VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 2. Juni 2016
II. Kammer
in Sachen
VG.2016.00012
1.
A.______
Beschwerdeführer
2.
B.______
beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Soziale Dienste des Kantons Glarus
Beschwerdegegner
2.
Departement Volkswirtschaft und Inneres
des Kantons Glarus
betreffend
Sozialhilfe
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1 Die Brüder A.______ und B.______ beziehen seit dem 15. Juni 2013 wirtschaftliche Hilfe. Die Sozialen Dienste, Stützpunkt […], wiesen ihre Gesuche um Übernahme von offenen Stromrechnungen in der Höhe von Fr. 1'098.80 (Wohnung in […]) und Fr. 343.60 (Wohnung in […]) am 8. bzw. 15. April 2015 ab.
1.2 Gegen die Verfügungen vom 8. und 15. April 2015 erhoben A.______ und B.______ am 7. Mai 2015 Einsprache. Diese wurde durch die Sozialen Dienste am 18. Juni 2015 abgewiesen.
1.3 In der Folge gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde vom 1. September 2015 an das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) und beantragten die Aufhebung des Einspracheentscheids. Ihnen seien die aufgelaufenen Stromkosten für das Jahr 2014 und die anfallenden Stromkosten für das Jahr 2015 zu bezahlen. Das DVI wies die Beschwerde am 4. Dezember 2015 ab.
2.
Dagegen gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde vom 25. Januar 2015 an das Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des DVI. Ihnen seien die aufgelaufenen Stromkosten für das Jahr 2014 in der Höhe von Fr. 1'098.80 und für das Jahr 2015 in der Höhe von Fr. 343.60 zu bezahlen. Ferner sei ihnen die unentgeltliche Prozessführung und die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates.
Das DVI schloss am 5. Februar 2016 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A.______ und B.______. Die Sozialen Dienste, Stützpunkt […], verwiesen am 11. Februar 2016 auf die Akten und die Beschwerdeantwort des DVI.
Am 14. März 2016 nahmen A.______ und B.______ unaufgefordert zur Beschwerdeantwort des DVI Stellung. Das DVI hielt am 18. März 2016 an seinen Anträgen fest, während die Sozialen Dienste sich innert Frist nicht mehr vernehmen liessen.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 54 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentliche Sozialhilfe vom 7. Mai 1995 (Sozialhilfegesetz, SHG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Wer für den Lebensunterhalt für sich und für seine Angehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht oder nicht mehr hinreichend und rechtzeitig aufkommen kann, hat nach Art. 22 Abs. 1 SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese erstreckt sich gemäss Art. 23 Abs. 1 SHG auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums von Hilfesuchenden und ihren Angehörigen sowie auf die Gewährung von materiellen Leistungen, die dem Ziel wirtschaftlicher und persönlicher Selbständigkeit der Betroffenen dienen. Sie kann mit persönlicher Hilfe verbunden werden. Für die Bemessung sind in der Regel die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) massgebend, wobei das Departement über Ausnahmen entscheidet (Art. 23 Abs. 3 SHG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, die im Sommer 2015 neu erlassenen Sozial- und Nothilferichtlinien beruhten auf falschen Tatsachen, da sie den seit dem 2003 massiv höheren Mietzinsen keine Rechnung tragen würden. Würden die im Rahmen der Sozialhilfe anzuerkennenden Mietzinse jahrelang den tatsächlichen Verhältnissen nicht angepasst, sei es den Personen, welche auf den Bezug von Sozialhilfeleistungen angewiesen seien, nicht möglich, ein menschenwürdiges Dasein zu leben. Zudem seien sie bei der Wohnungssuche durch die Beschwerdegegnerin 1 nur ungenügend unterstützt worden.
3.2 Der Beschwerdegegner 2 führt aus, es könne keine Rede davon sein, dass die Höchstbeträge der von der Sozialhilfe übernommenen Mietzinsen und Nebenkosten derart tief seien, dass den Sozialhilfesuchenden die Wohnsitznahme im Kanton Glarus verunmöglicht würde. Da die Mietzinsen im Kanton Glarus in den letzten Jahren keinen Anstieg erfahren hätten, sei bei Erlass der Sozial- und Nothilferichtlinie vom 22. Juni 2015 auch keine Anpassung der Mietzinsen gefordert gewesen. Eine Wohnsitznahme in einer günstigen bis mittelpreisigen Wohnung sei mit dem entsprechenden Budget möglich.
4.
4.1 Die Beschwerdeführer zogen am 4. Dezember 2012 nach […]. Der Beschwerdeführer 1 mietete für sich und seinen Bruder je eine 4-Zimmer-Wohnung an der Hauptstrasse […] und […] zu einem Mietzins von je Fr. 780.-. Mit zwei separaten Verfügungen vom 15. Juli 2013 sprachen ihnen die Sozialen Dienste, Stützpunkt Süd, wirtschaftliche Hilfe zu. In Disp.-Ziff. 3 der Verfügungen wiesen die Sozialen Dienste, Stützpunkt Süd, darauf hin, dass die Wohnungsmiete von je Fr. 780.- (inkl. Nebenkosten) über den kantonalen Richtlinien liege. Die Beschwerdeführer wurden daher angehalten, bis spätestens 30. September 2013 zusammen in eine der beiden Wohnungen zu ziehen. Anschliessend werde gemäss den kantonalen Richtlinien nur noch der Betrag von Fr. 684.- (inkl. Nebenkosten) angerechnet. Damit die Stromkosten bezahlt werden könnten, würden Rückstellungen von monatlich je Fr. 100.- gebildet. Die Verfügungen erwuchsen unangefochten in Rechtskraft.
Aufgrund des Zustands der beiden Wohnungen erlaubte die Beschwerdegegnerin 1 den Beschwerdeführern am 8. bzw. 14. April 2014 sich von März 2014 bis spätestens 15. Mai 2014 bei Kollegen im Kanton Aargau aufzuhalten. Danach sei eine neue Wohnung, eine Notunterkunft oder ein Bed & Breakfast zu einem Mietzins zu beziehen, der den Richtlinien der Sozialhilfe entspreche. Im Rahmen der mietrechtlichen Streitigkeit einigte sich der Beschwerdeführer 1 mit der Vermieterin am 23. April 2014 darauf, dass das Mietverhältnis für die an der Hauptstrasse […] liegende Wohnung mit sofortiger Wirkung aufgelöst werde und das Mietverhältnis für die an der Hauptstrasse […] liegende Wohnung ohne Kündigung und ohne Erstreckungsmöglichkeit am 31. Oktober 2014 ende. In der Folge mietete der Beschwerdeführer 2 für sich und seinen Bruder per 1. November 2014 eine Wohnung in […] zu einem Mietzins von Fr. 980.- (inkl. Nebenkosten).
4.2
4.2.1 In den SKOS-Richtlinien wird angesichts des regional unterschiedlichen Mietzinsniveaus empfohlen, Richtlinien aufzustellen, welche regional oder kommunal ausgerichtete Obergrenzen für die Wohnkosten verschieden grosser Haushalte vorsehen (Kap. B.3). Dieser Empfehlung kam der Beschwerdegegner 2 nach, indem er in Ziff. 1.2 des Kreisschreibens zum Vollzug der öffentlichen Sozialhilfe 2011 Richtwerte für die Bemessung der Logiskosten aufstellte. Diese betragen für einen Einpersonenhaushalt maximal Fr. 684.- (Fr. 600.- plus Nebenkosten von Fr. 84.-) pro Monat und für einen Zweipersonenhaushalt maximal Fr. 982.- (Fr. 868.- plus Nebenkosten von Fr. 114.-) pro Monat. Dieselben Beträge sind in der Sozial- und Nothilferichtlinie des Beschwerdegegners 2 vom 22. Juni 2015 vorgesehen.
4.2.2 Mit dem Kreisschreiben bzw. der Richtlinie wird eine Gleichbehandlung aller Sozialhilfeempfänger bezweckt. Indem nicht ein zu hoher Mietzins festgesetzt wird, sollen die Hilfesuchenden zudem motiviert werden, finanzielle Unabhängigkeit zu erlangen. Dabei ist das Kreisschreiben bzw. die Richtlinie lediglich als Dienstanleitung im Sinne einer Verwaltungsverordnung zu qualifizieren, welche gegenüber den Hilfesuchenden keine direkte Wirkung zu entfalten vermag (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 84). Darauf gestützte Behördenentscheide müssen demnach primär dem kantonalen Sozialhilferecht und den SKOS-Richtlinien entsprechen.
4.2.3 Soweit die Beschwerdeführer rügen, die Richtwerte seien zu tief angesetzt, ist ihnen nicht zu folgen. Sie konnten in […] eine Wohnung zu einem Mietzins von monatlich Fr. 980.- (inkl. Nebenkosten) mieten, was bereits zeigt, dass die Beträge nicht derart tief angesetzt sind, dass eine Wohnungssuche von vornherein zum Scheitern verurteilt ist. Daneben reichte der Beschwerdegegner 2 Ergebnisse einer Spontansuche ins Recht, welche diesen Umstand unterstreichen. Auch das Verwaltungsgericht stiess bei einer Spontansuche auf Wohnungen, die den Mietzinsvorgaben entsprechen. So konnte eine 1 ½-Zimmer-Wohnung in Näfels für einen Mietzins von Fr. 540.- (inkl. Nebenkosten), eine möblierte 2-Zimmer-Wohnung in Rüti zu einem Mietzins von Fr. 680.- (inkl. Nebenkosten) sowie zwei 2 ½-Zimmer-Wohnungen in Glarus zu einem Mietzins von Fr. 828.- (inkl. Nebenkosten) bzw. Fr. 910.- (inkl. Nebenkosten) gefunden werden (www.immoscout.ch, besucht am 1. Juni 2016). An der Anwendung der Mietzinsvorgaben ändert sich sodann auch dadurch nichts, dass die Beträge seit dem Jahr 2003 nicht mehr angepasst wurden. Eine Anpassung erweist sich nur dann als zwingend, wenn zu den vorgesehenen Mietzinsen keine Wohnungen auf dem Markt sind, was wie dargelegt nicht der Fall ist.
4.3 Nachdem Dargelegten ist die – ohnehin rechtskräftige – Verfügung der Beschwerdegegnerin 1 vom 15. Juli 2013 nicht zu beanstanden. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin 1 vom 15. Juni 2013 (Beginn der wirtschaftlichen Unterstützung) bis Ende September 2013 neben den vollen Mietkosten zusätzlich auch die anfallenden Heizkosten zu übernehmen hatte. Ab Oktober 2013 musste sie nur noch die Mietkosten von je monatlich Fr. 684.tragen. Nachdem die Beschwerdeführer nur noch eine der beiden Wohnungen bewohnten, hatten sie lediglich noch einen Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin 1 die Wohnkosten von Fr. 780.- sowie Nebenkosten in der Höhe von maximal Fr. 202.- übernimmt.
Aus den vorhandenen Akten lässt sich nicht eruieren, ob den Beschwerdeführern für den Zeitraum des Bezugs von nur noch einer Wohnung bis zu ihrem Umzug nach […] ein Anspruch auf Übernahme der Heizkosten zusteht. Es liegt an der Beschwerdegegnerin 1 für eine saubere Abrechnung zu sorgen. In einem ersten Schritt wird sie prüfen müssen, wie hoch die von ihr übernommenen Stromkosten sind. Davon hat sie diejenigen Heizkosten in Abzug zu bringen, welche für den Zeitraum vom 15. Juni 2013 bis Ende September 2013 anfielen, da sie diese ja selbst tragen musste. Ebenfalls in Abzug zu bringen sind die durch die Beschwerdeführer geleisteten Rückstellungen von je Fr. 100.- pro Monat. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, wie hoch die Stromkosten ab dem (aus den Akten nicht genau erkennbaren) Zeitpunkt ausgefallen sind, ab welchem die beiden Beschwerdeführer zusammen in einer Wohnung wohnten. Zur Ermittlung der Heizkosten ist davon ein Anteil für die ordentlichen Stromkosten abzuziehen, welche im Grundbedarf enthalten sind (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.1). Der verbleibende Betrag ist auf maximal Fr. 202.- pro Monat (Fr. 982.- ./. Mietzins von Fr. 780.-) zu beschränken. Fällt dieser Betrag höher als die von der Beschwerdegegnerin 1 bereits geleisteten Stromkosten (abzüglich der Heizkosten vom 15. Juni 2013 bis Ende September 2013 und der Rückstellungen von je Fr. 100.-/Monat) aus, haben die Beschwerdeführer Anspruch auf Auszahlung der Differenz.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird bei ihren Berechnungen freilich nach pflichtgemässem Ermessen gewisse Annahmen treffen müssen; dies insbesondere bei der Aufteilung der einzelnen Stromrechnungen zwischen der Zeit vom 15. Juni 2013 bis September 2013 und der vorangehenden sowie nachfolgenden Zeit sowie bei der Ermittlung des Anteils der Heizkosten am gesamten Strombezug.
4.4 Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 2 ändert an der dargelegten Vorgehensweise aus mehreren Gründen nichts, dass die Stromkosten für die Heizung allenfalls aus mietvertragsrechtlicher Sicht nicht geschuldet gewesen wären. Der Beschwerdegegnerin 1 war der Inhalt des Mietvertrags über die Wohnungen in […] bekannt. Im Rahmen der Pflicht zur persönlichen Hilfe (Art. 19 ff. SHG) hätte sie die Beschwerdeführer darauf hinweisen müssen, dass diese aus ihrer Sicht die Heizkosten nicht schulden, anstatt die Rechnungen vorbehaltlos zu bezahlen. Jedenfalls erscheint es als stossend, wenn der Beschwerdegegner 2 diesen Umstand zu Lasten der Beschwerdeführer auslegt. Zum anderen verkennt er, dass die Beschwerdeführer Schuldner einer öffentlich-rechtlichen Forderung der Technischen Betriebe Glarus Süd waren. Die Frage, ob aus mietvertraglicher Sicht nicht die Vermieterin die Stromkosten für die Heizung übernehmen müsse, betrifft hingegen das zivilrechtliche Verhältnis zwischen Beschwerdeführer und Vermieterin. Insofern kann die Beschwerdegegnerin 1 die Beschwerdeführer höchstens dazu anhalten, bei der Vermieterin die allenfalls zu viel bezahlten Kosten zivilrechtlich einzufordern, wobei sie diesbezüglich den Beschwerdeführern die notwendige Unterstützung zukommen lassen müsste.
4.5 Was schliesslich die Stromkosten in […] betrifft, sind die Beschwerdeführer darauf hinzuweisen, dass der geschuldete Mietzins von monatlich Fr. 980.- gerade noch innerhalb der Mietzinsvorgaben des Beschwerdegegners 2 liegt. Damit haben sie keinen Anspruch auf zusätzliche Übernahme der Heizkosten. Darüber hinaus hat die Beschwerdegegnerin 1 anders als bei den Wohnungen in […] keine Stromkosten bezahlt, weshalb es den Beschwerdeführern obliegt, allenfalls nicht geschuldete Leistungen vom Vermieter zurückzufordern, was der Beschwerdeführer 2 offenbar mit Schlichtungsbegehren vom 30. Dezember 2015 auch getan hat.
4.6 Zusammenfassend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 2 vom 4. Dezember 2015, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin 1 vom 18. Juni 2015 sowie deren Verfügungen vom 8. und 15. April 2015 sind aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin 1 zurückzuweisen.
III.
1.
Gemäss Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei grundsätzlich amtliche Kosten zu tragen, wenn sie im Beschwerdeverfahren unterliegt oder wenn auf ihr Begehren nicht eingetreten wurde. Eine Rückweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang in der Hauptsache gilt für die Verteilung der Kosten und Entschädigungen als Obsiegen (BGer-Urteil 1C_621/2014 vom 31. März 2015 E. 3.3). Folglich sind die Gerichtskosten auf die Staatskasse zu nehmen (vgl. Art. 135 Abs. 1 VRG). Sodann steht den Beschwerdeführern gemäss Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG zu Lasten des Beschwerdegegners 2 eine angemessene Parteientschädigung zu, welche auf Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) festzusetzen ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführer beantragten die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Gemäss Art. 139 Abs. 1 VRG befreit die Behörde eine Partei, der die Mittel fehlen, um neben dem Lebensunterhalt für sich und ihre Familie die Verfahrenskosten aufzubringen, auf Gesuch hin ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht, sofern das Verfahren nicht aussichtslos ist. Unter diesen Voraussetzungen weisen die kantonalen Behörden der Partei auf Gesuch hin oder von Amtes wegen einen Anwalt als Rechtsbeistand zu, sofern ein solcher für die gehörige Interessenwahrung erforderlich ist.
2.2 Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da die Beschwerdeführer keine Gerichtskosten zu tragen haben.
2.3 Die Mittellosigkeit der Beschwerdeführer ergibt sich ohne Weiteres aus den Akten. Sodann ist die vorliegende Beschwerde teilweise gutzuheissen, weshalb das Verfahren von vornherein nicht als aussichtslos bezeichnet werden kann. Fraglich ist hingegen, ob die Beschwerdeführer der anwaltlichen Vertretung bedurften. Die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung in sozialhilferechtlichen Verfahren ist nämlich nur mit Zurückhaltung anzunehmen. In solchen Verfahren geht es regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen Verhältnisse, welche den Betroffenen in der Regel ohne anwaltliche Vertretung möglich und zumutbar ist. Vorliegend zeigten die Beschwerdeführer mit ihrer Einsprache, dass sie durchaus in der Lage sind, ihren Standpunkt selber darzulegen. Allerdings ist zu ihren Gunsten zu berücksichtigen, dass das Verfahren insbesondere aufgrund der unübersichtlichen Aktenlage nicht einfach war. Insofern kann gerade noch von der Notwendigkeit der anwaltlichen Vertretung ausgegangen werden. Demgemäss ist das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gutzuheissen und ihnen in der Person von Rechtsanwalt MLaw Jacques Marti ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Dieser ist mit Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu entschädigen, wobei die Parteientschädigung in gleicher Höhe daran anzurechnen ist.
3.
Gegen den vorliegenden Zwischenentscheid steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) offen.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.
Das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird gutgeheissen. Ihnen wird in der Person von Rechtsanwalt C.______ ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
3.
Der Rechtsbeistand wird zu Lasten der Gerichtskasse mit Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) entschädigt. Daran angerechnet wird die Parteientschädigung seitens des Beschwerdegegners 2 in gleicher Höhe.
und erkennt sodann:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschwerdeentscheid des Beschwerdegegners 2 vom 4. Dezember 2015, der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin 1 vom 18. Juni 2015 sowie deren Verfügungen vom 8. und 15. April 2015 werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin 1 zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen.
3.
Der Beschwerdegegner 2 wird verpflichtet, den Beschwerdeführern innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]