Glarus Verwaltungsgericht 22.12.2016 VG.2016.00087 (VG.2016.467)

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 22. Dezember 2016

I. Kammer

in Sachen

VG.2016.00087

Kanton Glarus

Beschwerdeführer

vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Glarus

dieser vertreten durch das Departement Finanzen und

Gesundheit des Kantons Glarus  

gegen

Gemeinde Glarus Süd

Beschwerdegegnerin

vertreten durch Rechtsanwältin A.______

betreffend

Staatshaftung

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 B.______ hielt sich seit dem Jahr 2000 in unterschiedlichen Zeitabständen in […], Gemeinde Glarus Süd, auf, wo er verschiedenen Arbeitstätigkeiten nachging. Gemäss unbestrittenem Sachverhalt reiste er Anfang Dezember 2013 erneut in die Schweiz ein und hielt sich bei einer Bekannten in […] auf. Von Anfang Dezember 2013 bis Ende März 2014 arbeitete er dort in einer […]. Am 10. Juli 2014 brach er beim Bahnhof […] zusammen und wurde notfallmässig ins Spital C.______ eingeliefert. Gleichentags erfolgte die Verlegung ins Spital D.______, wo er bis zum 30. September 2014 medizinisch behandelt wurde. Da er nicht obligatorisch krankenversichert war, stellte das Spital D.______ dem Kanton Glarus Behandlungskosten im Betrag von Fr. 366'956.- in Rechnung.

1.2 In der Folge gelangte der Kanton Glarus mit Staatshaftungsbegehren vom 23. Juni 2015 an die Gemeinde Glarus Süd und beantragte, es sei festzustellen, dass die Voraussetzungen für eine Staatshaftung der Gemeinde Glarus Süd gegenüber dem Kanton Glarus infolge der unterlassenen Zuweisung von B.______ an einen Krankenversicherer durch das Einwohneramt gegeben seien. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, dem Kanton Glarus Schadenersatz im Betrag von Fr. 172'469.- zuzüglich 5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 zu bezahlen. Der Gemeinderat der Gemeinde Glarus Süd wies am 13. August 2015 das Staatshaftungsbegehren mangels Aktivlegitimation des Kantons Glarus ab.

1.3 Dagegen erhob der Kanton Glarus am 10. September 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ein ordentliches Staatshaftungsverfahren durchzuführen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 10. Dezember 2015 (Verfahren VG.2015.00110) gut, hob die Verfügung des Gemeinderats auf und wies die Sache an die Gemeinde Glarus Süd zur materiellen Beurteilung des Staatshaftungsbegehrens zurück.

2.

Der Gemeinderat stellte in der Folge dem Kanton Glarus einen Entwurf des beabsichtigten Entscheids über das Staatshaftungsbegehren zu. Der Kanton Glarus nahm dazu am 18. Mai 2016 Stellung. Am 9. Juni 2016 wies der Gemeinderat das Staatshaftungsbegehren ab, soweit er darauf eintrat.

3.

Dagegen gelangte der Kanton Glarus mit Beschwerde vom 8. August 2016 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats. Die Gemeinde Glarus Süd sei zu verpflichten, ihm einen Schadenersatz von Fr. 172'469.zuzüglich 5 % Zins seit dem 26. Februar 2015 (eventualiter seit dem 29. April 2015) zu bezahlen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeine Glarus Süd.

Die Gemeinde Glarus Süd schloss am 13. September 2016 auf Abweisung der Beschwerde; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Glarus.

II.

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 105 Abs. 1 lit c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) i.V.m. Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger vom 5. Mai 1991 (Staatshaftungsgesetz, SHG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Gemäss Art. 88 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Bejaht wird die Legitimation von Gemeinwesen in Konstellationen, in denen es um finanzielle Leistungen aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten wie etwa das öffentliche Dienstrecht, das Staatshaftungsrecht oder das Enteignungsrecht (BGE 141 II 161 E. 2.3).

Indem die Beschwerdegegnerin das Staatshaftungsbegehren des Beschwerdeführers abwies, ist dieser vom angefochtenen Entscheid in seinen finanziellen Interessen ähnlich wie ein Privater berührt. Folglich ist er zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das Einwohneramt der Beschwerdegegnerin habe von der wiederholten Anwesenheit und Wohnsitznahme in […] von B.______ gewusst bzw. hätte davon wissen müssen. Dafür spreche, dass dieser von 2009 bis 2014 jeweils von Dezember bis März in einer […] in […] gearbeitet habe. Die anderslautenden Aussagen des ehemaligen Leiters und des stellvertretenden Leiters des Einwohneramts seien vor diesem Hintergrund unglaubwürdig. Indem die Beschwerdegegnerin zum Schluss komme, das Einwohneramt habe von der Anwesenheit von B.______ nichts gewusst und auch nichts wissen können, habe sie den Sachverhalt unrichtig festgestellt und sei ihrer Pflicht zur Abklärung des Sachverhalts ungenügend nachgekommen. Vorliegend handle es sich um einen reinen Vermögensschaden, welcher zur Bejahung der Widerrechtlichkeit die Verletzung einer Schutznorm voraussetze. Eine solche finde sich in der Versicherungspflicht gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG) und die sie flankierenden Bestimmungen zur Beitrittskontrolle (Art. 6 KVG; Art. 5 f. des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenpflegeversicherung vom 3. Mai 2015 [EG KVG]). Insbesondere könnten die Beschwerdegegnerin bzw. ihr Einwohneramt das Versicherungsobligatorium auch dann überwachen und dessen Einhaltung kontrollieren, wenn die betroffene Person der ihr obliegenden Anmeldungspflicht nicht nachgekommen sei. Im Umstand, dass das Einwohneramt von den gesetzlich vorgesehenen Instrumenten keinen Gebrauch gemacht habe bzw. dass es unabhängig von einer allfälligen Kenntnis oder Unkenntnis des Aufenthalts von B.______ keine Dispositionen für eine aktive Kontrolle der Einhaltung der Versicherungspflicht getroffen habe, bestehe vorliegend die haftungsbegründende, widerrechtliche Unterlassung. Schliesslich sei entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin der Kausalzusammenhang nicht durch ein Selbstverschulden unterbrochen worden. Sowohl die kantonale Ausgleichskasse als auch die kantonale Steuerverwaltung seien nicht berechtigt gewesen, den Aufenthalt von B.______ dem kommunalen Einwohneramt zu melden.

2.2 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb auf die Stellungnahmen des Leiters und des stellvertretenden Leiters ihres Einwohneramts nicht abgestellt werden könne. Die Stellungnahmen seien widerspruchsfrei, schlüssig und nachvollziehbar. Den pauschalen Unterstellungen und Vermutungen, wonach B.______ alljährlich in die Schweiz eingereist sei, weshalb die Vertreter des Einwohneramts hätten wissen sollen, dass er auch im Jahr 2013 einreisen würde, sei nicht zu folgen. Es könne von keinem Einwohneramt verlangt werden, dass dieses die Anwesenheit aller nicht angemeldeten Personen kenne. Primär bestehe die Anmeldepflicht bei den Betroffenen selber. Insgesamt habe es an einem "Anfangsverdacht" gefehlt, welcher aber für eine Pflicht zum Tätigwerden erforderlich sei. Die vom Beschwerdeführer genannten Bestimmungen bezweckten sodann nicht den Schutz des Kantonsvermögens, weshalb das Staatshaftungsbegehren schon aus diesem Grund an der fehlenden Widerrechtlichkeit scheitere. Sodann hätten Organe des Beschwerdeführers von der Anwesenheit von B.______ auf ihrem Gemeindegebiet gewusst, sie aber darüber pflichtwidrig nicht in Kenntnis gesetzt. Durch dieses Selbstverschulden des Beschwerdeführers werde die von der Beschwerdegegnerin bestrittene Kausalität unterbrochen. 

3.

Das Staatshaftungsgesetz regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a SHG u.a. die Haftung des Gemeinwesens für den Schaden, den seine Amtsträger in Ausübung ihres Amtes Dritten widerrechtlich zufügen. Nach Art. 6 Abs. 1 SHG haftet das Gemeinwesen für den Schaden, den seine Amtsträger in amtlicher Tätigkeit Dritten rechtswidrig zufügen, und dies ohne Rücksicht auf ein Verschulden der Amtsträger. Art. 6 Abs. 1 SHG stellt demnach eine Kausalhaftung dar. Voraussetzung für Schadenersatz bildet neben dem Schaden die Widerrechtlichkeit (ausser beim Sonderfall der Haftung aus rechtmässigem Verhalten nach Art. 7 SHG). Daneben ist nach den Grundsätzen des allgemeinen Haftungsrechts ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem zur Diskussion stehenden Ereignis und dem eingetretenen Schaden erforderlich (Tobias Jaag, Staatshaftung nach dem Entwurf für die Revision und Vereinheitlichung des Haftpflichtrechts, in ZSR 122/2003 II, S. 1 ff., 73).

4.

4.1 Das Spital D.______ stellte dem Beschwerdeführer für die Behandlung von B.______ Fr. 366'956.- in Rechnung. Der Beschwerdeführer beglich diese Rechnung am 27. Mai 2015, wozu er aufgrund der Bedürftigkeit von B.______ verpflichtet war.

Beansprucht die versicherte Person bei einer stationären Behandlung aus medizinischen Gründen ein nicht auf der Spitalliste des Wohnkantons aufgeführtes Spital, so übernehmen der Versicherer und der Wohnkanton gemäss Art. 41 Abs. 3 KVG die Vergütung anteilsmässig nach Artikel 49a. Im Jahr 2014 betrug dabei der gemäss Art. 49a KVG durch den Kanton zu übernehmende Anteil 53 %. Wäre B.______ krankenpflegeversichert gewesen, hätte der Krankenversicherer demnach 47 % (Fr. 172'469.-) der Behandlungskosten übernommen. In diesem Umfang entstand dem Beschwerdeführer ein Schaden.

4.2

4.2.1 Bei diesem Schaden handelt es sich um einen reinen Vermögensschaden. Ein Eingriff in das Vermögen, der zu einem reinen Vermögensschaden führt, ist angesichts des lediglich relativen Schutzes nur dann widerrechtlich, wenn das schädigende Verhalten gegen eine Norm verstösst, die den Schutz des betroffenen Rechtsguts vor Schäden dieser Art bezweckt. Die Bestimmung des Schutzzwecks einer Schutznorm erfolgt durch Auslegung, wobei zwischen dem Zweck einer Norm und deren Wirkungen zu unterscheiden ist. Es genügt nicht, dass als Folge der angestrebten Schutzwirkung im Sinne einer Reflexwirkung auch andere Interessen von der vorgeschriebenen Tätigkeit profitieren. Eine haftungsbegründende Schutznorm liegt nur dann vor, wenn sie das Vermögen gegen Schädigungen dieser Art schützt, wenn sich der Schaden demnach als Verwirklichung einer Gefahr qualifiziert, welche die vom Schädiger verletzte Norm gerade hätte bannen sollen (Marianne Ryter, in Giovanni Biaggini et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2015, Rz. 2989 ff.).

4.2.2 Gemäss Art. 3 Abs. 1 KVG muss sich jede Person mit Wohnsitz in der Schweiz innert drei Monaten nach der Wohnsitznahme oder der Geburt in der Schweiz für Krankenpflege versichern oder von ihrem gesetzlichen Vertreter bzw. ihrer gesetzlichen Vertreterin versichern lassen. Art. 6 Abs. 1 KVG verpflichtet die Kantone, für die Einhaltung der Versicherungspflicht zu sorgen. Im Kanton Glarus wird diese Pflicht gemäss Art. 7 des auf den vorliegenden Sachverhalt anzuwendenden Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 7. Mai 2006 (aEG KVG, in Kraft stehend bis am 31. Dezember 2015) an die Gemeinden delegiert. Diese sorgen für die Einhaltung der Versicherungspflicht (Abs. 1), bezeichnen die zuständige Kontrollstelle, welche die Einhaltung der Versicherungspflicht überwacht (Abs. 2), und informieren alle neu zuziehenden Personen sowie Eltern von Neugeborenen rechtzeitig über die Versicherungspflicht (Abs. 3). Die Kontrollstelle fordert eine versicherungspflichtige Person, die nicht versichert ist, auf, sich unverzüglich versichern zu lassen (Art. 8 Abs. 1 aEG KVG). Sie weist zudem eine versicherungspflichtige Person, die nicht innert eines Monats dieser Aufforderung nachgekommen ist, einem Versicherer zur Aufnahme zu (Art. 8 Abs. 2 aEG KVG).

Es ist zu prüfen, ob das Versicherungsobligatorium bzw. die Pflicht zu dessen Durchsetzung eine haftungsbegründende Schutznorm darstellt. Ein wichtiges Ziel bei der Einführung des KVG war die Gewährleistung einer umfassenden und gerechten Solidarität zwischen Gesunden und Kranken. In diesem Sinne wurde das Versicherungsobligatorium als unverzichtbares Instrument bezeichnet (Botschaft des Bundesrats über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I 93 ff., 125 f.). Daneben sollten mit der Einführung der Versicherungspflicht aber auch andere Nachteile des bisherigen Systems beseitigt werden. Namentlich sollten Versicherungslücken vermieden werden, die bei ungenügend informierten Personen oder bei Personen, die nicht in der Lage waren, die Versicherungsprämien zu bezahlen, ausgemacht wurden (Botschaft, S. 104). Bei Versicherungslücken wird regelmässig die öffentliche Hand belastet, etwa indem sie die Behandlungskosten im Rahmen der wirtschaftlichen Sozialhilfe zu übernehmen hat. Zwar bezweckt das Versicherungsobligatorium in erster Linie die Gewährleistung der Solidarität unter den Versicherten, es will aber auch den Staat vor der Übernahme von Behandlungskosten schützen. Insofern stellt die Versicherungspflicht bzw. die Pflicht zu deren Durchsetzung eine Norm dar, welche unter anderem bezweckt, dass der Kanton nicht anstelle des Krankenversicherers die Behandlungskosten zu tragen hat. Soweit die Beschwerdegegnerin geltend macht, die Widerrechtlichkeit sei bereits deshalb zu verneinen, weil es an einer haftungsbegründenden Schutznorm fehle, ist ihr nach dem Gesagten nicht zu folgen.

4.3

4.3.1 Unbestritten ist, dass das Einwohneramt der Beschwerdegegnerin zuständige Kontrollstelle im Sinne Art. 7 f. aEG KVG ist. Eine Haftung der Beschwerdegegnerin kommt dann in Frage, wenn einem Mitarbeitenden des Einwohneramts eine pflichtwidrige Unterlassung vorgeworfen werden kann.

Die Pflicht, für eine Einhaltung des Versicherungsobligatoriums zu sorgen, steht in einem engen Zusammenhang zur Führung des Einwohnerregisters. In diesem sind sämtliche Personen, die sich in der Gemeinde niedergelassen haben oder sich in ihr aufhalten, verzeichnet (Art. 3 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister vom 3. Mai 2009, EG RHG). Ist eine Person im Einwohnerregister verzeichnet, ergibt sich ohne Weiteres die Pflicht des Einwohneramts, zu prüfen, ob diese Person dem Versicherungsobligatorium untersteht und gegebenenfalls für dessen Durchsetzung zu sorgen. Unterlässt es das Einwohneramt hingegen bereits, eine Person ins Einwohnerregister aufzunehmen, hat dies regelmässig zur Folge, dass es auch seiner Pflicht zur Durchsetzung der Versicherungspflicht nicht nachkommen kann.

4.3.2 B.______ hielt sich ab dem 24. Januar 2000 regelmässig für einige Monate aus Gründen der Erwerbstätigkeit in […] auf. Am 3. Dezember 2009 schloss er mit einer […] in […] einen unbefristeten Arbeitsvertrag ab. Am 31. März 2010 zog er nach […] weg. In der Folge hielt er sich wiederum in […] auf, meldete sich dort aber beim Einwohneramt der Beschwerdegegnerin nicht an. Dies führte dazu, dass er mit Strafbefehl vom 4. April 2011 wegen Missachtung der Mitwirkungspflicht beim Anmelden in der Wohngemeinde gebüsst wurde. Am 31. März 2011 reiste er wieder aus der Schweiz aus. Danach hielt er sich weiterhin jährlich in […] auf, wo er jeweils von Dezember bis März in der […] arbeitete. Dabei meldete er sich beim Einwohneramt der Beschwerdegegnerin jeweils nicht an.

4.3.3 In erster Linie war es Pflicht von B.______, sich bei der Gemeinde anzumelden (Art. 4 Abs. 1 EG RHG). Zudem wäre der Vermieter oder der Beherberger von B.______ verpflichtet gewesen, ihn beim Einwohneramt zu melden (Art. 5 Abs. 1 und 2 EG RHG).

Unterbleibt eine Anmeldung, stellt sich die Frage, zu welchen Handlungen das Einwohneramt verpflichtet ist. Grundsätzlich hat das Einwohneramt dafür zu sorgen, dass das Einwohnerregister möglichst lückenlos geführt wird. Dazu steht ihm das Recht zu bei Arbeitgebern, Vermietern, Liegenschaftsverwaltungen, Beherbergern und Leitern von Kollektivhaushalten unentgeltlich Auskunft über die bei ihnen beschäftigten bzw. wohnhaften Personen zu verlangen (Art. 6 Abs. 2 EG RHG). Die Pflicht des Einwohneramts hat aber ihre Grenzen. So ist das Einwohneramt nicht verpflichtet, ohne Anhaltspunkt auf ihrem Gemeindegebiet flächendeckend nach nicht angemeldeten Personen zu suchen. Eine Pflicht zum Tätigwerden besteht erst dann, wenn ein konkreter Verdacht besteht, dass sich eine Person ohne Anmeldung in der Gemeinde niedergelassen hat oder sich in ihr aufhält. Anhaltspunkte für einen meldepflichtigen Aufenthalt einer Person bestehen in der Regel dann, wenn dem Einwohneramt ein Hinweis der Bevölkerung oder eine Meldung durch eine andere Amtsstelle zugeht. Erst in einem solchen Fall, ist sie dazu gehalten, den Sachverhalt – allenfalls unter Zuhilfenahme der Mittel von Art. 6 Abs. 2 EG RHG – näher abzuklären.

4.3.4 Vorliegend führten der stellvertretende Leiter des Einwohneramts, der Leiter des Einwohneramts sowie der ehemalige Leiter des Einwohneramts übereinstimmend aus, dass beim Einwohneramt keine Meldung über den Aufenthalt von B.______ in der Gemeinde Glarus Süd eingegangen sei. Gründe für die Annahme, dass diese Angaben nicht stimmen, bestehen keine. Daneben finden sich auch in den Akten keine Hinweise, dass die Anwesenheit von B.______ dem Einwohneramt gemeldet worden wäre. Ging aber beim Einwohneramt keine Meldung ein, bestand für dieses nach dem Dargelegten auch keine Pflicht zum Tätigwerden.

Sodann ergab sich auch aus dem Umstand, dass B.______ sich bereits in der Vergangenheit in […] aufgehalten und sich nicht immer korrekt angemeldet hatte, keine Pflicht des Einwohneramts, unabhängig von einem konkreten Verdacht regelmässig zu überprüfen, ob sich dieser erneut in […] aufhält.

Selbst wenn schliesslich ein Angestellter des Einwohneramts in seiner Freizeit von der erneuten Anwesenheit von B.______ erfahren hätte – wofür keine Hinweise bestehen –, wäre er nicht verpflichtet gewesen, diese Kenntnis zu verwerten und den Sachverhalt näher abzuklären. Massgebend bleibt einzig, dass dem Einwohneramt keine Meldung über die Anwesenheit von B.______ zuging, weshalb mangels konkreter Anhaltspunkte keine Pflicht zum Tätigwerden bestand.

Damit ist den Mitarbeitenden des Einwohneramts nicht vorzuwerfen, dass B.______ nicht im Einwohnerregister eingetragen wurde. Als Folge der fehlenden Anmeldung bzw. des fehlenden Registereintrags hatten die Mitarbeitenden keine Kenntnis von der Wohnsitznahme von B.______ in […], weshalb es ihnen gar nicht möglich war, für die Einhaltung der Versicherungspflicht zu sorgen.

Folglich fehlt es an einer pflichtwidrigen Unterlassung eines Mitarbeitenden des Einwohneramts, weshalb kein widerrechtliches Verhalten vorliegt. Da die Widerrechtlichkeit aber Voraussetzung eines erfolgreichen Staatshaftungsbegehrens bildet, hat die Beschwerdegegnerin dieses zu Recht abgewiesen. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

III.

Da dem unterliegenden Beschwerdeführer keine Gerichtskosten auferlegt werden können (Art. 135 Abs. 1 VRG), sind diese auf die Staatskasse zu nehmen. Parteientschädigungen werden Behörden nur bei besonderen Umständen zugesprochen (Art. 138 Abs. 4 VRG). Da solche hier nicht vorliegen, sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.

3.

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.

Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:

[…]