VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 3. Juni 2021
I. Kammer
in Sachen
VG.2021.00016
A.______
Beschwerdeführer
gegen
1.
Gemeinde Glarus
Beschwerdegegner
2.
Departement Volkswirtschaft und Inneres
des Kantons Glarus
betreffend
Pachtlandvergabe
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1
1.1 Die Gemeinde Glarus ist Eigentümerin des […] Heuteils […]. Weil der bisherige Pächter verstorben war, schrieb die Gemeinde Glarus das Land im Amtsblatt vom […] zur Neuverpachtung aus.
1.2 Nachdem sich am 1. Mai 2020 unter anderem A.______ als Pächter für den Heuteil beworben hatte, vergab die Vergabegruppe der Gemeinde Glarus das Pachtland am 28. Mai 2020 an B.______. Die von A.______ am 20. Juni 2020 dagegen erhobene Beschwerde wies der Gemeinderat der Gemeinde Glarus am 9. Juli 2020 ab.
2.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats der Gemeinde Glarus vom 9. Juli 2020 erhob A.______ am 14. August 2020 Beschwerde beim Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Glarus (DVI). Nach Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels wies das DVI die Beschwerde am 25. Januar 2021 ab.
3.
3.1 A.______ gelangte mit Beschwerde vom 24. Februar 2021 ans Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Entscheids des DVI vom 25. Januar 2021. Der Heuteil […] sei an ihn zu vergeben. In prozessualer Hinsicht beantragte er die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
3.2 Die Gemeinde Glarus beantragte am 4. März 2021, auf die Beschwerde von A.______ sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______. Überdies sei die ihr zuzusprechende Umtriebsentschädigung auf Fr. 3'965.- festzusetzen und der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Das DVI liess sich am 5. Mai 2021 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde soweit darauf einzutreten sei. Darüber hinaus sei der Antrag auf eine mündliche Verhandlung abzuweisen; unter Kostenfolge zu Lasten von A.______.
3.3 Mit Eingabe vom 13. Mai 2021 ersuchte A.______ erneut um Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
II.
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 50 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 (LPG) i.V.m. Art. 17 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Landwirtschaft, über das bäuerliche Bodenrecht und über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Mai 2014 (EG LwG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Beschwerdegegnerin 1 habe die interne Richtlinie zur Vergabe von Pachtland unrichtig bzw. willkürlich angewendet. Sie sei zum falschen Schluss gelangt, dass er, der Beschwerdeführer, die Zuschlagskriterien nicht oder nicht ebenso gut wie der Zuschlagsempfänger erfülle. Indem sie an ihn kein und an andere Interessenten hingegen grosse Flächen an Pachtland vergeben habe, habe sie gegen das Gleichbehandlungsgebot verstossen. Zudem habe sie das diesbezügliche Kriterium zu Unrecht zu seinen Ungunsten gewürdigt. Sodann fühle er sich durch die Begründung der Vergabe, wonach er über eine schlechte Infrastruktur verfüge, gegenüber dem Zuschlagsempfänger diskriminiert. Ferner sei der Pachtlandgewinn des Zuschlagsempfängers unverhältnismässig hoch. Schliesslich seien seine Argumente zum Kriterium der Arrondierung nicht gewürdigt worden und es sei unberücksichtigt geblieben, dass bei einem Zuschlag an ihn alles an einem Stück wäre.
1.2.2 Die Beschwerdegegnerin 1 ist der Ansicht, die Beschwerdeschrift genüge den gesetzlichen Anforderungen im Sinne von Art. 91 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) nicht. Der Beschwerdeführer setze sich nicht mit den Vorbringen der Vorinstanz auseinander, weshalb auf seine Beschwerde nicht einzutreten sei. Soweit das Verwaltungsgericht dennoch auf die Beschwerde eintrete, sei die Beschwerde abzuweisen, da die Nicht-Berücksichtigung des Beschwerdeführers bei der strittigen Pachtlandvergabe in einem korrekten Verfahren und unter rechtmässiger Ausübung des ihr zukommenden Ermessens erfolgt sei. Darüber hinaus könne von einer Diskriminierung keine Rede sein. Sodann besitze der Beschwerdeführer entgegen seinen Vorbringen kein Land, welches an das streitbetroffene Pachtland angrenze. Ferner habe er bislang keine Beweismittel beibringen können, dass er die Anforderungen an Direktzahlungen erfülle, obschon dies gemäss Art. 16 der Vergaberichtlinien ein zwingendes Zuschlagskriterium darstelle. Die Beschwerde sei deshalb bereits aus diesem Grund abzuweisen.
1.2.3 Der Beschwerdegegner 2 stellt sich auf den Standpunkt, es sei zweifelhaft, ob die Beschwerdeschrift eine hinreichende Begründung enthalte. Der Beschwerdeführer sei sich der Mangelhaftigkeit seiner Eingabe bewusst, zumal er eine mündliche Verhandlung beantragt habe. Hierzu bestehe jedoch kein Anlass, da er seine Argumentation auch im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels ergänzen oder nachholen könne. Zudem wäre es ihm offen gestanden, einen Rechtsvertreter mit der Sache zu betrauen. In materieller Hinsicht sei die von der Beschwerdegegnerin 1 getroffene Wahl bei der streitbetroffenen Pachtlandvergabe mit Blick auf deren weites Ermessen sachlich vertretbar und nicht willkürlich. Sie habe als Eigentümerin des Pachtlandes eine Gesamtwürdigung der in der Vergaberichtlinie enthaltenen Zuschlagskriterien vornehmen dürfen, wobei vier der sechs Zuschlagskriterien gemäss Art. 17 der Vergaberichtlinien zu Gunsten des Zuschlagempfängers ausgefallen seien. Im Übrigen sei weder eine Diskriminierung erkennbar noch könne der Beschwerdeführer die von ihm vorgebrachten Argumente belegen.
1.3
1.3.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können gemäss Art. 107 Abs. 1 VRG Mängel des angefochtenen Entscheids oder des Verfahrens geltend gemacht werden: die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) und die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b). Die Unangemessenheit des Entscheids kann gemäss Art. 107 Abs. 2 VRG nur ausnahmsweise geltend gemacht werden. Streitigkeiten im Bereich einer Pachtlandvergabe, welche das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz beurteilt, fallen nicht unter die in Art. 107 Abs. 2 VRG aufgezählten Ausnahmefälle.
Das Verwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 9 Abs. 1 VRG). Dieser Grundsatz wird im Beschwerdeverfahren jedoch durch die Begründungspflicht relativiert (Marco Donatsch, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 50 N. 9). Die Begründung gilt als formelle Gültigkeitsvoraussetzung der Beschwerde (Art. 91 Abs. 1 lit. b VRG). Die Beschwerde führende Partei hat dabei darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem Mangel leidet; sie hat sich mit anderen Worten mit den Ausführungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen.
1.3.2 Den Beschwerdegegnern kann darin gefolgt werden, dass sich der Beschwerdeführer nur rudimentär mit dem Entscheid des Beschwerdegegners 2 auseinandersetzt. Er beschränkt sich darauf, die bereits in den vorhergehenden Verfahren vorgebrachten Einwände zu wiederholen. Zu beachten gilt jedoch, dass es sich beim Beschwerdeführer um einen rechtsunkundigen Laien handelt, weshalb an die Begründungspflicht keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen. Da sich aus der Begründung der Beschwerde immerhin erkennen lässt, weshalb sich der Beschwerdeführer gegenüber dem Zuschlagsempfänger benachteiligt sieht, rechtfertigt es sich daher, zu seinen Gunsten auf die Beschwerde einzutreten.
1.4 Da vorliegend der Entscheid in der Sache ergeht, muss über das von der Beschwerdegegnerin 1 gestellte Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde nicht entschieden werden.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer beantragt eine mündliche Verhandlung. Er weist darauf hin, dass ihm, als juristischen Laien, eine persönliche Anhörung vor Gericht wesentlich einfacher falle, als wenn er seine Eingaben schriftlich einreichen müsse.
2.2
2.2.1 Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wird grundsätzlich schriftlich geführt. Nach Bedarf kann das Verwaltungsgericht aber zu einer mündlichen Verhandlung vorladen (Art. 96 Abs. 3 VRG). Ob eine mündliche Verhandlung durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen des Gerichts.
2.2.2 Vorliegend ergibt sich der rechtserhebliche Sachverhalt aus den Akten. Der Beschwerdeführer hatte überdies die Gelegenheit, sich vor der Beschwerdegegnerin 1 mündlich zu äussern. Darüber hinaus fand bei der Vorinstanz ein doppelter Schriftenwechsel statt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargelegt, inwiefern er anlässlich einer mündlichen Verhandlung etwas Entscheidwesentliches beitragen könnte.
2.2.3 Sodann lässt sich auch aus der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung ableiten. Da es sich bei der vorliegenden Streitigkeit betreffend die Pachtlandvergabe durch ein Gemeinwesen weder um eine zivil- noch um eine strafrechtliche Angelegenheit handelt (vgl. BGer-Urteil 2C_889/2016 vom 12. Juni 2017 E. 1.1, 2C_314/2013 vom 19. März 2014 E. 1.1.1), liegt kein Anwendungsfall von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor. Insgesamt folgt daraus, dass von einer mündlichen Verhandlung abzusehen ist.
3.
3.1
3.1.1 Das Gemeinwesen ist bei der Pachtlandvergabe an die Grundrechte gebunden. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Grundstücke dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen sind (BGer-Urteil 2C_314/2013 vom 19. März 2014 E. 5.4). Beim Entscheid hat sie insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV]), das Willkürverbot (Art. 9 BV) sowie die Prinzipien der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) zu berücksichtigen. Generell gilt, dass dem Gleichbehandlungsgebot im Bereich der Pachtlandvergabe - ähnlich wie bei der Zonenzuordnung im Raumplanungsrecht - nur eine abgeschwächte Wirkung zukommen kann. So liegt es gerade im Wesen dieser Landvergabe, dass nicht alle Interessenten berücksichtigt werden können. Selbst wenn sich mehrere Interessenten in gleicher oder ähnlicher Lage befinden, muss eine Auswahl getroffen werden. Verfassungsrechtlich muss es daher genügen, dass die Auswahl sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist, soweit nicht besondere Garantien bestehen (insbesondere das sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebende Prinzip der Gleichbehandlung der Gewerbsgenossen). Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit praktisch mit dem Willkürverbot zusammen (vgl. dazu Urteil des Obergerichts des Kantons Schaffhausen OGE 60/2007/32 vom 9. November 2007 E. 4bb, mit Hinweisen).
3.1.2 Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Den zuständigen Behörden bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung, in welchen das Gericht nicht ohne Not eingreift (BGer-Urteil 2C_314/2013 vom 19. März 2014 E. 5.5).
3.2 Die Beschwerdegegnerin 1 stützte sich bei der Vergabe des streitbetroffenen Pachtlands auf die von der Vergabegruppe Landwirtschaft am 9. Februar 2016 erlassenen und vom Gemeinderat am 25. Februar 2016 genehmigten internen Richtlinien zur Vergabe von landwirtschaftlich genutztem Pachtland und Liegenschaften der Gemeinde Glarus (nachfolgend: Vergaberichtlinien). Gemäss Art. 15 Vergaberichtlinien wird die Vergabe von Pachtland und Liegenschaften mittels Vergabekriterien bestimmt. Dabei muss ein Bewerber für eine Vergabeberechtigung die zwingenden Kriterien gemäss Art. 16 Vergaberichtlinien erfüllen (Art. 15 Abs. 1 Vergaberichtlinien). Ist dies der Fall, ist er zu berücksichtigen, wobei die Vergabe des landwirtschaftlichen Pachtlands aufgrund mehrerer Zusatzkriterien erfolgt (vgl. Art. 15 Abs. 2 Vergaberichtlinien). Als zwingende Kriterien werden in Art. 16 Vergaberichtlinien der Wohn- sowie Steuersitz des Bewerbers in der Gemeinde Glarus (lit. a), die erfüllten Anforderungen der Direktzahlungsberechtigung durch den Bewerber (lit. b) und die fristgerechte Einreichung der Bewerbung (lit. c) genannt. Ferner werden in Art. 17 Vergaberichtlinien die Zusatzkriterien genannt. Die Rangfolge der Zusatzkriterien gestaltet sich gemäss folgender Auflistung: Pachtlandverlust zu Gunsten der Interessen der Gemeinde Glarus, die Gesamtfläche des bereits gepachteten Gemeindelands, die Arrondierung, die Lage des Betriebszentrums, die Zukunft sowie das Alter des Landwirts und schliesslich das Total der bewirtschafteten Fläche.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer hat es bislang unterlassen, seine Anspruchsberechtigung auf Direktzahlungen nachzuweisen. Dies, obschon er nach den allgemeinen Regeln gemäss Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) hierfür die Beweislast trägt. Gestützt auf Art. 16 lit. b Vergaberichtlinien, deren Gültigkeit und deren Anwendbarkeit der Beschwerdeführer zu Recht nicht anzweifelt, ist er bereits aus diesem Grund bei der Vergabe des streitbetroffenen Heuteils nicht zu berücksichtigen.
4.2 Selbst wenn der Beschwerdeführer aber die zwingenden Erfordernisse gemäss Art. 16 Vergaberichtlinien erfüllen würde, wäre der Vergabeentscheid der Beschwerdegegnerin 1 dennoch weder als willkürlich noch als rechtsmissbräuchlich zu qualifizieren. So würdigte die Beschwerdegegnerin 1 im Sinne einer Gesamtwürdigung alle für sie relevanten und in den Vergaberichtlinien enthaltenen Kriterien und gelangte zum nachvollziehbaren Schluss, dass sich B.______ als Pächter des streitbetroffenen Heuteils besser eigne als der Beschwerdeführer. Diesbezüglich fiel denn auch einzig das Zusatzkriterium "Gesamtfläche des bereits gepachteten Gemeindelands" zu Gunsten des Beschwerdeführers aus, während B.______ bei den insgesamt vier Zusatzkriterien "Pachtlandverlust zu Gunsten der Interessen der Gemeinde Glarus", "Arrondierung", "Lage des Betriebszentrums" und "Zukunft sowie das Alter des Landwirts" obsiegt hat. Diese Beurteilung der Beschwerdegegnerin 1 überzeugt. So würdigte sie zunächst richtigerweise, dass B.______ aufgrund der Erstellung des […] im […] einen Pachtlandverlust zu Gunsten der Gemeinde erlitt, während der Beschwerdeführer keinen solchen hinnehmen musste. Sodann wies sie zu Recht darauf hin, dass B.______ die an die streitbetroffene Parzelle angrenzenden Grundstücke bewirtschaftet und folglich das Kriterium der Arrondierung bestmöglich erfüllt. Soweit der Beschwerdeführer diesbezüglich geltend macht, das Kriterium der Arrondierung hätte zu seinen Gunsten ausfallen müssen, vermag er den mit C.______ als Bewirtschafter der Parz.-Nr. 01 in Aussicht gestellten Landabtausch demgegenüber nicht nachzuweisen. Ferner ergibt sich mit Blick auf die Lage des streitbetroffenen Heuteils, dass die Entfernung zum Betriebszentrum von B.______ an der X-strasse kürzer ist als diejenige zu den beiden Betriebszentren des Beschwerdeführers. Schliesslich ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin 1 auf das gegenüber B.______ höhere Alter des Beschwerdeführers hinwies und daraus, dass B.______ einen Sohn habe, welcher sich in einer landwirtschaftlichen Ausbildung befinde, auf eine wahrscheinliche Sicherung von dessen Nachfolge schloss. Gestützt auf diese Erkenntnisse überzeugt es zumindest, dass das Zusatzkriterium "Zukunft sowie Alter des Landwirts" zu Gunsten von B.______ ausfiel. Im Übrigen ist die Beschwerdegegnerin 1 auch nicht in Willkür verfallen, als sie die Tatsache, dass der Beschwerdeführer in seiner Tätigkeit als Landwirt in der Vergangenheit mehrfach negativ aufgefallen war, in ihre Gesamtwürdigung miteinfliessen liess (vgl. Art. 19 Vergaberichtlinien).
4.3 Insgesamt erscheint der Vergabeentscheid der Beschwerdegegnerin 1 sachlich vertretbar und nicht willkürlich. Die Beschwerdegegnerin 1 gelangte in Anwendung von Art. 16 f. Vergaberichtlinien zum nachvollziehbaren Schluss, B.______ erweise sich als Pächter geeigneter als der Beschwerdeführer. Daran ändert nichts, dass Letzterer bislang noch kein Pachtland vonseiten der Beschwerdegegnerin 1 erhalten und dementsprechend beim Zusatzkriterium "Gesamtfläche bereits gepachtetes Gemeindeland" obsiegt hat. So schneidet B.______ nämlich einerseits bei mehreren anderen Kriterien besser ab. Anderseits lässt sich daraus, dass eine Person bei einer Vergabe bislang nicht berücksichtigt wurde, kein Anspruch auf die Zusprache von Pachtland ableiten, zumal es gerade im Wesen einer Pachtvergabe liegt, dass nicht alle Interessenten mitberücksichtigt werden können. Die Vergabe der Beschwerdegegnerin 1 erweist sich damit im Rahmen des ihr zustehenden weiten Ermessens, in welches das Gericht nicht ohne Not eingreift, als rechtmässig.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Demgemäss sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 1'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
2.
Soweit die Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung beantragt, ist sie darauf hinzuweisen, dass die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens gehört, weshalb Behörden in der Regel keine Entschädigung ausgerichtet wird, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Solche Umstände sind vorliegend indessen nicht ersichtlich. So waren für die Beschwerdegegnerin 1 im vorliegenden Verfahren weder ausserordentliche Bemühungen notwendig noch war sie aufgrund der Komplexität des Falles auf den Beizug eines Rechtsbeistandes angewiesen. Sodann liegen die vom Beschwerdeführer gestellten Rechtsbegehren zwar an der Grenze zur Aussichtslosigkeit. Seine Begründungselemente erweisen sich jedoch nicht als derart haltlos, als dass von einer leichtsinnigen oder mutwilligen Prozessführung auszugehen wäre. Da das Verwaltungsgericht in Grenzfällen zwischen bloss aussichtsloser Beschwerde und leichtsinniger bzw. mutwilliger Prozessführung praxisgemäss keine Parteientschädigung zuspricht (vgl. VGer-Urteil VG.2017.00050 vom 7. September 2017 E. III/3), ist der Beschwerdegegnerin 1 keine solche zuzusprechen. Aus dem gleichen Grund steht ihr kein Ersatz der Umtriebe, welche mit der behelfsmässigen Bewirtschaftung des streitbetroffenen Heuteils während des laufenden Verfahrens entstanden sind, zu, zumal diese nicht unter den notwendigen Prozessaufwand im Sinne von Art. 138 Abs. 1 VRG fallen, sondern vielmehr nicht entschädigungspflichtige Folgekosten darstellen (Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 17 N. 78).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]