VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 22. Dezember 2016
I. Kammer
in Sachen
VG.2016.00072
A.______GmbH
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin B.______
und Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Gemeinde Glarus Süd
Beschwerdegegner
2.
Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus
betreffend
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (Lagerplatz)
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Am 4. Juni 2015 verpflichtete der Gemeinderat Glarus Süd die A.______GmbH bis zum 31. Juli 2015 das auf der Liegenschaft, Parz-Nr. […], Grundbuch […], Gemeinde Glarus Süd, widerrechtlich erstellte Lager abzubrechen und den vormaligen Zustand wiederherzustellen (Disp.-Ziff. 1). Diese Anordnungen ergingen unter der Strafandrohung von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB; Disp.-Ziff. 2). Gleichzeitig wurde das Departement Werke und Umwelt der Gemeinde Glarus Süd ermächtigt, nötigenfalls auf Kosten der A.______GmbH, das Lager selber zu entfernen oder durch Dritte entfernen zu lassen und damit den vormaligen gesetzmässigen Zustand wiederherzustellen (Disp.-Ziff. 3). Das Departement Werke und Umwelt wurde ermächtigt, nötigenfalls direkt bei der Kantonspolizei Glarus polizeiliche Vollstreckungshilfe auf Kosten der A.______GmbH anzufordern und das Lager zu verwerten, um die Kosten der Ersatzvornahme zu decken (Disp.-Ziff. 4). Die A.______GmbH wurde zudem mit Busse bestraft (Disp.-Ziff. 5). Weiter wurden ihr die Verfahrenskosten auferlegt (Disp.-Ziff. 6).
Gleichentags verpflichtete der Gemeinderat Glarus Süd die A.______GmbH, bis zum 30. September 2015 die im Erdgeschoss der Industriebaute auf der Liegenschaft Parz.-Nr. […], Grundbuch […], Gemeinde Glarus Süd, widerrechtlich abgestellten Fahrzeuge zu entfernen und den vormaligen rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, was sie dem Departement Werke und Umwelt fristgemäss anzuzeigen habe (Disp.-Ziff. 1). Diese Anordnungen ergingen unter Strafandrohung von Art. 292 StGB (Disp.-Ziff. 2). Gleichzeitig wurde das Departement Werke und Umwelt der Gemeinde Glarus Süd ermächtigt, nötigenfalls auf Kosten der A.______GmbH, die Motorfahrzeuge selber zu entfernen oder durch Dritte entfernen zu lassen und damit den vormaligen gesetzmässigen Zustand wiederherzustellen (Disp.-Ziff. 3). Das Departement Werke und Umwelt wurde ermächtigt, nötigenfalls direkt bei der Kantonspolizei polizeiliche Vollstreckungshilfe auf Kosten der A.______GmbH anzufordern (Disp.-Ziff. 4). Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Disp.-Ziff. 5). Die Kosten des Verfahrens wurden der A.______GmbH auferlegt (Disp.-Ziff. 6).
1.2 Am 2. Juli 2015 erhob die A.______GmbH gegen beide Verfügungen (Lagerplatz und Abstellung Motorfahrzeuge) Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt des Kantons Glarus (nachfolgend DBU) und beantragte bezüglich des Lagerplatzes, die Verfügung des Gemeinderats Glarus Süd vom 4. Juni 2015 sei vollumfänglich aufzuheben; alles unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd. Bezüglich der Abstellung der Motorfahrzeuge beantragte sie, die Verfügung des Gemeinderats Glarus Süd vom 4. Juni 2015 sei vollumfänglich aufzuheben. Eventualiter sei der A.______GmbH die Frist für die Räumung ihrer Autoeinstellhalle zu erstrecken; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd.
1.3 Mit Zwischenentscheid vom 21. Juli 2015 vereinigte das DBU die beiden Beschwerdeverfahren. Am 25. Mai 2015 (recte: 2016) hiess es die Beschwerde gegen die Verfügung betreffend Abstellung Motorfahrzeuge in der Industriebaute gut und hob diese auf (Disp.-Ziff. 1). Die Beschwerde gegen die Verfügung betreffend Lagerplatz hiess es insofern gut, als es Disp.-Ziff. 5 der Verfügung (Busse) aufhob. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab (Disp.-Ziff. 2). Daneben passte es Disp.-Ziff. 1 der Verfügung des Gemeinderats Glarus Süd betreffend Lagerplatz wie folgt an: "Die Bauherrin wird verpflichtet, innert zwei Monaten ab Rechtskraft des Entscheids des DBU das auf der Liegenschaft Nr. […], Grundbuch […], Gemeinde Glarus Süd, widerrechtlich erstellte Lager abzubrechen und den vormaligen rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, was sie dem Departement Werke und Umwelt der Gemeinde Glarus Süd fristgemäss anzuzeigen hat" (Disp.-Ziff. 3). In Disp.-Ziff. 4 wurde über die Vornahme allfälliger Vollstreckungshandlungen und in Disp.-Ziff. 5 über die Mitteilungspflicht entschieden.
2.
2.1 Am 23. Juni 2016 erhob die A.______GmbH gegen den Entscheid des DBU Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, es seien Disp.-Ziff. 2 Abs. 2 bis Disp.-Ziff. 9 des Entscheids vollumfänglich aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu Lasten der Gemeinde Glarus Süd und des DBU.
2.2 Die Gemeinde Glarus Süd stellte am 26. August 2016 den Antrag, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen; unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten der A.______GmbH. Das DBU beantragte am 30. August 2016 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge.
II.
1.
Gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 4. Mai 1986 (VRG) ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Gemäss Art. 66 Abs. 1 RBG bedürfen die Errichtung, Änderung und der Abbruch von Bauten und Anlagen einer Baubewilligung, soweit sie Interessen der Nachbarn oder öffentliche Interessen berühren. In Art. 73 Abs. 1 der Bauverordnung vom 23. Februar 2011 (BauV) sind die bewilligungspflichtigen Bauten, Anlagen und Nutzungen geregelt. Gemäss Art. 11.1 lit. h der Bauordnung der Gemeinde […] vom 24. November 2006 (BO) sind Lagerplätze, Materialentnahmestellen wie beispielsweise Kiesgruben, Deponien für Abfälle, Bauschutt und dergleichen sowie Düngerstatten baubewilligungspflichtig.
2.2 Gemäss Art. 76 Abs. 1 RBG wird die Baubewilligung erteilt, wenn das Bauvorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Die Baubewilligung kann mit Bedingungen, Auflagen oder Befristungen verbunden werden (Art. 76 Abs. 2 RBG).
2.3 Das Ablagern von wassergefährdenden Abfällen sowie das Stehenlassen ausgedienter Fahrzeuge, Geräte und dergleichen sind verboten (Art. 10 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer 7. Mai 1995 [EG GSchG]). Sammelplätze für derartige Abfälle werden von der Abteilung Umweltschutz und Energie des Kantons Glarus bewilligt (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug der Umweltschutz- und Gewässerschutzgesetzgebung vom 21. März 2006 [VV USG]).
2.4 Liegt eine formelle Baurechtswidrigkeit (Nichtvorhandensein einer Baubewilligung) vor, ist in der Regel ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchzuführen, in welchem zu prüfen ist, ob die formelle Rechtswidrigkeit durch die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung beseitigt werden kann (BGE 123 II 248 E. 3.a/bb).
2.5 Der Wiederherstellungsbefehl muss das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren. Die angeordnete Massnahme muss zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein und das verfolgte Ziel muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln stehen (vgl. BGE 132 II 21 E. 6, 123 II 248 E. 4.a; BGer-Urteil 1C_616/2014 vom 12. Oktober 2015 E. 4.4; Rolf Zürcher, Widerrechtliche Bauten: Die Verhältnismässigkeit von Wiederherstellungsverfügungen, in KPG-Bulletin 2/2005, S. 34 ff., 35). Weiter darf der Wiederherstellungsbefehl das Rechtsgleichheitsgebot und den Vertrauensgrundsatz nicht verletzen (BGE 132 II 21 E. 6.4).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe keine baulichen Änderungen am Vorplatz vorgenommen. Selbst wenn eine Baubewilligungspflicht gegeben wäre, müsse die Beschwerde gutgeheissen werden und es wäre allenfalls ein Baubewilligungsverfahren anzuordnen. Die Beschwerdegegnerin nenne als Grund, weshalb auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren verzichtet werden könne, es sei klar ersichtlich, dass die derzeitige Nutzung materiell rechtswidrig sei und keine Baubewilligung erteilt werden könne. Dabei übersehe sie, dass eine Baubewilligung ohne Weiteres auch mit Auflagen verbunden werden könne. Ein ausreichender Gewässerschutz könne mit Auflagen und Bedingungen gewährleistet werden. Für die Nutzung des Aussenbereichs des Grundstücks Parz.-Nr. […] müsse eine Baubewilligung ohne Weiteres erteilt werden. Eine gemäss der Industriezone konforme Nutzung müsse möglich sein. Der Grundwasserschutz könne mit Bedingungen und Auflagen gewährleistet werden. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern das Abstellen von Fahrzeugen, selbst von nicht betriebssicheren Fahrzeugen, in der Industriezone zonenwidrig sein sollte. Zudem sei es unzulässig, auf die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu verzichten.
3.2 Die Beschwerdegegner führen aus, der Betrieb eines Lagerplatzes sei gemäss Art. 11.1 lit. a der BO und Art. 73 Abs. 1 lit. h BauV bewilligungspflichtig. Anlässlich des Augenscheins vom 6. Juli 2015 habe sich gezeigt, dass die Beschwerdeführerin mehrere nicht betriebssichere Fahrzeuge, ebenso eine verbrannte Autobatterie, Bauutensilien sowie weitere Gegenstände im Freien abstelle; dies jeweils auf einem unbefestigten Platz in der Gewässerschutzzone Au. Gestützt auf die vorhandenen Fotounterlagen sei zudem erstellt, dass die Beschwerdeführerin die Abstellung unverändert bereits seit geraumer Zeit betreibe. Würden Gegenstände im Freien abgestellt, welche eigentlich fachgerecht entsorgt werden müssten, liege keine in der Industriezone zonenkonforme Nutzung vor, entsprechend könne dafür auch keine Baubewilligung erteilt werden. Die von der Beschwerdeführerin zur Zeit betriebene Abstellung von Gegenständen, welche nicht im Freien sowie nicht auf unbefestigter Grundlage dauernd abgestellt werden dürften, könne auch mittels Auflagen und Bedingungen den ausreichenden Gewässerschutz nicht gewährleisten. Die Beschwerdegegnerin 1 sei mit der Beschwerdeführerin über einen Zeitraum von zehn Jahren in Schriftverkehr gestanden und habe die von dieser betriebene Nutzung nie geduldet. Schon mehr als einmal habe eine Räumung der dort abgestellten Fahrzeuge stattgefunden. Die Beschwerdeführerin habe schliesslich auf Aufforderung hin nur ungenügende Baugesuchunterlagen eingereicht und diese auch innert Nachfrist nicht eingegeben.
4.
4.1 Umstritten ist, ob die Beschwerdeführerin für die Nutzung ihres Grundstücks als Lagerplatz eine Baubewilligung benötigt. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass die Nutzung bewilligungsfrei möglich sei, während die Beschwerdegegner dem widersprechen.
4.2 Das fragliche Grundstück liegt in der Industriezone der Gemeinde Glarus Süd. Das Grundstück ist von der Gewässerschutzzone Au überlagert. Die Beschwerdeführerin betreibt seit etwa 2005 auf beiden Liegenschaften einen Fahrzeughandel. Dabei werden offenbar auch ausrangierte Fahrzeuge wieder instandgesetzt und verkauft. Dafür nutzt die Beschwerdeführerin die Räumlichkeiten der bestehenden Gebäude, ohne dass sie daran je bauliche Änderungen vorgenommen hatte. Die Beschwerdeführerin lagert auch Fahrzeuge im Freien.
4.3 Die Beschwerdegegnerin 2 stellte an ihrem ohne Parteibeteiligung durchgeführten Augenschein vom 5. Juli 2015 fest, dass der südliche Teil der Liegenschaft (Parzelle-Nr. […], GB […]) als offener Lagerplatz benutzt werde. Der Platz sei unbefestigt.
4.4 Das Bundesgericht entschied (BGer-Urteil 1C_37/2013 vom 9. Oktober 2013 E. 3.1), dass Fahrnisbauten (im beurteilten Fall ein einzelner Wohnwagen), welche über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden, bewilligungspflichtige Bauten darstellten (vgl. auch Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22 N. 15). Die Beschwerdeführerin lagerte über Jahre Fahrzeuge auf ihrer Liegenschaft. Die Fotodokumentation vom 21. Mai bis 8. September 2014 und auch die anlässlich des Augenscheins am 6. Juli 2015 aufgenommenen Fotos belegen, dass es sich beim Fahrzeuglager mengenmässig und von der Zeitdauer her um eine erhebliche Nutzung handelt. Die beim Augenschein gemachten Fotos zeigen sodann, dass die Lagerung aus umweltschutz- und insbesondere aus gewässerschutzrechtlicher Sicht problematisch ist. Weiter zeitigt die praktizierte Lagernutzung erhebliche Auswirkungen auf das Orts-, Strassen- und Landschaftsbild in dieser Gegend (vgl. dazu Art. 16 BO). Das Argument der reinen Zwischenlagerung dieser Fahrzeuge widerspricht sodann der Fotodokumentation, die die Lagerung von Fahrzeugen am gleichen Standort über Monate hinweg festhält. Im Übrigen ist die Bewilligungspflicht in Art. 11.1 lit. h BO normiert.
4.5 Aufgrund der Lage des Grundstücks in der Gewässerschutzzone Au (vgl. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL; heute Bundesamt für Umwelt, BAFU], Wegleitung Grundwasserschutz, Bern 2004, S. 30; vgl. Nutzungsplan und Gewässerschutzkarte im Geoportal des Kantons Glarus; https://map.geo.gl.ch/) muss dieses zudem die gewässerschutzrechtliche Anforderungen erfüllen (Art. 3 GSchG, Art. 6 Abs. 1 GschG und Art. 10 EG GSchG sowie Art. 2 Abs. 1 VV USG/GschG). Gemäss Art. 10 EG GSchG ist das Ablagern von wassergefährdenden Abfällen sowie das Stehenlassen ausgedienter Fahrzeuge, Geräte und dergleichen verboten. Sammelplätze für derartige Abfälle werden von der AUE bewilligt (Art. 2 Abs. 1 VV USG/GschG).
Die durch die Beschwerdeführerin praktizierte Nutzung bedarf sowohl einer Baubewilligung im eigentlichen Sinne als auch einer gewässerschutzrechtlichen Bewilligung, für deren Erteilung die Abteilung Umweltschutz und Energie zuständig ist.
5.
5.1 Da die Beschwerdeführerin für die von ihr praktizierte Nutzung keine Bewilligung hatte, forderte die Beschwerdegegnerin 1 sie bereits am 6. Juni 2014 dazu auf, bis zum 21. Juli 2014 ein vollständiges Baugesuch für die aus Sicht der Beschwerdegegnerin 1 nicht bewilligte (bewilligungspflichtige) Nutzung einzureichen. Wenn sie dieser Aufforderung nicht nachkomme, werde eine Rückbauverfügung verbunden mit einer Ersatzvornahme nötig werden.
5.2 Am 8. Januar 2015 forderte die Beschwerdegegnerin 1 die Beschwerdeführerin nochmals zur Einreichung eines Baugesuchs auf und verlangte von ihr den Nachweis, dass die Lagerplätze auf den Parz.-Nrn. […] und […] die gesetzlichen Anforderungen für die Ablagerung von betriebssicheren und nicht betriebssicheren Fahrzeugen erfüllen. Insbesondere hatte sie den Nachweis darüber zu erbringen, dass die Fahrzeuge auf dichten und abflusslosen Flächen mit Rückhaltevolumen oder Schlammfang und Mineralölabscheider mit Anschluss an die Schmutz- und Mischwasserkanalisation abgestellt seien.
5.3 Die Beschwerdeführerin reichte am 19. Januar 2015 durch ihren Rechtsvertreter nur ungenügende Baugesuchunterlagen ein. Aus diesen ging lediglich eine "Umnutzung eines Teils der Liegenschaften zu einem Lagerplatz" hervor. Sie reichte keine Beilagen zum Baugesuch ein. Unter "Bemerkungen" wurde einzig festgehalten, dass sie auf ihren Liegenschaften Bauutensilien wie insbesondere Stahlträger, Gitterroste, Holz und Betonelemente lagern wolle.
Damit ist die Beschwerdegegnerin 1 ihrer Pflicht zur Einleitung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens nachgekommen. Mangels genügender Unterlagen konnte über eine allfällige Baubewilligung aber gar nicht entschieden werden, weshalb der vorliegende anfechtbare Wiederherstellungsbefehl vom 4. Juni 2015 getroffen wurde. Die Beschwerdeführerin hat die ihr obliegenden Mitwirkungspflichten mehrmals verletzt, weshalb der Beschwerdegegnerin 1 nicht vorgeworfen werden kann, sie hätte (erneut) ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren einleiten müssen. Schliesslich trifft die Auffassung des Beschwerdegegners 2 zu, dass der Beschwerdeführerin für die vorliegend ausgeübte Nutzung offensichtlich keine Baubewilligung erteilt werden kann. Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin mehrere nicht betriebssichere Fahrzeuge und auch andere Gegenstände, welche aus umweltschutz- und insbesondere gewässerschutzrechtlicher Sicht problematisch sind, lagert. Eine gesetzeskonforme Nutzung hat die Beschwerdeführerin nie konkretisiert, weshalb die Erteilung einer Bewilligung auch dann nicht in Frage käme, wenn sie mit Auflagen oder Bedingungen verbunden würde. Ist aber klar, dass die bisher ausgeübte Nutzung der Liegenschaft nicht bewilligungsfähig ist, kann auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren ohnehin verzichtet werden (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 644).
6.
6.1 Es kann auch keine Rede davon sein, die Beschwerdegegner hätte die nun beanstandete Nutzung des Grundstücks durch die Beschwerdeführerin über ein Jahrzehnt lang geduldet. So liegen mehrere Schreiben in den Akten, in denen die Beschwerdeführerin zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands aufgefordert wurde. Dabei gingen die Beschwerdegegner stets davon aus, dass die Nutzung bewilligungspflichtig sei.
6.2 Schliesslich erweist sich der Wiederherstellungsbefehl auch als verhältnismässig. Die Beschwerdeführerin übersieht oder verharmlost die latent vorhandene Gefahr einer gravierenden Grundwasserverschmutzung und das daraus resultierende Risiko einer Gesundheitsbeeinträchtigung an Leib und Leben für eine Vielzahl von Menschen in der Nachbarschaft sowie das öffentliche Interesse an einer konsequenten Einhaltung der Bauordnung. Dieses Interesse ist höher zu gewichten als die rein wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin am Fahrzeughandel. Es kann auf die von den Beschwerdegegnern im April 2008, vom Mai bis September 2014 sowie am Augenschein vom 6. Juli 2014 gemachten Fotos verwiesen werden, aus denen die über Jahre betriebene baupolizei- und gewässerschutzwidrige Nutzung hervorgeht. Zudem fehlt nach wie vor ein genehmigtes Brandschutzkonzept.
Die Wiederherstellungsfrist ist so zu bemessen, dass die pflichtige Person nach allgemeiner Erfahrung ihre Pflicht bis zum Ablauf der Frist erfüllen kann (VGer-Urteil VG.2014.00076 vom 30. April 2015 E. II/7.3). Die angesetzte Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands von zwei Monaten ist zwar kürzer als in der Praxis regelmässig gewährt wird. Sie erscheint aufgrund der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin wiederholt auf die Bewilligungspflicht und die Einhaltung der gesetzlichen Normen hingewiesen wurde, sich aber bald über ein Jahrzehnt lang nicht an diese hielt und die geforderten Unterlagen nicht oder nur unvollständig eingereicht hatte, sowie angesichts des erheblichen öffentlichen Interesses an der Einhaltung der Gewässerschutz- und baupolizeilichen Vorschriften als gerechtfertigt.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
III.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerdeverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Die pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.- ist ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen. Aufgrund des Verfahrensausgangs ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario). Mangels Vorliegen besonderer Umstände steht eine solche auch der Beschwerdegegnerin 1 nicht zu (Art. 138 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin wird eine pauschale Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.auferlegt und mit dem von ihr bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]