VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS
Urteil vom 30. Oktober 2014
I. Kammer
in Sachen
VG.2014.00043
A.______
Beschwerdeführer
B.______
beide vertreten durch Rechtsanwalt C.______
gegen
1.
Departement Sicherheit und Justiz
Beschwerdegegner
des Kantons Glarus
2.
Regierungsrat des Kantons Glarus
betreffend
Inkonvenienzenvergütung
Die Kammer zieht in Erwägung:
I.
1.
A.______ war vom […] bis zum […] bei der Kantonspolizei Glarus als Polizist angestellt. B.______ war vom […] bis zum […] ebenfalls für die Kantonspolizei Glarus als Polizistin tätig. Beide leisteten während ihrer Anstellungszeit Abend-, Nacht-, Sonntags- und Feiertagsarbeit sowie Pikettdienst (nachfolgend: Inkonvenienzen), was der Arbeitgeber jeweils entschädigte. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2011 forderten sowohl A.______ als auch B.______ beim Personaldienst des Kantons Glarus rückwirkend für die letzten fünf Jahre anteilsmässige Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien.
2.
Nachdem anlässlich der Verhandlung vom 10. Januar 2013 keine Einigung über die beantragten Inkonvenienzenentschädigungen hatte erzielt werden können, wies das Departement Sicherheit und Justiz (DSJ) am 21. Januar 2013 die Forderungen von A.______ und B.______ auf Vergütung von Inkonvenienzen während der Ferien ab. Die von A.______ und B.______ am 13. Februar 2013 dagegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Glarus am 22. April 2014 ab.
3.
Am 22. Mai 2014 gelangten A.______ und B.______ mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide. Der Kanton Glarus sei zu verpflichten, A.______ Fr. 2'024.30 zuzüglich Zins von 5 % seit dem 1. Dezember 2011 und B.______ Fr. 1'639.20 zuzüglich Zins von 5 % seit dem 1. September 2011 zu bezahlen, davon den Arbeitnehmeranteil (AHV, IV, EO, ALV, NBU) abzuziehen und zusammen mit dem Arbeitgeberanteil an die zuständige Sozialversicherung zu überweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Regierungsrates sowie des Departements Sicherheit und Justiz.
Der Regierungsrat schloss am 23. Juni 2014 auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten von A.______ und B.______, und verwies auf die Begründung in seinem Entscheid vom 23. Mai 2014. Das DSJ beantragte am 15. August 2014 ebenfalls die Beschwerdeabweisung und hielt an seinen Ausführungen vom 15. April 2013 sowie vom 3. Juli 2013 fest.
II.
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 35 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Kantons Glarus vom 6. Mai 2007 (PolG) i.V.m. Art. 55 Abs. 4 des Gesetzes über das Personalwesen vom 5. Mai 2002 (PG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz führte in ihrem Beschwerdeentscheid aus, dass weder aus der Verordnung über die Entlöhnung der Behördenmitglieder sowie des Staats- und Lehrpersonals vom 21. November 2007 (LohnV) noch aus der Verordnung über die Vergütung von Inkonvenienzen bei der Kantonspolizei vom 16. Dezember 2008 (InkonvenienzenV) ein Anspruch auf eine anteilsmässige Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien abgeleitet werden könne. Es ergebe sich nämlich bereits aus dem Wortlaut der einschlägigen Bestimmungen, dass ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigung nur dann zu bejahen sei, wenn die Leistung dafür effektiv erbracht worden sei, was auf die Ferienzeit aber gerade nicht zutreffe. Zum selben Schluss gelange man in Anwendung des regierungsrätlichen Beschlusses über das Besoldungswesen vom 14. April 1997 (RRB § 254), welcher bis Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung (in Kraft seit 1. Januar 2009) für die vorliegende Rechtsfrage einschlägig gewesen sei. Das kantonale Recht schliesse somit insgesamt aus, dass die vorliegend zur Diskussion stehenden Vergütungen auch während der Ferien anteilsmässig zu bezahlen seien. Da die Personalgesetzgebung diese Frage abschliessend geregelt habe, sei das Obligationenrecht vom 30. März 1911 (OR) auf die öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse mit den Beschwerdeführern nicht anwendbar. Folglich hätten die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die geltend gemachte Forderung.
2.2 Der Beschwerdegegner 1 ist der Ansicht, aus dem Umstand, dass keine explizite Regelung zu den Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien im kantonalen Recht enthalten gewesen sei, könne noch nicht darauf geschlossen werden, dass Art. 57 PG und damit die Bestimmungen des Obligationenrechts auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbar seien. Es könne nicht angehen, dass der Gesetzgeber sämtliche Fragestellungen bis ins letzte Detail regeln müsse. Die Zulagen und Entschädigungen für zusätzliche Dienstleistungen eines Kantonspolizisten seien im kantonalen Recht bereits vor Inkrafttreten der Inkonvenienzenverordnung abschliessend geregelt gewesen. Es liege keine Gesetzeslücke vor, nur weil der Regierungsrat die zur Diskussion stehenden Vergütungen während der Ferien nicht geregelt habe. Darin sei vielmehr ein qualifiziertes Schweigen zu sehen. Schliesslich sei zu bemerken, dass die Beschwerdeführer während des Austrittsverfahrens bei der Kantonspolizei ihre Forderungen weder stellten noch erwähnten, weshalb die vorliegende Beschwerdeerhebung als widersprüchlich qualifiziert werden müsse.
2.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass in der Personalgesetzgebung des Kantons Glarus bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV keine Bestimmung enthalten gewesen sei, welche die Frage der Inkonvenienzenentschädigung während der Ferien geregelt habe. Weil Art. 57 PG aber explizit auf das Obligationenrecht verweise, sei Art. 329d OR auf den vorliegenden Sachverhalt sinngemäss anwendbar. Art. 329d Abs. 1 OR statuiere dabei den Grundsatz, dass Ferien voll zu entschädigen seien und ein Arbeitnehmer nicht schlechter zu stellen sei, als wenn er in dieser Zeit gearbeitet hätte. Da während ihrer Anstellung bei der Kantonspolizei regelmässig und während einer gewissen Dauer entschädigungspflichtige Abend-, Nacht-, Sonn- und Feiertagsarbeiten sowie Pikettdienst geleistet worden seien, bestehe folglich ein anteilsmässiger Anspruch auf solche Vergütungen während der Ferien.
3.
Es gilt vorliegend zu prüfen, ob das kantonale (öffentliche) Recht vor dem Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV eine explizite Regelung betreffend Inkonvenienzenentschädigungen für Polizeifunktionäre während der Ferien enthielt oder ob der Gesetzgeber dazu allenfalls qualifiziert geschwiegen hat. Trifft beides nicht zu, so ist danach zu fragen, ob gestützt auf Art. 57 PG sinngemäss das Bundeszivilrecht und die dazu ergangene Rechtssprechung (vgl. BGE 132 III 172 E. 3) vorliegend zur Anwendung gelangen.
3.1 Die Beschwerdeführer wurden gestützt auf Art. 6 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 PG mit einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag angestellt. Dieser enthält neben Hinweisen zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses auch Angaben über die Höhe des monatlichen Bruttogehalts sowie die Lohnklasse. Zudem wurden die Vorschriften des Personalgesetzes und der übrigen Personalreglemente als integrierende Bestandteile erklärt. Sodann verweisen das Polizeigesetz und seine Ausführungsbestimmungen, sofern sie keine besonderen Bestimmungen enthalten, ebenfalls auf das Personalgesetz (Art. 35 Abs. 1 PolG).
3.2 Nach Art. 91 lit. f der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV) und Art. 17 PG obliegt die Festlegung der Besoldung für die Behördenmitglieder und die Angestellten des Kantons dem Landrat. Dem kam er mit Erlass der Lohnverordnung nach, welche die Anstellungsbedingungen der Behörden abschliessend regelt (Art. 2 Abs. 1 LohnV).
3.3 Gemäss Art. 20 Abs. 1 LohnV werden Zulagen und Entschädigungen für unregelmässige oder zusätzliche Dienstleistungen vom Regierungsrat festgelegt. Mit Beschluss vom 14. April 1997 (nachfolgend: RRB § 254) hielt der Regierungsrat an einer quartalsweisen Abrechnung der Überzeitentschädigungen für Polizeibeamten fest und passte die Höhe der Zulagen für geleistete Nacht-, Sonn-, Feiertagsarbeit sowie für Pikett- und Schichtdienst in der Einsatzzentrale an. Am 1. Januar 2009 wurde der RRB § 254 aufgrund der inkraftgetretenen Inkonvenienzenverordnung aufgehoben.
3.4 In der Inkonvenienzenverordnung werden die Vergütungen geregelt, welche der Kanton seinen Polizeifunktionären für besondere Leistungen zusätzlich zum Lohn ausbezahlt (Art. 1 Abs. 1). Polizeifunktionäre, bei denen diese besonderen Leistungen im Lohn abgegolten werden, haben dabei keinen Anspruch auf zusätzliche Vergütungen (Art. 1 Abs. 2). Die Höhe der jeweiligen Entschädigungen werden sodann in Art. 2 - 4 InkonvenienzenV festgelegt. Ferner wurde die Verordnung durch einen Art. 1 Abs. 3 ergänzt, wonach bei regelmässiger und während einer gewissen Dauer erfolgten Abend- und Nachtarbeit sowie Arbeit an Sonn- und Feiertagen (Art. 2), Pikettdienst (Art. 3) sowie Schichtdienst in der Einsatzzentrale (Art. 4) die Vergütungen anteilsmässig auch während der Ferien, bei Dienstleistungen in der Armee, sowie bei Krankheit, bei Unfall bis maximal 14 Wochen und bei Mutterschaftsurlaub ausgerichtet werden (inkraftgetreten am 1. April 2013).
4.
Wie die Beschwerdeführer zutreffend ausführen, lässt sich bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV weder aus dem Wortlaut der kantonalen Bestimmungen noch aus den Materialien explizit ein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien entnehmen.
Art. 9 Abs. 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Kantonsangestellten vom 28. September 2004 (ArbeitszeitenV) sieht einzig vor, dass bei bezahlten Abwesenheiten, worunter auch die Ferien fallen, die tägliche Normalarbeitszeit angerechnet wird. Diese beträgt für Polizeibeamten 8 Stunden und 30 Minuten (Art. 21 Abs. 1 PolV). Dies wird mit dem vertraglich vereinbarten Lohn abgegolten und bildet auch während der Ferien den für die Lohnfortzahlungspflicht massgebenden Grundlohn. Ein darüber hinausgehender ausdrücklicher Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen während dieser Zeit ist dem Gesetz nicht zu entnehmen. Neu regelt Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit ein anteilsmässiger Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien besteht. Da die Bestimmung aber erst am 1. April 2013 inkraftgetreten ist, findet sie vorliegend keine Anwendung.
5.
5.1 Das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung über den Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien kann eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeuten, d.h. ein sogenanntes "qualifiziertes Schweigen" darstellen. In diesem Fall hat das Gesetz eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinne – mitentschieden. Für Analogie und richterliche Lückenfüllung wäre diesfalls kein Platz (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 234).
5.2 Art. 20 Abs. 1 LohnV erteilt dem Regierungsrat die Kompetenz, Zulagen und Entschädigungen für unregelmässige oder zusätzliche Dienstleistungen von Polizeifunktionären festzulegen. Dementsprechend steht dem Regierungsrat bei der Qualifikation, welche Inkonvenienzen entschädigt werden und wie hoch die Vergütungen dafür sind, ein gewisses Ermessen zu. Als "zusätzlich" sind dabei Dienstleistungen zu verstehen, welche ein Polizist (auf Anordnung seines Vorgesetzten hin) abweichend von der in Art. 21 Abs. 1 PolV festgelegten Normalarbeitszeit von 8 Stunden und 30 Minuten zu leisten hat. Mit "unregelmässig" wird klargestellt, dass es sich um gelegentliche Arbeitseinsätze handelt, welche je nach Bedarf anfallen.
Die zusätzlichen oder unregelmässigen Dienstleistungen von Polizeifunktionären wurden vom Regierungsrat im RRB § 254 und in der Inkonvenienzenverordnung abschliessend normiert. Dabei erstreckt sich der Geltungsbereich der Inkonvenienzenverordnung auf die "besonderen Leistungen", welche "zusätzlich zum Lohn" ausbezahlt werden (Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV). Als solche besonderen Leistungen sieht der Regierungsrat die Abend- und Nachtarbeit, Arbeit an Sonn- und Feiertagen, Pikettdienst oder Schichtdienst in der Einsatzzentrale (Art. 2 ff. der InkonvenienzenV). Die dem Polizisten aufgrund der besonderen Leistungen entstandenen Nachteile sind durch die in Art. 2 ff. InkonvenienzenV festgelegten Vergütungen abzugelten.
5.3 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer knüpfte der Regierungsrat beim Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen von Polizeifunktionären an eine effektive Leistung an und sah die Zulagen offensichtlich nicht als Lohnbestandteil, für welche während der Ferien ein Anspruch auf Lohnfortzahlung bestand.
So sieht bereits Art. 20 Abs. 1 LohnV vor, dass Entschädigungen im Sinne dieser Kompetenznorm als Zulagen für zusätzliche oder unregelmässige Dienstleistungen zu verstehen sind. Es wird somit dem Grundsatz nach festgehalten, dass Vergütungen, welche der Regierungsrat zu regeln hat, an die effektive Arbeitstätigkeit in Form einer zusätzlichen oder unregelmässigen Dienstleistung anknüpfen. Der durch die zusätzliche Dienstleitung entstehende Nachteil entfällt jedoch während der Ferien, weshalb der Regierungsrat dafür auch keine Zulagen vorsah und sich auch nicht veranlasst sehen musste, sich im Sinne eines Negativkatalogs auf formell-gesetzlicher Grundlage dazu zu äussern.
Des Weiteren stellte der Regierungsrat in Art. 1 Abs. 1 InkonvenienzenV durch den Passus "zusätzlich zum Lohn" ebenfalls klar, dass er die Vergütungen nicht als Lohnbestandteil vorgesehen haben wollte und implizierte damit, dass kein entsprechender Anspruch bzw. kein Anspruch auf Lohnfortzahlung während der Ferien besteht (in diesem Sinne auch VGer BL-Urteil vom 20. März 2000, www.baselland.ch). Auch deshalb ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat die Inkonvenienzenvergütung an eine effektiv erbrachte (besondere) Leistung knüpfte.
Ferner definieren sowohl die RRB § 254 als auch die Inkonvenienzenverordnung den Zeitrahmen für Abendund Nachtarbeit sowie für Sonn- und Feiertagsarbeit und die entsprechende auszurichtende Entschädigung dafür. Daraus ergibt sich, dass ausserhalb von diesem Zeitrahmen und ohne eigentliche Leistung keine entsprechende Vergütung geschuldet war. Die tatsächlich erbrachte Leistung während dieser besonderen Arbeitszeit ist kausal für einen Entschädigungsanspruch, denn die Vergütung knüpft stets an eine Schicht, einen Dienst, einen Sonntag oder einen Feiertag an. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf einer Ausnahmeklausel, welche der Regierungsrat vor Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV nur in Art. 1 Abs. 2 InkonvenienzenV vorgesehen hatte.
5.4 Nach Art. 1 Abs. 2 InkonvenienzenV haben Polizeifunktionäre, bei welchen die zusätzlichen Vergütungen bereits im Lohn integriert sind, keine weitergehenden Ansprüche auf Inkonvenienzenzulagen. Wie den Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen im Auszug aus dem Protokoll zur Inkonvenienzenverordnung entnommen werden kann, ist diese Klausel insbesondere für Polizeioffiziere vorgesehen (vgl. Bemerkung zu Art. 1 Abs. 2 unter Ziff. 5; Bg. 2 act. 1/11/1/2). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer erscheint dies aber nicht als Ungleichbehandlung. Der Regierungsrat liess sich nämlich von sachlichen Kriterien leiten, als er verschiedene Methoden der Lohnfestsetzung für unterschiedliche Funktionen vorsah. Dies tat er wohl nicht zuletzt, weil ein Polizeioffizier gegenüber den ihm unterstellten Polizisten öfters mit Inkonvenienzen konfrontiert wird. Es erscheint deshalb gerechtfertigt, die dafür zu entrichtenden Entschädigungen als Lohnbestandteile festzulegen, auf welche auch während der Ferien ein Anspruch besteht. Dies lässt den Kehrschluss zu, dass andere Polizeifunktionäre, bei welchen die Zulagen nicht im Lohn integriert sind, keinen Anspruch auf Inkonvenienzenzulagen während der Ferien hatten.
5.5 Die Beschwerdeführer können sodann aus dem Umstand, dass Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV eingeführt wurde, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Indem der Regierungsrat neu einen Anspruch auf anteilsmässige Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien vorsieht, kam er den diesbezüglichen Bestrebungen des Polizeibeamten-Verbands entgegen. Bei der neu geschaffenen Bestimmung handelt es sich aber um eine Rechtsänderung, nicht um eine Konkretisierung der bisher geltenden Regelungen.
5.6 Soweit sich die Beschwerdeführer schliesslich auf die einschlägige kantonale und bundesgerichtliche Rechtsprechung stützen, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass im öffentlichen Dienstrecht auf dem Gebiet des Arbeitsvertragsrechts ohnehin kein unbeschränkter Anspruch auf die Minimalgarantien des Obligationenrechts besteht (vgl. BGE 138 I 232 E. 7.2). Zum anderen ist das Verwaltungsgericht an die Erwägungen des ins Recht geführten Urteils des Verwaltungsgerichts Basel-Stadt vom 23. April 2009 (BJM 2011, S. 257 ff.) nicht gebunden.
Aus dem Gesagten folgt insgesamt, dass der Regierungsrat bis zum Inkrafttreten von Art. 1 Abs. 3 InkonvenienzenV bewusst keinen Raum für Inkonvenienzenentschädigungen während der Ferien liess, sofern diese nicht bereits im Lohn integriert waren (Art. 1 Abs. 2 InkonvenienzenV). Er schwieg sich diesbezüglich somit qualifiziert aus. Ein expliziter Ausschluss, dass während der Ferien kein Anspruch auf Inkonvenienzenentschädigungen besteht, war denn auch nicht notwendig.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
III.
1.
Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Kostenlos sind Streitigkeiten aus einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- (Art. 135a Abs. 1 lit. b VRG).
Da der Streitwert im vorliegenden Verfahren Fr. 3'663.50 beträgt, sind keine Gerichtskosten zu erheben.
2.
Ausgangsgemäss steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 3 VRG). Den Behörden wird gemäss Art. 138 Abs. 4 VRG in der Regel keine Entschädigung zugesprochen, ausgenommen im Klageverfahren oder wenn besondere Umstände dies rechtfertigen. Da vorliegend kein Ausnahmetatbestand vorliegt, steht auch den Beschwerdegegnern keine Parteientschädigung zu.
3.
Gegen diesen Entscheid kann gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur erhoben werden, wenn der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Aufgrund des Dargelegten (vgl. E. III/1.2) ist davon auszugehen, dass das Streitwerterfordernis nicht erfüllt ist.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:
[…]