._____ wurde mit der Durchführung dieser Versammlung beauftragt. 5. A._____ versandte die Einladungen für die Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 inkl. Traktandenliste am 17. Dezember 2013. 6. Mit Regierungsbeschluss vom 17. Dezember, mitgeteilt am 18. Dezember 2013 wurde die Handlungs- und Beschlussunfähigkeit des Bürgerrates der Bürgergemeinde X._____ festgestellt mit der Folge, dass allfällige von der Bürgergemeinde am 16. Dezember 2013 gefassten Beschlüsse

- 4 rechtswidrig und somit unbeachtlich seien. Weiter wurde der Bürgergemeinde untersagt, ihr Vermögen auf eine bürgerliche Genossenschaft zu übertragen und das Grundbuch X._____ angewiesen, keine entsprechenden Eigentumsübertragungen vorzunehmen. In ihrer Begründung stellte die Regierung abschliessend fest, dass der vorliegende Regierungsbeschluss ohne Weiteres hinfällig würde, sollte die Bürgergemeinde anlässlich ihrer Versammlung vom 16. Dezember 2013 keine Beschlüsse fassen und insbesondere die "Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bürgergemeinde X._____ auf die Genossenschaft" (Traktandum 3) ablehnen (RB Ziff. 5 lit. d letzter Absatz, S. 11). 7. Gegen diesen Beschluss kündigte die Bürgergemeinde die Erhebung einer Beschwerde an und beantragte mit Eingabe vom 21. Dezember 2013 die superprovisorische Erteilung der aufschiebenden Wirkung für die noch einzureichende Beschwerde. 8. Mit Verfügung vom 23. Dezember 2013 erteilte der Instruktionsrichter der noch nicht eingereichten aber angekündigten Beschwerde superprovisorisch die aufschiebende Wirkung (zur Begründung s. dort). 9. Sämtliche Bürgerinnen und Bürger wurden mit Schreiben vom 24. Dezember 2013 über das Superprovisorium des Verwaltungsgerichts informiert und darauf hingewiesen, dass die Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 wie geplant stattfinde (Beilage 11 Beschwerdeführerinnen). 10. Am 30. Dezember 2013 hielt die Bürgergemeinde ihre Versammlung ab. Nachdem die Demission des bisherigen Bürgermeisters angenommen wurde, wählte sie zwei neue Bürgerräte, welche ihr Amt sogleich antraten. Aus dem Kreis des nun wieder kompletten Bürgerrates wurde sodann ein neuer Bürgermeister gewählt, welcher sein Amt ebenfalls sofort antrat.

- 5 - 11. In einer Eingabe vom 14. Januar 2014 (Poststempel 16. Januar) wies die Regierung auf formelle und materielle Unzulänglichkeiten hin, welche der Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 zugrunde lagen. 12. Gegen den Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezember 2013 (Protokoll Nr. 1252) erhoben die mittlerweile aufgelöste Bürgergemeinde X._____ und die Bürgerliche Genossenschaft X._____ sowohl eine Verwaltungsgerichtliche Beschwerde als auch eine Verfassungsbeschwerde. Die identischen Rechtsbegehren lauten wie folgt: - 1. Hauptantrag: Es sei festzustellen, dass der Regierungsbeschluss vom 17./18.12.2013 (Protokoll Nr. 1252) dahingefallen sei und somit keine Rechtswirkung mehr entfaltet. - 2. Eventualantrag: Der Regierungsbeschluss vom 17./18.12.2013 (Protokoll Nr. 1252) sei aufzuheben. - 3. Verfahrensantrag: Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen. - 4. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge, zuzüglich 8% MWST, zu Lasten des Beschwerdegegners. Der Hauptantrag wurde damit begründet, dass die Bürgergemeinde an deren Versammlung am 16. Dezember 2013 keine Beschlüsse fasste, weshalb der Regierungsratsbeschluss dahingefallen sei. Sollte der Regierungsbeschluss Bestand haben, müsse mittels Auslegung von Art. 89 Abs. 3 GG geklärt werden, ob das Vorgehen der Bürgergemeinde X._____ korrekt gewesen sei oder nicht. Dabei vertreten die Beschwerdeführer die Auffassung, dass gestützt auf diese Bestimmung jede Bürgergemeinde für sich und ohne Rücksicht auf das Verhalten anderer Bürgergemeinden ihr Vermögen auf eine bürgerliche Genossenschaft auslagern kann. Dafür würden sämtliche Auslegungsmethoden sprechen, insbesondere der Wortlaut, die Systematik, aber auch eine teleologische und historische Auslegung. Ungeachtet des Auslegungsergebnisses würde aber die enge Interpretation dieser Norm durch die Regierung verschiedene verfassungsmässige Rechte der Bürgergemeinde verletzen,

- 6 namentlich die Eigentumsgarantie, das demokratische Stimmrecht und die Gemeindeautonomie. 13. Die beigeladene (neue) politische Gemeinde X._____ sieht sich vom Verfahren nicht direkt betroffen, weshalb sie auf juristischen Beistand verzichtete und auch keine Anträge stellte. Dennoch zeigte sie sich vom Verhalten der Bürgergemeinde X._____ enttäuscht und brachte die Hoffnung zum Ausdruck, dass das Gericht das nicht gesetzeskonforme Vorgehen der Bürgergemeinde rückgängig machen möge. 14. Demgegenüber beantragte die Regierung in ihrer Vernehmlassung vom 11. März (mitgeteilt am 12. März) 2014: - 1. Die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. - 2. Es sei festzustellen, dass die Beschlüsse der Bürgergemeinde X._____ bzgl. der Gründung der bürgerlichen Genossenschaft X._____ und der Auslagerung des Bürgervermögens an diese ungültig seien. - 3. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung nicht zu erteilen. - 4. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Regierung begründet ihre Anträge damit, dass Dispositiv-Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses nach wie vor Bestand habe. Weiter hätte die Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 nicht unter den geforderten gesetzlichen Voraussetzungen stattgefunden, noch liessen sich aufgrund einer näheren Prüfung von Art. 89 Abs. 3 GG die Vorwürfe der Beschwerdeführerinnen aufrechterhalten; vielmehr sei der Gesetzeswortlauf ebenso klar wie unmissverständlich abgefasst und es seien keinerlei verfassungsmässige Rechte verletzt worden. 15. In ihrer Replik vom 30. April 2014 zur Vernehmlassung der Regierung halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Rechtsbegehren fest und vertiefen ihre Argumentation. Hinsichtlich der Eingabe der politischen Ge-

- 7 meinde X._____ wird mangels dort gestellten Anträgen auf eine Replik verzichtet. 16. Die politische Gemeinde X._____ verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Mai (Poststempel 8. Mai) 2014 auf eine Duplik. 17. In ihrer Duplik vom 27. Mai 2014 vertiefte die Regierung ihre Argumentation. 18. Die Beschwerdeführerinnen reichten am 17. Juni 2014 eine zusätzliche Stellungnahme ein. Darin setzten sie das Gericht in Kenntnis von der Einberufung zur und Abhaltung der Bürgerversammlung der Bürgergemeinde X._____ am 10. Juni 2014 durch einen einzelnen Bürger unter gleichzeitiger Bekanntgabe der Traktandenliste; an jener Sitzung habe zudem der Leiter des Amtes für Gemeinden teilgenommen. Die Beschwerdeführerinnen sahen Parallelen zum vorliegenden Fall, allerdings mit unterschiedlicher Behandlung der beiden Fälle von Seiten der Behörden. Darin orteten die Beschwerdeführerinnen ein Verhalten, welches die Argumentation der Regierung im vorliegenden Fall zur Makulatur mache. Gleichzeitig reichten die Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen eine Honorarnote ein unter Hinweis darauf, dass die Angelegenheit sich ausserhalb des amtlichen Wirkungskreises der Bürgergemeinde abspielte. Ausgewiesen wurden ein Aufwand von 149.65 h à Fr. 270.00, darauf Spesen von 3% sowie ein Interessenwertzuschlag von 2% bei einem Streitwert von Fr. 7.9 Mio., gekürzt auf 100% des Stundenaufwandes, zzgl. MWST 8%, insgesamt ausmachend Fr. 88'585.10. 19. Die Regierung nahm abschliessend mit Eingabe vom 8. Juli 2014 Stellung. Sie wies darin auf die grundsätzlich unterschiedliche Ausgangslage in den vermeintlich parallelen Fällen hin: So sei im vorliegenden Fall eine bereits seit Langem installierte Bürgergemeinde aufgrund statutenwidriger

- 8 - Besetzung des Bürgerrates nicht mehr beschluss- und handlungsfähig, während im Parallelfall die neue Bürgergemeinde zwar gegründet, hingegen noch nicht konstituiert sei; dabei gälten für die Einladung und Vorbereitung zur konstituierenden Bürgerversammlungen naturgemäss andere Regeln als bei bereits konstituierten Bürgergemeinden. Zur Honorarnote äusserte sich die Regierung nicht. Das Gericht zieht in Erwägung: 1. Anfechtungsobjekt ist der Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1252), worin die Regierung (Beschwerdegegnerin) die Handlungs- und Beschlussunfähigkeit der damaligen Bürgergemeinde (Beschwerdeführerin; da deren Auflösung aber inzwischen erfolgt ist und stattdessen die Neugründung einer Genossenschaft erfolgte - ist im Urteil hiernach von Beschwerdeführerinnen die Rede) feststellte mit der Folge, dass allfällige von dieser am 16. Dezember 2013 gefassten Beschlüsse rechtswidrig und somit unbeachtlich seien (Ziff. 1 Beschlussdispositiv). Weiter wurde der Bürgergemeinde untersagt, ihr Vermögen auf eine bürgerliche Genossenschaft zu übertragen (Ziff. 2) und das zuständige Grundbuch angewiesen, keine Eigentumsübertragungen vorzunehmen (Ziff. 3). In den dem Beschlussdispositiv vorangestellten Erwägungen (S. 11) wurde am Schluss noch vermerkt: Abschliessend bleibt festzustellen, dass der vorliegende Beschluss der Regierung ohne Weiteres hinfällig wird, sollte die Bürgergemeinde anlässlich ihrer Versammlung vom 16. Dezember 2013 wider Erwarten keine Beschlüsse gefasst und insbesondere die „Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven der Bürgergemeinde […] auf die Genossenschaft“ (Traktandum 3) abgelehnt haben. Beschwerdethema ist vorliegend einzig die Rechtmässigkeit der in Ziff. 1 des Beschlussdispositivs festgestellten Handlungs- und Beschlussunfähigkeit der damaligen

- 9 - Bürgergemeinde unter Berücksichtigung der zugehörigen Erwägungen (S. 11) sowie der Tatsache, dass dieselbe anstatt am 16. Dezember 2013 [erst] am 30. Dezember 2013 über die in Ziff. 2 des Dispositivs des Regierungsbeschlusses untersagte Vermögensübertragung des Bürgervermögens einen Beschluss fasste. 2. Nach Art. 50 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid (Beschluss) berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu ermächtigt ist. Nach Art. 52 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht einzureichen. Vorliegend ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen nicht umstritten. Sie ist für beide gegeben, da strittig ist, ob die Beschlüsse vom 16. Dezember und 30. Dezember 2013 (betreffend Auflösung der einen und Neugründung der anderen) gültig sind oder wegen des angefochtenen Regierungsbeschlusses verboten gewesen wären und deshalb von Anfang an für ungültig (Nichtigkeit) oder zumindest auf Beschwerde hin (Anfechtbarkeit) für gerichtlich überprüfbar hätten erklärt werden müssen. In zeitlicher Hinsicht datiert die von den Beschwerdeführerinnen eingereichte „Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 57 VRG“ vom 31. Januar 2014, womit die 30-tägige Anfechtungsfrist – unter Berücksichtigung der Gerichtsferien – gegen den hier allein zur Diskussion stehenden Regierungsbeschluss vom 17./18. Dezember 2013 eingehalten wurde und die Beschwerde frist- und formgerecht beim örtlich, sachlich und funktionell dafür zuständigen Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden erfolgte. Ergänzend sei an dieser Stelle einzig noch festgehalten, dass die erwähnte Beschwerdeschrift in erster Linie als verwaltungsgerichtliche Beschwerde im Sinne von Art. 49 ff. VRG entgegengenommen und beurteilt wird. Sollte sich das streitberufene Gericht zudem spezifisch noch mit Aspekten der Verfassungsmässig-

- 10 keit befassen, wäre dieser Teil durch die Verfassungsbeschwerde abgedeckt. Auf die Beschwerde wird somit eingetreten. 3. a) Aus Sicht des Verwaltungsgerichts stellt sich zunächst die Frage der Weitergeltung des angefochtenen Regierungsbeschlusses vom 17./18. Dezember 2013 aufgrund des genauen Wortlautes im Beschlussdispositiv (Ziff. 1-3) sowie der dazugehörigen, das Dispositiv in der Regel erläuternden Erwägungen auf Seite 11 des Beschlusses. Die Beschwerdeführerinnen sehen insbesondere in den eingangs kursiv zitierten Erwägungen (S. 11) des angefochtenen Regierungsbeschlusses zwei nicht kumulative auflösende Bedingungen, wonach derselbe ohne weiteres dahinfällt, wenn entweder die Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 keinen Beschluss gefasst hat oder die Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 die Gründung einer bürgerlichen Genossenschaft mit sofortiger Übertragung aller Aktiven und Passiven abgelehnt hat. Da die Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 keinen Beschluss gefasst habe, sei die erste auflösende Bedingung offensichtlich eingetreten und der angefochtene Regierungsbeschluss damit dahingefallen. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, dass sie immer der Ansicht gewesen sei, die geplante Vermögensauslagerung sei in der vorliegenden Konstellation aus grundsätzlichen Überlegungen unzulässig, d.h. unabhängig von ihrer zeitlichen Vornahme. Dies zeige sich im Dispositiv in Ziff. 2 des angefochtenen Regierungsbeschlusses, in dem der Bürgergemeinde dort ausdrücklich die Übertragung ihres Vermögens auf eine bürgerliche Gesellschaft untersagt werde. Die Argumentation der Beschwerdeführerinnen sei treuwidrig und überspitzt formalistisch. Rechtsordnung und Rechtssicherheit würden in Schieflage geraten, wenn Gesetzeswidrigkeiten nur an bestimmten Daten geahndet werden könnten.

- 11 b) Ausgangspunkt für die Streitentscheidung (ob Weitergeltung bzw. Verbindlichkeit des angefochtenen Regierungsbeschusses für die Beschwerdeführerinnen über das Bürgerversammlungsdatum vom 16. Dezember 2013 hinaus Bestand hatte) muss nach Auffassung des Gerichts die Formulierung in Ziff. 1 des Beschlussdispositivs in Verbindung mit den dazugehörigen Erwägungen (S. 11) sein. Richtig ist danach die Darstellung, wonach die vorne kursiv zitierten Erwägungen von einer Alternativität (entweder – oder) der auflösenden Bedingungen ausgehen und diese sich bei einer Kumulation (nur zusammen gültig) diametral widersprechen würden. Darf kein Beschluss am 16. Dezember 2013 gefällt werden; so kann auch nicht ein ablehnender Beschluss statthaft sein. Im konkreten Fall ist die erste auflösende Bedingung aber als erfüllt zu betrachten, da der Vizepräsident der Bürgergemeinde an besagter Versammlung einleitend feststellte, dass diese aus formellen Gründen (wegen statutarischer Unterbesetzung des Bürgerrats/Vorstands) nicht rechtsgültig abgehalten werden könne. Der Vizepräsident gab damit nur wieder, was ihm kurz vor der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 telefonisch durch das Amt für Gemeinden mitgeteilt worden war. Wenn die Beschwerdegegnerin dazu für ihren Standpunkt ins Feld führt, das Verbot der Vermögensübertragung hätte allgemeine Gültigkeit, so bleibt sie eine Erklärung schuldig, weswegen die zitierten (Abschluss-) Erwägungen auf S. 11 mit ihren auflösenden Bedingungen überhaupt Eingang in den angefochtenen Regierungsbeschluss gefunden haben. Tatsache ist nun aber einmal, dass diese auflösenden Bedingungen einen integrierten Bestandteil des umstrittenen Regierungsbeschusses bilden, unabhängig davon, ob deren Vorhanden sinnvoll oder gar nötig ist, um den Sinn und Zweck des Beschlussdispositivs (Ziff. 1-3) im Sinne der Beschwerdegegnerin umfassend zu verstehen. Das Verwaltungsgericht erachtet die Argumentation der Beschwerdeführerinnen deshalb weder als überspitzt formalistisch noch als treuwidrig, beriefen sie sich doch nur auf die von der Beschwerdegegnerin selbst in ihren Erwägungen (S. 11) dargebotene Auslegungs-

- 12 bzw. Interpretationshilfe für die korrekte Anwendung des nachfolgenden Beschlussdispositivs (Ziff. 1-3), wovon Ziff. 1 des Dispositivs nicht einfach ausgeklammert werden darf. Daraus ergibt sich für das Gericht, dass der angefochtene Regierungsbeschluss aufgrund seiner eigenen Auflösungsklausel hinfällig geworden ist und somit nach Eintritt der ersten auflösenden Bedingung (keine Beschlussfassung am 16. Dezember 2013 über Sachgeschäfte/Vermögensübertragung erfolgt) auch keine weiteren Rechtswirkungen mehr entfalten konnte. Die Beschwerde vom 31. Januar 2014 ist daher bereits aus diesen Überlegungen („wortgetreue Behaftung bei eigener Auflösungsprämisse“) gutzuheissen. c) Im Übrigen sei lediglich noch erwähnt, dass die Beschlüsse der Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 von keiner Seite angefochten wurden und daher hier auch nicht Streitgegenstand dieses Beschwerdeverfahrens (V 13 10) sein können. Selbst wenn man aber dem Hauptantrag der Beschwerdeführerinnen - auf Feststellung des Dahinfallens des Regierungsbeschlusses und Wegfalls künftiger Rechtswirkungen durch diesen - nicht folgen möchte und daher noch eine Prüfung der Nichtigkeit oder zumindest der Anfechtbarkeit der am 30. Dezember 2013 ergangenen Beschlüsse bejahen wollte, käme das streitberufene Gericht letztlich zu keinem anderen Ergebnis als der Gutheissung der eingereichten Beschwerde vom 31. Januar 2014, wie nachfolgend aufgezeigt wird. 4. a) Zur Gültigkeit oder allfälligen Ungültigkeit der Einberufung und Beschlussfassung an der Bürgerversammlung am 30. Dezember 2014 gilt es Folgendes festzuhalten: Die Beschwerdegegnerin ist der Ansicht, dass an der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 gar nichts beschlossen werden durfte, also auch nicht die Einberufung einer weiteren Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013. Dies sei deshalb so, weil infolge Unterbesetzung des Vorstands schon die Einladung zur Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 ungültig gewesen sei. Die Einladung zur Bürger-

- 13 versammlung am 30. Dezember 2013 durch das einzig verbleibende Vorstandsmitglied (Vizebürgermeister) sei dann wieder aus denselben Gründen wie schon zuvor ungültig, weshalb auch an dieser zweiten Versammlung nicht gültig Beschluss gefasst werden konnte. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin hätte infolge Handlungs- und Beschlussunfähigkeit damals ein Regierungskommissär eingesetzt werden müssen, um die notwendigen Schritte zur Behebung der Mängel in die Wege zu leiten. Ausserdem wäre es selbst bei gültiger Einladung nicht zulässig gewesen, die Versammlung nach erfolgten Wahlen zwecks Konstituierung und Antragsformulierung innerhalb des neuen Vorstands zu unterbrechen, um dann die Versammlung sogleich weiterzuführen. Der Vorstand hätte so seine Pflicht zur Vorbereitung von Sachgeschäften nicht korrekt wahrnehmen können. – Die Beschwerdeführerinnen halten diese Sichtweise für überspitzt formalistisch und willkürlich. Sie argumentieren, dass die 29 Teilnehmer der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 so oder anders gestützt auf Art. 11 der Statuten der Bürgergemeinde eine neue Bürgerversammlung hätten einberufen dürfen; dafür hätte es auch gar nicht eines Beschlusses bedurft und auch keiner vorgängigen Einladung. Es hätte dazu nicht einmal den Art. 11 der Statuten gebraucht, stehe die Einberufungskompetenz doch auch der Gemeindeversammlung und den Stimmbürgern selbst zu (vgl. ROLF RASCHEIN/PETER ANDRI VITAL, Bündnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991, S. 86 mit Begründung). b) In Würdigung der diametral gegensätzlichen Parteipositionen ist das Gericht zur Ansicht gelangt, dass vorliegend beide – vor allem aber die Beschwerdegegnerin – zu formalistisch argumentieren. Dabei wird insbesondere zu wenig berücksichtigt, dass faktisch eine Einladung erfolgte und die Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 abgehalten und Beschlüsse gefasst wurden. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Einladung zur Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 fehlerhaft war, reduziert sich die Kernfrage doch letztlich darauf, ob die dennoch gefass-

- 14 ten Beschlüsse nichtig oder bloss anfechtbar sind. Zur Abgrenzung dieser beiden Rechtsbegriffe hat das Verwaltungsgericht erst kürzlich im Urteil VGU V 14 7 vom 17. März 2015 E.4b Stellung genommen. In jenem Urteil ging es darum, dass die betreffende Bürgergemeinde in Anwendung ihrer Statuten die Auszahlung eines Bürgernutzens beschloss und dabei zum Voraus wusste, dass diese Statutenbestimmung übergeordnetes kantonales Recht (Art. 79 Abs. 2 GG) verletzen würde. Das Gericht führte aus: „Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. die absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird nur angenommen, wenn sie mit einem tiefgreifenden und wesentlichen Mangel behaftet ist, wenn dieser schwerwiegende Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge; erforderlich ist hierzu ein ausserordentlich schwerwiegender Mangel. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (wie z.B. der Umstand, dass der Betroffene keine Gelegenheit hatte, am Verfahren teilzunehmen). Fehlt einer Verfügung in diesem Sinne jegliche Rechtsverbindlichkeit, so ist das durch jede Behörde, die mit der Sache befasst ist, jederzeit und von Amtes wegen zu beachten (BGE 137 I 273 E.3.1 mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung u.a.). Vorliegend wird ein Verstoss des angefochtenen Beschlusses gegen übergeordnetes kantonales Recht geltend gemacht. Somit handelt es sich um einen inhaltlichen Mangel. Solche Mängel werden von Lehre und Rechtsprechung wie bereits erwähnt nur ganz ausnahmsweise als Nichtigkeitsgründe anerkannt. Der Mangel muss ausserordentlich schwer wiegen, damit die Nichtigkeitsschwelle erreicht wird. Dazu gehören z.B. offensichtliche Verstösse gegen Grundrechte wie die Anordnung einer Körperstrafe (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 31 Rz. 16). Beim geltend gemachten Verstoss des Beschlusses gegen das GG handelt es sich nur – aber immerhin – um eine Rechtsverletzung; eine besondere Schwere im oben dargelegten Sinn ist indes nicht erkennbar. Da die oben aufgezählten Voraussetzungen für die Annahme der Nichtigkeit eines Beschlusses kumulativ erfüllt sein müssen, steht bereits an dieser Stelle fest, dass der angefochtene Beschluss nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar ist. Der Vollständigkeit halber werden jedoch trotzdem noch die weiteren Voraussetzungen geprüft. Das Erfordernis der offensichtlichen oder leichten Erkenn-

- 15 barkeit des Mangels ist vorliegend gegeben. Gemäss Protokoll der Bürgergemeindeversammlung vom 15. April 2014 wurde die Tatsache, dass Art. 14 der Gemeindegüterstatuten der Beschwerdegegnerin Art. 79 Abs. 2 GG verletzt an dieser und bereits an der vorjährigen Bürgergemeindeversammlung vom Präsident der Beschwerdegegnerin thematisiert. Somit war die obgenannte Tatsache zumindest allen Versammlungsteilnehmern bekannt. Überdies reicht ein Blick ins GG aus, um festzustellen, dass Art. 14 Gemeindegüterstatuten Art. 79 Abs. 2 GG widersprechen könnte. Zuletzt würde jedoch die Annahme der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses die Rechtssicherheit ernsthaft gefährden. Führte dies doch zu einer grossen Unsicherheit bezüglich der Rechtsfolgen für die in der Vergangenheit von der Beschwerdegegnerin und anderen Bürgergemeinden ausbezahlten Bürgernutzen.“ c) Im konkreten Fall V 13 10 kann höchstens bezüglich der Einberufung zur Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 – wenn überhaupt – von einer Statutenverletzung betreffend der dort stipulierten Versammlungseinberufungskompetenz die Rede sein. In Anbetracht der höheren demokratischen Legitimation könnte man jedoch auch der Meinung sein, dass die Einberufungskompetenz unbesehen der Statuten bereits den Stimmbürgern selbst zusteht (so auch: RASCHEIN/VITAL, a.a.O., S. 86). Wendet das Gericht die Kriterien für die Annahme der Nichtigkeit auf den vorliegenden Fall an, so erscheint mit Blick auf die Einberufung bereits die Annahme eines tiefgreifenden und wesentlichen Mangels eher fraglich: Das einberufende Vorstandsmitglied (Vizebürgermeister) ist immerhin Teil – und hier sogar einzig verbleibendes Mitglied – des Einberufungsorganes. Das Vorgehen der Beschwerdeführerinnen kann daher nicht von Beginn weg völlig falsch sein. Aufgrund des Wegzugs des Bürgermeisters aus der politischen Gemeinde und der kurzfristigen Demission mit sofortiger Wirkung des dritten Vorstandsmitglieds im November 2013 waren nämlich plötzlich gänzlich ausserordentliche und nicht vorhersehbare Umstände eingetreten. Aus der einstimmigen Beauftragung des Vizebürgermeisters zur Einberufung einer weiteren Bürgerversammlung durch die 29 an der Bürgerversammlung vom 16. Dezember 2013 anwesenden Bürgerinnen und Bürger kann daher, wenn auch nicht eine eigenständige, so doch zumindest eine zusätzliche Einladungsbefugnis (Einberufungskompetenz) her-

- 16 geleitet werden. Zentral ist für das Gericht bei einer umfassenden Betrachtungsweise, dass in keinem Zeitpunkt Teilnahmerechte der Mitglieder der Bürgergemeinde gefährdet waren, wozu auch das zusätzliche Informationsschreiben vom 24. Dezember 2013 beitrug, worin über das Superprovisorium des Verwaltungsgerichts und das Stattfinden der Bürgerversammlung am 30. Dezember 2013 informiert wurde (vgl. im Sachverhalt Ziff. 9, hiervor). An dieser Bürgerversammlung vom 30. Dezember 2013 nahmen 37 Bürgerinnen und Bürger teil, von denen niemand irgendwelche Einwände vorbrachte, und die sämtliche Beschlüsse einstimmig fassten; auch nichtteilnehmende Bürgerinnen und Bürger stellten sich zu keinem Zeitpunkt gegen die Vorgehensweise und die gefassten Beschlüsse. Auch waren die Mitglieder der Bürgergemeinde über die Traktanden inhaltlich orientiert, fand doch im November 2013 hierüber bereits eine Informationsveranstaltung statt (vgl. im Sachverhalt Ziff. 3, hiervor). Dies alles lässt eine formell allenfalls nicht korrekt erfolgte Einladung nicht als tiefgreifenden und wesentlichen Mangel erscheinen. Zudem ist für das Gericht nicht ersichtlich, weshalb die vorliegende Konstellation nur mit der Einsetzung eines Regierungskommissärs gelöst werden dürfte, wenn doch die Bürgerinnen und Bürger aus eigener Kraft eine von allen getragene Lösung finden und umsetzen können; es liegt mit anderen Worten keine Blockade vor, welche nur mit einem Eingreifen von aussen gelöst werden könnte. Die Annahme der Nichtigkeit muss dann aber so oder anders an den beiden nachfolgenden Kriterien scheitern, welche ja zusammen mit dem ersten Kriterium kumulativ erfüllt sein müssten: So müsste der Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein. Dies ist hier bestimmt nicht der Fall, ist die Einberufungskompetenz für eine Mitgliederversammlung doch tatsächlich nicht so klar, wie auch die Argumentationsvielfalt im vorliegenden Verfahren zeigt. Als letztes Zuordnungskriterium gilt weiter, dass die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet sein darf. Das Gericht ist der Auffassung, dass aber genau dies der Fall wäre. Wenn nämlich die Sichtwei-

- 17 se der Beschwerdegegnerin zutreffen würde, wären am 30. Dezember 2013 keine gültigen Beschlüsse gefasst worden. Also wäre auch der Auflösungsbeschluss der fraglichen Bürgergemeinde per 31. Dezember 2013, 18:00 Uhr, nicht erfolgt. Die Bürgergemeinde würde somit weiter existieren, obgleich in der Zwischenzeit eine neue Bürgergemeinde – N.B. unter Mitwirkung des Amtes für Gemeinden – gegründet wurde. d) Aus diesen Überlegungen ist das Gericht letztlich zur Überzeugung gelangt, dass die Versammlungsbeschlüsse vom 30. Dezember 2013 daher nicht nichtig sind, sondern nur anfechtbar gewesen wären. Weil sie aber von niemandem frist- und formgerecht angefochten wurden, sind die Versammlungsbeschlüsse gültig und zu beachten. Die Beschwerde wäre demzufolge auch unter diesem Aspekt gutzuheissen gewesen. 5. a) Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. b) Aussergerichtlich wird gestützt auf Art. 78 Abs. 2 VRG keine (Partei-) Entschädigung zu Gunsten der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen gesprochen, da diese lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegten (vgl. THOMAS GEISER, 2. Kapitel, Allgemeinde Verfahrensbestimmungen zu Art. 66 Abs. 4 BGG, IV. Gemeinwesen und Organisation, in: MARCEL ALEXANDER NIGGLI/PETER ÜBERSAX/HANS WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl., Basel 2011, Rz. 26-30, S. 752 f.; sowie KASPAR PLÜSS, § 17 , C. Höhe der Parteientschädigung, in: ALAIN GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel /Genf 2014, Rz. 63-85, S. 421 ff.; ferner PVG 1996 Nr. 112 E.2 a in fine, 1977 Nr. 108, 1975 Nr. 103 E.3). Ein separater Interessenswertzuschlag entfällt ebenfalls, zumal es sich vorliegend nicht um eine unmittelbar vermögensrechtliche Streitigkeit im Sinne der Rechtsprechung des Bundes-

- 18 gerichts handelt. Bereits mit Urteil vom 15. März 2000 (BGer 1P.773/ 1999) E.2b/aa hielt das Bundesgericht fest: Ob ein Streitwert bei einer Beschwerde vorliege, richte sich danach, ob sie zum Ziel habe, dass der Staat eine geldwerte Leistung erbringen solle oder sich die Beschwerde gegen ein staatliches Verbot einer Tätigkeit wende, welche von Privaten entlöhnt werde. In der Lehre werde ausgeführt, als Fälle mit einem Streitwert würden nur solche unmittelbar vermögensrechtlicher Natur gelten, nicht aber solche über Bewilligungen (oder Beschlüsse), obwohl es bei ihnen zumeist auch um finanzielle Interessen gehe (vgl. MARTIN BERTSCHI, § 38b, B. Rechtsmittel mit einem Streitwert […], in GRIFFEL, a.a.O., Rz. 10, S.958 f.). In der vorliegend öffentlich-rechtlichen Streitsache über die Weitergeltung des angefochtenen Regierungsbeschlusses sowie allenfalls der Anfechtbarkeit der Beschlüsse vom 30. Dezember 2013 der Bürgergemeinde wird vom Verwaltungsgericht daher weder eine Parteientschädigung noch ein Interessenswertzuschlag zu Gunsten der Beschwerdeführerinnen bzw. zu Lasten der Beschwerdegegnerin gesprochen. Demnach erkennt das Gericht: 1. Die Beschwerde wird gutgeheissen und festgestellt, dass der Regierungsbeschuss vom 17./18. Dezember 2013 (RB Protokoll Nr. 1252) dahingefallen ist und somit keine Rechtswirkungen mehr entfaltet. 2. Die Gerichtskosten, bestehend - aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.-- - und den Kanzleiauslagen von Fr. 514.-zusammen Fr. 2'514.--

- 19 gehen zulasten der Regierung des Kantons Graubünden und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen. 3. [Rechtsmittelbelehrung] 4. [Mitteilungen]