RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE A/868/2016-ABST ACST/6/2017 COUR DE JUSTICE Chambre constitutionnelle Arrêt du 19 mai 2017
dans la cause
COMMUNE D’AVULLY COMMUNE DE CAROUGE COMMUNE DE CARTIGNY COMMUNE DE CÉLIGNY COMMUNE DE CHÊNE-BOUGERIES COMMUNE DE CHÊNE-BOURG COMMUNE DE COLLONGE-BELLERIVE COMMUNE DU GRAND-SACONNEX COMMUNE DE LANCY COMMUNE DE MEYRIN COMMUNE D’ONEX COMMUNE DE PERLY-CERTOUX COMMUNE DE PLAN-LES-OUATES COMMUNE DE THÔNEX COMMUNE DE VERNIER COMMUNE DE VERSOIX COMMUNE DE VEYRIER VILLE DE GENÈVE représentées par Me Nicolas Wisard, avocat contre CONSEIL D'ÉTAT représenté par Me Yvan Jeanneret, avocat
- 2/58 - A/868/2016 EN FAIT 1. a. Depuis plusieurs années, les communes de Carouge, Chêne-Bougeries, Chêne-Bourg, Lancy, Meyrin, Onex, Plan-les-Ouates, Thônex, Vernier et Versoix ont, au bénéfice d’arrêtés de réglementation du stationnement rendus par le département devenu dans l’intervalle celui de l’environnement, des transports et de l’agriculture (ci-après : DETA), aménagé sur leur territoire des places de parking, dont l’utilisation, pour un certain nombre d’entre elles, requiert le paiement d’une taxe, à acquitter par l’insertion de monnaie dans des parcomètres ou horodateurs (ci-après : appareils). Les communes précitées ont acquis et installé les appareils à leur charge ; elles les entretiennent et les amortissent à leur charge, et elles les exploitent à leur profit. Ces aires de stationnement contre paiement relèvent pour les unes du domaine public communal (majoritairement), d’autres du domaine public cantonal, d’autres du domaine privé communal, d’autres de fonds privés ouverts à l’usage du public et d’autres de zones mixtes publiques/privées. Le stationnement sur lesdites places de parking est limité en règle générale à une durée de 30 à 90 minutes. Les communes de Carouge, Lancy, Plan-les-Ouates et Vernier ont passé avec la Fondation des parkings (ci-après : la FPark) des conventions portant sur le contrôle du stationnement en général sur leur territoire (notamment dans les zones blanches avec horodateurs, les zones bleues, sur des emplacements interdits au parcage et/ou dangereux, sur des emplacements réservés aux personnes à mobilité réduite), ainsi que, s’agissant de celles de Carouge et de Lancy, une convention sur la gestion de leurs parcomètres et horodateurs. Les autres communes précitées se chargent elles-mêmes tant du contrôle du stationnement que de la gestion des parcomètres et horodateurs. b. D’autres communes du canton sont susceptibles d’aménager sur leur territoire des places de parking dont l’utilisation serait soumise au paiement d’une taxe. Celle d’Avully projette de le faire dans le cadre de l’extension de son village, et celles de Cartigny, Céligny, Collonge-Bellerive, Grand-Saconnex, Perly-Certoux et Veyrier paraissent envisager de valoriser de la sorte l’utilisation de leur domaine public communal, bien que, à l’égal de celle d’Avully, elles n’aient pas encore d’appareils installés sur leur territoire. c. De nombreux parcomètres et horodateurs sont installés sur le territoire de la Ville de Genève. Cette dernière n’est ni propriétaire ni exploitante de ces appareils, qui ont été installés à l’origine par le canton de Genève (ci-après : le canton ou l’État), puis, pour le compte de ce dernier, par la FPark, qui les a rachetés au canton en 2014. Dès l’année 2010 – après une période durant laquelle le contrôle du stationnement en Ville de Genève avait été exercé concurremment par la Ville de Genève et la FPark, en vertu d’une convention qui avait été signée les 15 juillet et 4 août 2003 entre l’État, la Ville de Genève et la FPark, puis
- 3/58 - A/868/2016 résiliée par le Conseil d’État pour le 31 décembre 2009 –, le cantont avait repris à son compte le contrôle du stationnement en Ville de Genève, le considérant comme ayant été jusque-là délégué à la Ville de Genève, et il l’avait confié à la FPark, par le biais de contrats de prestations ratifiés par le Grand Conseil. Des contrats de prestations ont ainsi été passés entre l’État et la FPark, respectivement le 14 octobre 2009 pour les années 2010 à 2013, le 26 juin 2013 pour les années 2014 à 2016, et le 25 mai 2016 pour les années 2017 à 2019. Le Grand Conseil a ratifié les deux premiers, par des lois respectivement des 18 novembre 2010 (pour l’année 2010), 18 mars 2011 (pour les années 2011 à 2013) et 23 janvier 2014 (pour les années 2014 à 2016), et il a été saisi, le 25 mai 2016, d’un projet de loi en vue de ratification du troisième (PL 11923), actuellement pendant devant le Grand Conseil (PL 11923-A). Par ailleurs, aux termes d’une convention passée le 20 février 2015 entre l’État et la FPark portant sur les horodateurs et les parcomètres sis en Ville de Genève – convention ayant succédé à de précédentes, des 25 septembre 2013 et 3 février 2004 –, la FPark se chargeait pour l’essentiel de la pose, de la gestion et de l’entretien des appareils, de la collecte des paiements effectués en espèces provenant des appareils et de ceux faits par carte de crédit ou téléphone, ainsi que du tri et de la mise en cartouche de la monnaie. En Ville de Genève, le stationnement en zone blanche payante est limité en règle générale à une durée fixée à 30 minutes (principalement à proximité des commerces et des offices de poste), 90 minutes (dans le quartier des banques et le centre-ville) ou 3 heures (à proximité des centres sportifs). 2. Par courrier du 19 novembre 2012 adressé à diverses communes concernant le plan directeur du stationnement, le DETA a indiqué que le recours au stationnement payant était une mesure complémentaire à d’autres mesures (comme les zones bleues à « macaron ») pour réglementer le stationnement. Il « rappelait » qu’en dépit d’une application « pragmatique » du principe, l’installation d’horodateurs sur la voie publique était une compétence exclusive de l’État et que, « sur la base des textes légaux tant fédéraux que cantonaux et de leur interprétation (…), les recettes des horodateurs devraient revenir à l’autorité qui a force de compétence en matière de gestion de la circulation, y compris du stationnement, sur le territoire cantonal, à savoir le [DETA] ». 3. Par courrier du 18 février 2015 adressé aux communes de Bellevue, Carouge, Chêne-Bourg, Collonge-Bellerive, Grand-Saconnex, Lancy, Meinier, Meyrin, Onex, Plan-les-Ouates, Satigny, Thônex, Vernier, Versoix et Veyrier, le Conseil d’État a fait part de son intention de transférer à l’État les parcomètres et horodateurs installés sur leur territoire et de faire revenir à l’État les recettes générées par ces appareils. Les pratiques en cours laissaient entrevoir en la matière un « écart de traitement » entre la Ville de Genève et les autres communes du canton. L’installation des appareils sur la voie publique était une compétence
- 4/58 - A/868/2016 exclusive de l’État ; au regard des « textes légaux, tant fédéraux que cantonaux et de leur interprétation », leurs recettes devaient revenir à l’autorité ayant « force de compétence en matière de gestion de la circulation, y compris du stationnement, sur le territoire cantonal, à savoir le [DETA] ». La situation en Ville de Genève était déjà conforme aux dispositions considérées. Les recettes des amendes d’ordre, qui permettaient aux communes précitées de couvrir les coûts relatifs au contrôle du stationnement, n’étaient pas concernées par la démarche entreprise par le Conseil d’État, lesdites recettes revenant de plein droit auxdites communes. 4. a. Par courrier du 3 mars 2015, le conseil administratif d’Onex s’est formellement opposé à « cette démarche », qui devait pour le moins être examinée dans le cadre de la répartition des tâches entre le canton et les communes. Elle apparaissait contraire au principe de proximité. La « balance fiscale » devait être prise en compte, car la commune exigerait le remboursement des investissements qu’elle avait consentis. La relève et la gestion des horodateurs communaux répartis sur l’ensemble du territoire cantonal irait à l’encontre d’une gestion pragmatique des deniers publics. b. Par courrier du 13 mars 2015, le conseil administratif de Meyrin a pris note de la volonté de l’État. Une prise en charge par l’État de la gestion des horodateurs implantés sur le domaine public communal devait impliquer celle non seulement des bénéfices générés par les appareils, mais aussi de l’ensemble des procédures et coûts liés à cette gestion. Les horodateurs situés sur le domaine privé communal devaient continuer à être financés et gérés par la commune, et leurs recettes revenir à celle-ci. c. Par courrier du 27 mars 2015, le conseil administratif de Plan-les-Ouates s’est étonné du changement de politique poursuivi, même si celui-ci avait été annoncé par le DETA dans un courrier du 19 novembre 2012. Cette problématique devait être traitée dans le cadre du chantier relatif à la répartition des tâches entre le canton et les communes. La convention passée avec la FPark portant sur le contrôle du stationnement sur son territoire n’était pas encore entrée en vigueur, étant toujours suspendue à la signature d’une convention séparée portant sur la compensation financière de l’activité d’encaissement et de recouvrement du service des contraventions. Depuis le 31 août 2013, la FPark effectuait le contrôle du stationnement sur le territoire de la commune en dehors de toute convention. d. Par courrier du 29 avril 2015, les communes de Chêne-Bougeries, Chêne-Bourg et Thônex ont demandé à l’association des communes genevoises (ci-après : ACG) d’examiner le sujet évoqué par le Conseil d’État dans son courrier précité du 18 février 2015 dans le cadre de la répartition des compétences entre le canton et les communes alors en cours de négociation, et ce avant que n’entre en vigueur une pratique qui priverait les communes des recettes des horodateurs, représentant une importante source de revenus.
- 5/58 - A/868/2016 5. Du 27 avril au 12 août 2015, le DETA a organisé des séances avec les communes alors concernées par le transfert envisagé des horodateurs. Le sujet a aussi été abordé le 5 mai 2015 lors d’une séance de l’ACG. Pour le DETA, il ne s’agissait pas d’un transfert de compétence des communes au canton, mais d’une mise en conformité de la situation. Les horodateurs étaient considérés comme un instrument de réglementation du stationnement ; l’État avait la prérogative de les installer, d’en être propriétaire et d’en percevoir les recettes. L’État entendait déconnecter cette problématique de celle de la répartition des tâches entre le canton et les communes, la situation étant hétérogène d’une commune à l’autre. Un transfert des appareils à la FPark présenterait aussi l’avantage, dans l’intérêt des usagers, de favoriser la modernisation et l’uniformisation des moyens de paiement pour l’utilisation des places de parking. Les appareils concernés par le transfert envisagé étaient ceux qui étaient implantés sur fonds publics et sur fonds privés à usage public et faisant l’objet d’une mesure de réglementation de la durée du stationnement. Les représentants des communes présents à ces séances ont évoqué quelques questions (nombre d’horodateurs concernés, coût de leur acquisition, durée de leur amortissement, charges d’exploitation, recettes, tri-monnaie, rétrocession des amendes d’ordre, etc.), le plus souvent laissées ouvertes. La représentante de la commune d’Onex a contesté le point de vue juridique du DETA ; selon elle, il fallait distinguer la compétence de légiférer de celle d’encaisser ; le transfert envisagé nécessiterait une modification législative. La situation pouvait être différente pour la Ville de Genève, dès lors que celle-ci n’était pas propriétaire des appareils installés sur son territoire. 6. a. Le 10 février 2016, le Conseil d’État a adopté un acte intitulé « arrêté concernant les horodateurs et les parcomètres conformément à la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière, du 18 décembre 1987 (LaLCR ; H 1 05) ». Il y a décrété que : - toute acquisition et installation de nouveaux parcomètres ou horodateurs sur la voie publique, charges y afférentes comprises, et toute introduction du paiement par téléphone des taxes de parcage sur la voie publique étaient du ressort du canton, qui en percevait les recettes (ch. 1) ; - les communes, à l’exclusion de la Ville de Genève, étaient encore habilitées à percevoir les recettes des appareils actuellement en place sur leur domaine public, et ce jusqu’à leur renouvellement, qui devait intervenir au plus tard dans un délai de dix ans depuis leur installation (ch. 2) ; - pour permettre le suivi de la mesure mentionnée au chiffre 2 (de cet arrêté), les communes concernées étaient tenues de transmettre au DETA, soit pour lui la DGT (direction générale des transports), jusqu’au 30 juin 2016, le
- 6/58 - A/868/2016 nombre, la localisation et la date d’acquisition des parcomètres ou horodateurs dont elles étaient propriétaires (ch. 3) ; - les communes concernées étaient tenues de transmettre à la DGT toute demande d’acquisition et de renouvellement des parcomètres ou horodateurs sur leur domaine public (ch. 4) ; - le DETA était chargé de la mise en œuvre (de cet arrêté) (ch. 5). b. À teneur des considérants de cet arrêté, c’était le canton qui était compétent en matière de gestion de la circulation, notamment pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Aux endroits où le parcage était de durée limitée, des parcomètres pouvaient être installés pour contrôler la durée autorisée du stationnement des voitures automobiles, et le Conseil d’État fixait les modalités de perception et le tarif des taxes de parcage. Il en découlait que la compétence en matière d’installation des appareils sur la voie publique revenait au canton. La création d’une zone horodateurs, et notamment la mise en place d’appareils, devaient faire l’objet d’une demande auprès du DETA, soit pour lui la DGT, pour qu’une réglementation locale du trafic prévoyant le stationnement contre paiement sur le domaine public soit édictée par voie d’arrêté. La propriété des appareils et les recettes y relatives revenaient de plein droit au DETA. Il convenait que ce dernier procède à leur acquisition et installation et perçoive les recettes correspondantes. Les appareils actuels, pour la plupart encore en état de fonctionnement, appartenaient aux communes, sauf en Ville de Genève. L’État renonçait à racheter les appareils des communes. La mise en œuvre du transfert à l’État des recettes et des charges en matière de parcomètres et horodateurs interviendrait de façon progressive, dans un délai maximal de dix ans correspondant à l’obsolescence des appareils, ou au moment de l’introduction du paiement par téléphone des taxes de parcage sur la voie publique. Les communes concernées par ce transfert progressif étaient en l’état celles de Carouge, Chêne- Bourg, Lancy, Meyrin, Onex, Plan-les-Ouates, Thônex, Vernier et Versoix. 7. a. Par courrier du 10 février 2016 à l’ACG, auquel cet arrêté était joint, le Conseil d’État a rappelé notamment que le transfert à l’État qu’il avait décrété en matière d’horodateurs et de parcomètres incluait autant les recettes que les charges correspondantes, mais que les communes demeuraient à l’initiative des mesures à introduire sur leur territoire en matière de stationnement, sous réserve de validation a posteriori par la DGT par le biais d’arrêtés pour la mise en œuvre concrète. Il avait retenu le scénario consistant à régulariser la situation en prévoyant que toute nouvelle acquisition ou renouvellement d’appareils, charges y afférentes comprises, étaient du ressort du canton, solution permettant de laisser du temps aux communes concernées pour adapter leur budget et éviter des procédures longues et complexes de transfert de propriété. Le périmètre de la régularisation incluait uniquement le domaine public ; les appareils situés sur le domaine privé des communes restaient de la compétence des communes, qui
- 7/58 - A/868/2016 continuaient à en percevoir les recettes. Pendant la période transitoire fixée, les communes étaient habilitées à percevoir les recettes des appareils actuellement en place sur leur domaine public. Le déploiement du paiement par téléphone, en cours en Ville de Genève, était assimilé à un renouvellement d’appareils ; les charges et recettes liées à sa mise en œuvre revenaient à l’État. b. Des courriers analogues, auquel l’arrêté précité était annexé, ont été adressés le 10 février 2016 aux communes alors concernées par le conseiller d’État en charge du DETA – à savoir à celles de Carouge, Chêne-Bourg, Lancy, Meyrin, Onex, Plan-les-Ouates, Thônex, Vernier et Versoix –, ainsi qu’aux autres communes du canton, qui le deviendraient en cas de mise en place d’une politique de stationnement contre paiement. 8. Également le 10 février 2016, le Conseil d’État a adressé à la Ville de Genève un courrier aux termes duquel il affirmait sa compétence d’exercer le contrôle du stationnement sur son territoire, retraçait l’historique des relations entre l’État et la Ville de Genève sur ce sujet, indiquait que la Ville de Genève avait renoncé sans limite de temps au contrôle du stationnement sur son territoire. L’État était dispensé de requérir l’accord de la Ville de Genève pour confier à la FPark le contrôle du stationnement sur le territoire de la Ville de Genève. Les taxes de parcage étaient des taxes de contrôle, et non des taxes d’usage du domaine public ; la commune n’avait aucun droit de les percevoir. L’arrêté précité du Conseil d’État du même 10 février 2016 était joint à ce courrier. 9. a. Par acte du 14 mars 2016, dix-huit communes du canton – à savoir celles d’Avully, Carouge, Cartigny, Céligny, Chêne-Bourg, Chêne-Bougeries, Collonge-Bellerive, Grand-Saconnex, Lancy, Meyrin, Onex, Perly-Certoux, Plan-les-Ouates, Thônex, Vernier, Versoix, Veyrier et la Ville de Genève – ont recouru auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté précité du Conseil d’État du 10 février 2016 (cause A/868/2016). Elles ont conclu préalablement à l’octroi de l’effet suspensif et à la production, par le Conseil d’État, de documents et informations (liste intégrale des horodateurs et parcomètres installés sur leur territoire dont le canton et/ou la FPark considéraient être propriétaires ou assuraient l’exploitation ; chiffrage précis, pièces à l’appui, de l’ensemble des recettes et charges [d’exploitation et d’investissement] liées à l’exploitation de ces appareils, sur les cinq derniers exercices comptables et pour l’année en cours ; tous les actes juridiques passés entre le canton et la FPark au sujet de la gestion et la propriété des horodateurs et parcomètres). Au fond, elles ont conclu principalement à l’annulation de l’arrêté attaqué, et subsidiairement à sa modification par la substitution, au ch. 1 de son dispositif, des termes « voie publique » par ceux de « domaine public cadastré comme tel et assujetti à la LCR » (loi fédérale sur la circulation routière du
- 8/58 - A/868/2016 19 décembre 1958 - RS 741.01), et, au ch. 2, des termes « domaine public » par celui de « territoire ». b. L’arrêté contesté présentait un caractère général et abstrait, en visant, à son ch. 1, un nombre indéterminable de situations et de sujets juridiques auxquels il s’appliquerait, et en affirmant une compétence exclusive du canton d’installer des appareils sur l’ensemble des voies publiques et d’en percevoir les recettes. Son ch. 2 constituait une disposition transitoire destinée à atténuer l’impact du principe posé au ch. 1. Son ch. 4 imposait aux communes une obligation générale et abstraite dans la logique des ch. 1 et 2. Seule pouvait à cet égard prêter à discussion l’injonction concrète du ch. 3 de transmettre à la DGT, jusqu’au 30 juin 2016, le nombre, la localisation et la date d’acquisition des appareils dont les communes étaient propriétaires. Cet arrêté était matériellement un règlement du Conseil d’État, sujet à recours à la chambre constitutionnelle. À défaut, cette dernière devait le transmettre à la chambre administrative de la Cour de justice. Les recourantes avaient qualité pour recourir d’une part en tant que communes alléguant une violation de leur autonomie garantie par la loi ou la constitution, compte tenu de leurs griefs à l’encontre de l’arrêté contesté, mais aussi, d’autre part, en tant que titulaires d’un intérêt digne de protection, dès lors que l’arrêté en question les touchait dans leurs prérogatives de puissance publique, voire de gestion de leur domaine privé. c. Par le biais de l’arrêté attaqué, le Conseil d’État s’accaparait – en violation de l’autonomie des communes et du principe de la séparation des pouvoirs, faute de base légale formelle – la tâche d’installer des appareils sur le domaine public et même privé des communes et de percevoir les recettes liées à leur exploitation, sous prétexte de ses compétences en matière de circulation routière, alors que la matière relevait aussi de la gestion du domaine public. Les communes disposaient de la compétence de réguler l’usage de leur domaine public ainsi que de prélever une taxe en contrepartie d’un stationnement de longue durée. L’enjeu financier était important pour les communes. Pour l’essentiel en 2015, l’exploitation des appareils avait généré, déduction faite des frais de gestion de ces derniers, CHF 1'142'268.01 de bénéfices pour les neuf communes disposant sur leur territoire de zones de parcage contre paiement (la Ville de Genève non comprise), ce qui représentait un ratio net/brut de 41 à 97 % selon les communes ; en Ville de Genève, le bénéfice avait été de CHF 8'904'363.-, ce qui représentait un ratio net/brut de 87 %. d. La gratuité de la circulation et du stationnement sur la voie publique n’était pas absolue. Le stationnement de longue durée, constitutif d’un usage accru du domaine public, pouvait donner lieu à perception d’une taxe d’utilisation, alors que seule une taxe de contrôle pouvait être perçue en cas de stationnement de courte durée ; la limite entre les deux types d’usage du domaine public se situait à
- 9/58 - A/868/2016 30 minutes. S’il conférait aux cantons des compétences en matière de réglementation de la circulation routière, y compris du stationnement, le droit fédéral ne leur attribuait pas, par attraction de compétence, les revenus du stationnement payant. La perception des taxes causales, en échange de la fourniture d’une prestation ou d’un avantage, requérait une base légale formelle, dans une mesure assouplie pour certaines de ces taxes, susceptibles d’être contrôlées par l’application des principes de la couverture des frais et de l’équivalence. La base légale pouvait se limiter à prévoir le principe et le montant maximum des taxes de contrôle de l’usage commun du domaine public. Les taxes d’utilisation d’une infrastructure publique, impliquant un usage accru du domaine public, étaient en revanche soumises strictement au principe de la légalité. Elles devaient être qualifiées comme telles dès lors que leur montant dépassait les coûts de la prestation ou de l’avantage fournis. Des taxes pouvaient avoir un caractère hybride. e. En droit genevois, la LaLCR attribuait au canton – soit au DETA – la compétence d’édicter des réglementations locales du trafic (art. 2 al. 1), sans pour autant lui conférer l’intégralité des tâches liées au stationnement payant. Son art. 7C prévoyait la possibilité d’installer des parcomètres pour contrôler la durée autorisée du stationnement des véhicules motorisés aux endroits où le parcage était de durée limitée (al. 1), mais il ne déléguait au Conseil d’État que la fixation des modalités de perception et du tarif des taxes de parcage sur la voie publique en tenant compte du lieu, du type de parcage ou d’autres éléments, le tarif ne pouvant excéder CHF 2.- par heure sous réserve d’adaptation à l’évolution de l’indice genevois des prix à la consommation par règlement (al. 2). Ladite loi ne traitait pas de la gestion de l’usage du domaine public en tant que zone de parking, ni ne réservait au canton la mise en œuvre des mesures de réglementation du trafic (y compris le stationnement), ni ne prévoyait l’attribution au canton des recettes du stationnement payant (sauf – exception confirmant la règle – pour le produit des taxes perçues contre l’octroi d’un macaron permettant le parcage de véhicules des habitants d’un secteur ou d’un cercle déterminé d’usagers, produit versé à la FPark [art. 7D]). En revanche, la loi sur le domaine public du 24 juin 1961 (LDPu - L 1 05) prévoyait que le produit des émoluments, taxes et redevances pour usage du domaine public, devant être fixées dans les lois spéciales et leurs règlements d’application (art. 26 al. 1 et 4), appartenait aux communes s’il s’agissait du domaine public communal et à l’État dans tous les autres cas (art. 26 al. 5). Les communes s’étaient jusque-là chargées de mettre en place des zones de stationnement contre paiement, à leurs frais mais aussi à leur profit. f. L’attribution exclusive au canton de la tâche d’installer et exploiter, à ses frais mais aussi à son profit, des horodateurs et parcomètres pour le stationnement des véhicules automobiles violait les critères matériels fixés par l’art. 133 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012
- 10/58 - A/868/2016 (Cst-GE - A 2 00) pour la répartition des tâches entre le canton et les communes, à savoir ceux de proximité, de subsidiarité, de transparence et d’efficacité. Une uniformisation des appareils sur tout le canton pouvait être imposée par le canton, sans que cela requière une mainmise sur les appareils. Les services communaux, proches territorialement des appareils, pouvaient parfaitement assumer l’exploitation des appareils. La relative opacité régnant à propos des coûts et profits générés par les appareils en Ville de Genève tendait à démontrer que l’exigence de transparence serait mieux satisfaite par les communes. La tâche considérée n’excédait pas la capacité des communes. g. La prétention du canton à se servir des recettes générées par les appareils installés sur des biens-fonds privés violait la garantie de la propriété. Le champ d’application de l’arrêté attaqué ne se limitait pas aux places de stationnement payantes situées sur le domaine public ; la notion de « voie publique » se prêtait à une interprétation appréhendant toutes les voies ouvertes à la circulation, indépendamment de leur statut foncier, et le DETA avait annoncé vouloir opter pour une telle interprétation extensive. Le canton entendait donc mettre la main sur les recettes des appareils installés sur des terrains ou dans des ouvrages relevant de la propriété privée des communes. Il porterait ainsi atteinte aux intérêts patrimoniaux des communes, en violation de la garantie constitutionnelle de la propriété, de l’interdiction des mesures confiscatoires et de l’égalité de traitement. h. Le régime transitoire prévu par le ch. 2 de l’arrêté attaqué pour les communes (la Ville de Genève non comprise) conduisait à un résultat arbitraire s’agissant des appareils installés par les communes sur le domaine public cantonal ou le domaine privé, en tant qu’il ne visait que ceux alors en place sur le domaine public communal. À rigueur de texte, les recettes générées par les appareils sis hors du domaine public communal devraient immédiatement revenir au canton, de plus sans transfert de charges. Ce serait contraire aux principes de la proportionnalité et de la bonne foi, dans la mesure où le DETA avait accompagné l’installation de ces appareils et induit des communes à prendre des dispositions s’avérant désormais préjudiciables. i. La mise en œuvre immédiate de l’arrêté attaqué ne créait certes pas de préjudice irréparable pour les communes au bénéfice du régime transitoire, leur permettant de poursuivre d’exploiter, à leurs frais et leur profit, leurs appareils installés sur leur propre domaine public. Elle lésait en revanche les communes disposant d’appareils sur le domaine public cantonal et/ou dans des parkings privés communaux. Dans ce dernier cas, les communes concernées rencontreraient de sérieuses difficultés administratives et comptables de gestion. 10. Également le 14 mars 2016, la Ville de Genève a saisi la chambre administrative de la Cour de justice d’un recours contre le courrier précité du Conseil d’État du 10 février 2016, constituant selon elle une décision
- 11/58 - A/868/2016 administrative (cause A/840/2016). Le Conseil d’État ne pouvait nier à la Ville de Genève la compétence d’exercer elle-même le contrôle du stationnement sur son territoire, à l’égal des autres communes genevoises ; la Ville de Genève ne pouvait avoir renoncé, de surcroît définitivement, à cette compétence lui revenant de par la loi ; son accord était nécessaire pour que la FPark se la voie déléguée. 11. Par mémoire du 11 avril 2016, le Conseil d’État a conclu au refus de l’effet suspensif requis par les recourantes au recours A/868/2016. 12. Par décision du 20 avril 2016 sur effet suspensif (ACST/4/2016), la présidence de la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif à ce recours. 13. Le 20 avril 2016, le juge délégué a invité les parties à se déterminer sur une éventuelle compétence que la chambre constitutionnelle aurait pour se prononcer sur la cause, non (ou non seulement) sous l’angle, seul évoqué par le recours, d’une requête en contrôle abstrait, mais (ou mais aussi) en vertu de sa vocation constitutionnelle à trancher les conflits de compétence entre autorités. 14. Dans des déterminations sur compétence déposées le 18 mai 2016, les recourantes ont maintenu que l’arrêté attaqué comprenait des normes. Peu importait l’intitulé donné à l’acte attaqué. La chambre constitutionnelle était compétente pour contrôler la conformité de ce dernier au droit supérieur, en vertu tant de l’art. 124 let. a Cst-GE que de l’art. 130B al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Subsidiairement, la chambre constitutionnelle serait compétente pour connaître de la cause pour trancher un conflit de compétence entre autorités, compte tenu du sens que le législateur genevois avait déclaré donner à l’art. 124 let. c Cst-GE en adoptant l’art. 130B al. 2 LOJ, incluant les conflits de compétence entre autorités de rangs différents, à l’exemple de la Confédération plutôt que sur le modèle vaudois. 15. a. Par mémoire du 18 mai 2016, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours, dont il disait ne pas contester la recevabilité en tant que recours en contrôle abstrait des normes. L’acte attaqué n’était pas une décision administrative, mais bien un acte normatif ; en l’adoptant, le Conseil d’État avait édicté des règles de droit dans le cadre de la mise en œuvre de la législation sur la circulation routière, à savoir posé le principe de la compétence du canton pour toute acquisition, installation et exploitation de nouveaux parcomètres et horodateurs sur la voie publique, ainsi que leur remplacement, de façon non limitée dans le temps, et il avait assorti ce régime de dispositions transitoires. La voie de l’action de droit administratif pour faire trancher un conflit de compétence, subsidiaire à celle d’un recours contre une décision, ne semblait pas ouverte dans le cas particulier. b. Le principe de l’autonomie communale n’était pas violé. Les taxes de stationnement perçues dans le canton de Genève étaient des taxes de contrôle ; le
- 12/58 - A/868/2016 canton était seul compétent en matière de régulation du trafic ; les recettes perçues lui revenaient de plein droit. Les taxes de contrôle permettaient à une collectivité publique de financer l’activité qu’elle déployait en vue d’assurer le respect d’une réglementation. L’exigence d’une base légale était moindre à leur égard, dans la mesure où il était possible de contrôler la conformité de telles taxes aux droits constitutionnels, en particulier au regard des principes de la couverture des frais et de l’équivalence. Une taxe de contrôle qui reposait sur une base légale formelle n’était pas soumise au respect de ces principes-ci. L’usage commun du domaine public pouvait être assujetti à une taxe de contrôle, alors que son usage accru pouvait l’être à des taxes d’utilisation. Le critère de distinction résidait dans la durée-limite du stationnement. Une durée de stationnement d’une heure, voire de deux heures correspondait encore à un usage commun du domaine public. Les durées-limites de stationnement payant, pour les places munies d’appareils, dans les communes concernées oscillaient entre 30 et 90 minutes. La taxe de parcage sur la voie publique prévue par l’art. 7C LaLCR était une taxe de contrôle ; elle satisfaisait à l’exigence d’une base légale formelle. La compétence de réglementer la circulation sur la voie publique, y compris le stationnement, revenait aux cantons, originairement, ainsi que le rappelait l’art. 3 LCR. Elle comportait celle de régler le parcage contre paiement (art. 48 de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 - OSR - RS 741.21). Le canton de Genève avait conservé une compétence exclusive en matière de gestion de la circulation routière, y compris pour l’installation de parcomètres et horodateurs et la fixation du tarif des taxes de parcage sur la voie publique et les modalités de leur perception (art. 7C LaLCR). L’autonomie des communes n’était garantie que dans les limites fixées par le droit cantonal. Le droit genevois n’avait délégué aucune compétence de réglementation de la circulation aux communes. Le DETA rendait régulièrement des arrêtés fixant notamment la durée du parcage sur le territoire des communes. La contreprestation étatique des taxes de parcage sur la voie publique résidait dans la régularisation du trafic par le contrôle de la durée du stationnement. Il était logique que l’État, seul compétent pour fournir cette prestation, le soit aussi pour encaisser les recettes des appareils. c. C’était le législateur qui fixait les tâches respectives du canton et des communes. Il l’avait fait pour la réglementation du trafic routier exclusivement en faveur de l’État. L’arrêté attaqué ne faisait qu’user de cette compétence cantonale. Un recours dirigé contre cet arrêté ne pouvait être l’occasion de remettre en question l’arbitrage opéré par le biais d’une loi formelle adoptée il y a plusieurs décennies. Cette attribution exclusive de compétence en faveur du canton n’était nullement contraire aux principes énoncés par l’art. 133 al. 1 Cst-GE. Elle assurait
- 13/58 - A/868/2016 une certaine cohérence et uniformité de la réglementation de la circulation sur l’ensemble du territoire cantonal. d. L’arrêté attaqué concernait uniquement les appareils situés sur le domaine public, ainsi que l’avaient explicité les courriers d’envoi de l’arrêté aux communes concernées et à l’ACG. Les communes conservaient la compétence d’installer des appareils sur leur domaine privé et même leur domaine privé ouvert au public et d’en encaisser les recettes. Le grief de violation de la garantie de la propriété soulevé par les recourantes n’était pas fondé. Subsidiairement, s’il fallait considérer que le ch. 2 de l’arrêté attaqué faisait la distinction entre domaine public communal d’une part et domaine privé communal et domaine public cantonal d’autre part, il n’en faudrait pas moins comprendre le régime transitoire instauré par cette disposition comme ne concernant pas les appareils installés sur le domaine privé des communes. Les recettes générées par les appareils sis sur les fonds privés communaux continueraient à être perçus par les communes, et celles des appareils sis sur les fonds publics cantonaux et communaux reviendraient aux communes jusqu’au renouvellement desdits appareils, à intervenir au plus tard dans un délai de dix ans à compter de leur installation. Ce régime transitoire n’était pas arbitraire. e. Il n’y avait pas d’utilité à produire la liste des appareils dont le canton ou la FPark étaient propriétaires ou assuraient l’exploitation sur le territoire des recourantes, ni les informations permettant de chiffrer les recettes de ces appareils. L’exigence d’une base légale formelle pour justifier le prélèvement de la taxe de parcomètre était remplie, de sorte qu’il n’y avait pas lieu de vérifier le respect du principe de la couverture des frais. Chaque commune pouvait d’ailleurs recenser tous les horodateurs se trouvant sur son territoire et différencier ceux qui lui appartenaient de ceux qui étaient la propriété de l’État ou de la FPark. Les actes juridiques passés entre le canton et la FPark ne concernaient en rien les recourantes. 16. a. Par réplique du 14 juin 2016, les recourantes ont persisté dans les termes et conclusions de leur recours. b. Elles ont fourni des données synthétiques sur les appareils exploités sur leur territoire, hors Ville de Genève, ainsi que des données complémentaires sur ceux installés en Ville de Genève, sur la base des rapports annuels du Conseil d’État au Grand Conseil sur la gestion et les comptes de la FPark concernant l’exercice 2012, des annexes auxdits rapports, d’un exposé des motifs d’un projet de loi 11243 accordant une indemnité de CHF 29'914'095.- à la FPark pour les années 2014 à 2016. Selon ces données, pour l’exercice 2012, la FPark avait inscrit dans ses comptes des charges liées à l’entretien et la levée des appareils (en Ville de Genève et dans quelques autres communes genevoises) à hauteur de CHF 1'295'637.- ; elle n’avait pas fait figurer dans ses comptes les montants
- 14/58 - A/868/2016 qu’elle avait collectés dans les caisses des appareils, mais elle avait reversé au canton un montant de CHF 10'200'000.- sur les montants collectés dans les appareils ; les taxes de stationnement sur le territoire de la Ville de Genève avaient ainsi dégagé un résultat net de CHF 8'904'363.-. c. Les taxes causales ne pouvaient être soustraites au principe de la couverture des frais, à l’exception des redevances domaniales. Si le législateur cantonal adoptait une base légale formelle qui déconnecterait une taxe a priori causale des coûts relatifs à la prestation censée justifier son prélèvement, il modifierait la nature de la taxe, en en faisant un impôt ou un impôt mixte. La fiscalisation du stationnement contreviendrait à l’interdiction constitutionnelle des péages en l’absence d’un usage accru du domaine public. Sur des aires publiques affectées à du parking non de courte durée contre paiement, la perception d’une taxe de stationnement dépassant le caractère d’une taxe de contrôle était possible, ladite taxe acquérant alors une composante domaniale. Le montant d’une telle taxe devait être défini par la loi. Le principe de la couverture des frais était alors inopérant, à la condition de reconnaître un caractère hybride à la taxe de stationnement ; celle-ci ne pouvait constituer une taxe de contrôle pour sa part dépassant manifestement le montant des coûts du contrôle ; elle constituait dans cette mesure une forme de valorisation pécuniaire du domaine public. Une fiscalisation du stationnement hors redevance domaniale serait également contraire à l’ordre constitutionnel genevois, dans la mesure où l’art. 7C LaLCR adopté en 1987 n’avait pas été assujetti au référendum populaire automatique alors prévu par l’ancienne constitution genevoise. Le Conseil d’État confondait la compétence décisionnelle d’édicter des réglementations locale de la circulation avec la compétence de mettre en œuvre et appliquer des mesures concrètes de contrôle du stationnement. La LCR n’instaurait aucun monopole cantonal sur toute la chaîne des actes d’application ; elle n’avait en particulier pas pour but et objet de régler la dévolution des recettes générées par la taxation du stationnement. La répartition des tâches à ce sujet devait être fixée par une loi, et non être décrétée unilatéralement par le Conseil d’État. En l’état du droit genevois, le produit des taxes de stationnement, dépassant très largement le coût des prestations de contrôle, ne pouvait s’expliquer qu’à titre de redevance domaniale et, partant, se rattacher à la commune sur le territoire de laquelle s’exerçait le stationnement taxé. 17. Par courrier du 17 juin 2016, le juge délégué a imparti au Conseil d’État un délai pour présenter une duplique, en le priant d’apporter des éléments précis et concrets, étayés par pièces, justifiant, au regard des principes de la couverture des frais et de l’équivalence (pour le cas où ils seraient applicables), la qualification de taxe de contrôle qu’il attribuait aux taxes de stationnement perçues par le biais des parcomètres ou horodateurs, ainsi que de se déterminer, le cas échéant à titre subsidiaire, sur les griefs des recourantes pour le cas où lesdites taxes ne seraient
- 15/58 - A/868/2016 pas ou pas uniquement des taxes de contrôle, mais, en particulier, des taxes mixtes comportant une composante domaniale et/ou fiscale. 18. a. Par duplique du 18 juillet 2016, le Conseil d’État a maintenu conclure au rejet du recours. b. Les taxes de stationnement étaient des taxes de contrôle, dues en échange de la fourniture d’un service, à savoir du contrôle de la durée autorisée du stationnement, effectué en vue d’assurer le respect de la prescription. L’usage du domaine public qu’impliquait le stationnement considéré, oscillant entre 30 et 90 minutes, devait être considéré comme un usage commun du domaine public, soumis à des taxes de contrôle. Celles-ci reposant sur une base légale formelle, elles n’étaient pas soumises au respect du principe de la couverture des frais. c. Subsidiairement, ce principe était respecté. D’après les contrats de prestations liant l’État et la FPark, renégociés environ tous les trois ans, l’État versait annuellement à la FPark, pour les années 2014 à 2016, une indemnité de CHF 9'971'365.- par an. La FPark devait veiller au contrôle de l’ensemble du stationnement sur le domaine public de la Ville de Genève, en se dotant des moyens nécessaires à cette fin. Au terme de chaque exercice comptable, elle conservait 25 % de l’éventuel résultat d’exploitation annuel de l’activité générale de contrôle du stationnement, et le solde revenait à l’État. En parallèle de ces contrats de prestations, l’État et la FPark avaient conclu des conventions portant sur les horodateurs et parcomètres sis en Ville de Genève ; celle pour les années 2015 à 2019 prévoyait le versement par la FPark à l’État d’une somme forfaitaire de CHF 9'500'000.- pour 2015 et progressive pour les années suivantes. La FPark encaissait les paiements effectués en espèces par le biais des appareils ou à l’aide d’autres moyens de paiement (carte de crédit, téléphone), et elle s’occupait de la gestion et de l’entretien des appareils. En 2015, les recettes des horodateurs avaient atteint un montant total de CHF 10'101'533.-, montant sur lequel la FPark avait reversé CHF 9'500'000.- à l’État ; le montant effectif net desdites recettes s’était donc chiffré à CHF 601'533.-. Déduction faite des charges liées à l’exploitation des appareils et au contrôle, d’un montant total de CHF 1'398'785.- (à savoir CHF 558'210.- pour les charges relatives au « Tri-monnaie » et CHF 840'575.- pour celles relatives à la « Voie publique »), la FPark avait subi en 2015 une perte d’exploitation de près de CHF 800'000.- pour l’activité considérée. L’État n’avait réalisé qu’une opération neutre. Cela démontrait que les taxes considérées respectaient le principe de la couverture des frais, correspondaient ainsi à la contrevaleur d’un avantage particulier presté par l’État, et devaient bien être qualifiées de taxes de contrôle uniquement. L’examen d’une nature mixte de ces taxes était donc inutile. 19. a. Dans des observations suite à duplique du 19 août 2016, les recourantes ont persisté dans leurs conclusions.
- 16/58 - A/868/2016 b. Le Conseil d’État confondait délibérément plusieurs activités publiques. Le contrôle du stationnement – dans le sens du constat, en vue de répression, des infractions en matière de circulation routière « statique », générant des recettes propres et suffisantes à couvrir ses coûts – constituait une tâche distincte de la taxation du stationnement sur le domaine public, portant sur la mise en place, l’entretien et l’exploitation des appareils. L’analyse du rapport coût/bénéfice des appareils ne pouvait se limiter au périmètre des comptes de l’agent d’encaissement qu’était la FPark, délégataire contractuel du canton. Il fallait consolider les recettes et charges de la FPark et de l’État en lien avec la tâche publique en cause. L’arrêté attaqué concernait uniquement l’acquisition et l’installation des appareils sur le domaine public et la perception des recettes de ces installations. Il n’avait pas d’influence sur la répartition des compétences en matière de contrôle du stationnement et de dévolution du produit des amendes, sujet réglé par la loi sur les agents de la police municipale, les contrôleurs municipaux du stationnement et les gardes auxiliaires des communes du 20 février 2009 (LAPM - F 1 07). c. Le contrat de prestations conclu entre l’État et la FPark avait pour objet le contrôle du stationnement sur le domaine public de la Ville de Genève – soit le stationnement contre paiement, le stationnement à durée limitée, le stationnement en zone bleue, le stationnement sur les emplacements réservés (livraison, mobilité réduite, deux-roues, etc.), le stationnement illicite –, dans une perspective de répression des infractions ; la FPark était chargée de dresser les rapports de contravention. C’était pour financer cette activité que l’État versait une indemnité à la FPark de CHF 9'971'365.- par année ; cette indemnité correspondait aux coûts estimés à la charge de la FPark pour lesdites tâches de contrôle, soit pour l’essentiel des charges salariales. La FPark devait tenir une comptabilité propre à cette activité de contrôle du stationnement, permettant d’en établir le résultat annuel, dont la FPark devait verser le 75 % au canton, sans préjudice du fait que le produit des amendes d’ordre infligées par la FPark revenait directement à l’État. La FPark n’encaissait ni ne collectait les montants des amendes ; elle était agent verbalisateur des infractions constatées. Pour l’exercice 2015, les comptes de la FPark mentionnaient, au titre des recettes du service du stationnement, l’indemnité (finalement) de CHF 9'871'651.- versée par l’État pour le financement du contrôle du stationnement, ainsi que, au titre des charges dudit service, un total de dépenses de CHF 9'502'469.- ; le contrôle du stationnement en Ville de Genève avait donc produit un résultat positif de CHF 369'182.-, montant dont le 75 %, représentant CHF 276'886.-, avait été versé au canton et le solde, de 25 %, représentant CHF 92'295.-, avait représenté le résultat annuel net de la FPark. De surcroît, pour l’État, il fallait mettre l’indemnité due à la FPark (un peu moins de CHF 10'000'000.-) en regard des recettes du contrôle du stationnement, soit du produit des amendes d’ordre infligées par la FPark, de l’ordre de CHF 15 millions
- 17/58 - A/868/2016 par année ; l’activité de contrôle du stationnement déléguée à la FPark dégageait ainsi un excédent d’environ CHF 5'000'000.- par année. d. À teneur de la convention conclue entre l’État et la FPark sur les horodateurs et parcomètres sis en Ville de Genève, les tâches de la FPark dans le domaine de la gestion des appareils, agissant comme mandataire du canton, consistaient à collecter les paiements effectués en numéraires ou par voie électronique et à poser, gérer et entretenir les appareils. Pour 2015, l’encaissement des appareils avait totalisé CHF 10'101'533.-, montant sur lequel la FPark avait versé le forfait convenu de CHF 9'500'000.- au canton ; la FPark avait eu droit à la différence, soit à CHF 601'533.-. De ce montant devaient être déduites les charges liées aux tâches précitées, à savoir au total CHF 1'398'785.- (CHF 558’210.- pour le « tri-monnaie » + CHF 840'575.- pour la « voie publique Ville de Genève »). L’activité considérée avait donc été déficitaire pour la FPark en 2015 (mais elle avait été bénéficiaire en 2014, à hauteur de CHF 365'307.-). En consolidant les résultats de la FPark et de l’État liés aux horodateurs et parcomètres en Ville de Genève, on obtenait un résultat global, pour 2015, de CHF 8'702'748.- (soit CHF 10'101'533.- de taxes de stationnement perçues, moins CHF 1'398'785.- de dépenses « tri-monnaie » et « voie publique Ville de Genève »). La rentabilité de la taxation du stationnement s’opérant par la FPark sur le territoire de la Ville de Genève était ainsi, globalement, significativement supérieure à 80 %. e. Les activités de répression ainsi que de gestion et d’exploitation des parcomètres et horodateurs situés en Ville de Genève généraient ainsi des montants importants pour l’État, soit, pour l’exercice 2015, CHF 5'405'521.- pour le contrôle du stationnement et CHF 9'500'000.- pour l’exploitation des appareils. f. La taxe de stationnement constituait, pour sa majeure partie, une valorisation économique de l’usage accru du domaine public que représentait le stationnement non de courte durée, donc principalement une redevance domaniale. Aucune base légale n’attribuait au canton le produit de la valorisation du domaine public communal dans le domaine du stationnement. Les dispositions invoquées par le Conseil d’État, relevant du domaine de la réglementation de la circulation routière, n’avaient pas une densité normative suffisante pour permettre au Conseil d’État de porter atteinte aux intérêts des communes. Une base légale claire devait exister pour que le Conseil d’État puisse faire main basse sur l’entier du produit de la taxe de stationnement. 20. Ainsi qu’il en a informé les parties par courriers des 2 et 29 mars 2017, le juge délégué a versé au dossier des photographies de la carte annexée à la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), un tirage du PL 11923 relatif à la ratification du contrat de prestations passé entre le Conseil d’État et la FPark pour le contrôle du stationnement en Ville de Genève pour les années 2017 à 2019
- 18/58 - A/868/2016 (y compris ses annexes), une copie des écritures et des pièces du dossier de la cause A/840/2016 pendante devant la chambre administrative, ainsi qu’une copie d’un arrêt du 31 janvier 2017 par lequel ladite chambre a déclaré irrecevable un recours interjeté par la Ville de Genève contre un courrier du Conseil d’État niant lui devoir une quelconque compensation financière pour des amendes infligées par les agents de la police municipale non recouvrées par le service des contravention (ATA/76/2017 dans la cause A/4169/2015). Il a en outre invité les parties, en particulier les recourantes (sauf la Ville de Genève), à produire divers renseignements et documents sur les dépenses liées à la gestion des parcomètres et horodateurs installés sur leur territoire et aux frais liés au contrôle du stationnement, avant que n’ait lieu une audience d’instruction pour l’audition de représentants de la FPark ainsi que de représentants de quelques-unes des recourantes (une ayant délégué la gestion des appareils à la FPark, une autre ne l’ayant pas déléguée et la Ville de Genève). 21. a. Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a produit une copie de la lettre précitée qu’il avait adressée le 18 février 2015 aux communes de Bellevue, Carouge, Chêne-Bourg, Collonge-Bellerive, Grand-Saconnex, Lancy, Meinier, Meyrin, Onex, Plan-les-Ouates, Satigny, Thônex, Vernier, Versoix et Veyrier. b. Le 6 avril 2017, les communes recourantes ont versé au dossier un chargé de dix-neuf pièces complémentaires, accompagné d’une écriture explicative. Elles ont détaillé, pour l’exercice 2015, les charges et revenus liés respectivement à la gestion des appareils et au contrôle du stationnement dans celles d’entre elles qui étaient propriétaires de tels appareils, tout en précisant que leur recours ne concernait que la problématique des compétences communales en matière d’installation et d’exploitation des appareils d’automatisation du paiement du stationnement sur le domaine public, et non celle du contrôle du stationnement. Elles ont produit les diverses conventions passées entre respectivement les communes de Lancy, Vernier, Plan-les-Ouates et Carouge et la FPark concernant le contrôle du stationnement, ainsi que, pour celles de Carouge et Lancy, la gestion des parcomètres et horodateurs. De façon assez similaire, ces textes ne traitaient, en matière de contrôle du stationnement, que de la vérification du respect des règles en matière de stationnement par les agents de la FPark et de la gestion administrative des procès-verbaux d’infraction et imposaient auxdites communes de verser à la FPark une indemnité en couverture des frais liés à cette activité, et, en matière de gestion des appareils, ils prévoyaient une rétrocession complète auxdites communes des montants récoltés dans les parcomètres et horodateurs et imposaient auxdites communes de verser à la FPark une indemnité en couverture des frais liés à cette activité. Les données relatives au contrôle du stationnement étaient synthétisées comme suit (étant précisé que ces données prenaient en compte l’ensemble des revenus et des charges liés au contrôle du stationnement, sauf pour la commune de
- 19/58 - A/868/2016 Versoix, pour laquelle les données concernaient uniquement les places faisant l’objet d’un contrôle par parcomètres ou horodateurs) : Revenus bruts (en CHF) Charges (en CHF) Revenus nets (en CHF) Ratio net/brut Carouge 1'344'491.- 673'295.- 671'196.- 50 % Chêne- Bougeries 414’060.- 137'490.- 276'570.- 67 % Chêne-Bourg 162’279.- 25'887.- 136'392.- 84 % Lancy 1'151'659.- 663'172.- 488'487.- 42 % Meyrin 573'287.- 350'293.- 222'994.- 39 % Onex 393'000.- 287’000.- 106’000.- 27 % Plan-les- Ouates 548'476.- 319'006.- 229'470.- 42 % Thônex 204'155.- 167'564.- 36'591.- 18 % Vernier 975'468.- 647'665.- 327'803.- 34 % Versoix 22'820.- 1'958.- 20'864.- 91 % 5'789'695.- 3'273'328.- 2'516'367.- 43 % Les données relatives à la gestion des parcomètres et horodateurs étaient synthétisées comme suit : Recettes brutes (en CHF) Charges d’exploitation et d’amortissement (en CHF) Revenus nets (en CHF) Ratio net/brut Carouge 396'753.- 129'934.- 266'819.- 67 % Chêne- Bougeries 4'112.- 2’418.- 1’694.- 41 % Chêne-Bourg 192’332.- 72’914.- 119’418.- 62 % Lancy 223'825.- 113'948.- 109'877.- 49 %
- 20/58 - A/868/2016 Meyrin 32'783.- 18'201.- 14'582.- 44 % Onex 140'936.- 28’186.- 112’750.- 80 % Plan-les- Ouates 357'564.- 23'530.- 334'034.- 93 % Thônex 107’960.- 20'617.- 87'343.- 81 % Vernier 50'474.- 10'392.- 40'082.- 79 % Versoix 96'833.- 28'224.- 68'609.- 71 % 1'603'572.- 448'364.- 1'155'208.- 72 % 22. Le 7 avril 2017, les recourantes ont communiqué à la chambre constitutionnelle des pièces récentes concernant l’application de la convention passée entre la commune de Carouge et la FPark sur la gestion des horodateurs. 23. a. En date du 11 avril 2017, le juge délégué a procédé à l’audition des parties – en particulier de la Ville de Genève (soit sa directrice du département des finances et du logement et un juriste au département des autorités), et des communes d’Onex (soit son secrétaire général), Vernier (soit son secrétaire général) et Versoix (soit son secrétaire général) –, ainsi qu’à celle de la FPark (soit de son directeur général et de son directeur du stationnement). b. La FPark comportait notamment un service du stationnement, auquel étaient rattachés nonante-cinq contractuels en uniforme chargés d’effectuer le contrôle du stationnement (vérification des prescriptions relatives au stationnement statique et infliction d’amendes d’ordre), et un service d’exploitation de trente-six personnes, en charge notamment de la gestion des parcomètres et horodateurs, soit du « tri-monnaie » (collecte de la monnaie versée dans les appareils, mise en cartouche et versement à la banque nationale) et de la « voie publique » (entretien des appareils : réparations et renouvellement des appareils, renouvellement des consommables). c. En Ville de Genève, les activités de contrôle du stationnement étaient prévues par un contrat de prestations passé entre l’État et la FPark, ratifié par une loi, et celles de gestion des appareils par une convention conclue entre l’État et la FPark, non soumise à ratification par le Grand Conseil. En 2014, la FPark avait racheté à l’État les parcomètres et horodateurs situés sur la voie publique en Ville de Genève, et elle renouvelait lesdits appareils sur trois ans dès 2015, investissements qui seraient amortis respectivement sur quatre et dix ans, ce qui expliquait que les activités de gestion des appareils étaient devenues déficitaires dès 2015 pour quelques années, d’autant plus que l’indemnité forfaitaire due à l’État augmentait en parallèle progressivement de CHF 9.5 à 10.5 millions.
- 21/58 - A/868/2016 Les dépenses comptabilisées pour le service du contrôle du stationnement concernaient l’ensemble des activités dudit service, donc pas uniquement celles déployées dans les zones blanches avec horodateurs (comptant quelque 4000 places de stationnement, alors qu’il y a environ 17000 places en zones bleues, 8500 places pour les deux-roues motorisés et 1500 places réservées pour les livraisons en Ville de Genève), mais aussi pour les contrôles effectués dans les zones blanches sans horodateurs, les zones bleues, les zones de rencontre, les zones piétonnes, sur les emplacements interdits au parcage, les emplacements destinés au chargement et déchargement, les emplacements pour les deux-roues motorisés. La part des charges relatives au contrôle du stationnement dans les zones blanches avec horodateurs était estimée à 45 %. Une intensification dudit contrôle produisait une augmentation de recettes, mais supposait aussi une augmentation de charges. Le pourcentage de 45 % évoqué apparaissait pouvoir s’appliquer approximativement aussi au produit des amendes d’ordre infligées pour infraction aux prescriptions régissant le stationnement contre paiement en zone blanche avec horodateurs. Les durées maximales de parcage dans les zones blanches avec horodateurs oscillaient entre une demi-heure et une heure et demie. Pour l’exercice 2015, les dépenses comptabilisées par la FPark pour la gestion des parcomètres et horodateurs en Ville de Genève se montaient à CHF 558'210.- au titre du « tri-monnaie » et à CHF 840’575.- au titre de la « voie publique Ville de Genève » (dont CHF 300'972.- pour le rachat d’appareils et l’acquisition de nouveaux appareils), soit au total CHF 1'398'785.- (pour l’exercice 2014, ces dépenses s’élevaient à CHF 1'175'817.-). d. Pour les communes de Carouge, Lancy, Plan-les-Ouates et Vernier, la FPark était chargée du contrôle du stationnement sous ses différentes formes, en vertu de conventions approuvées par l’État (pas par le biais d’une loi). La proportion de cases de stationnement sous le régime des horodateurs y était nettement inférieure à 25 % ; la proportion de zones bleues y était sensiblement plus élevée qu’en Ville de Genève. Les communes de Carouge et Lancy avaient délégué à la FPark également la gestion des parcomètres et horodateurs, mais elles restaient propriétaires de ces appareils et en assumaient les frais d’acquisition, d’entretien et d’amortissement, qui n’étaient donc pas compris dans les CHF 37'727.- de dépenses comptabilisées par la FPark au titre des frais de gestion des horodateurs pour ces deux communes. La commune de Vernier disposait de six horodateurs pour 140 places de stationnement contre paiement, sur un total de 2844 places de stationnement. En 2015, quelque 35000 inspections avaient été faites par les contrôleurs du stationnement de la FPark dans les zones blanches avec horodateurs, sur un total d’environ 80000 inspections. e. La commune d’Onex avait neuf horodateurs pour 191 places de stationnement contre paiement, sur un total de 1600 places de stationnement.
- 22/58 - A/868/2016 Trois agents y étaient affectés au contrôle du stationnement sous ses différentes formes (ainsi qu’à d’autres tâches, comme l’affichage des décisions politiques, la pose de panneaux de limitations temporaires de la circulation et l’observation sur le terrain) ; ils s’occupaient aussi du changement des consommables des appareils. Seule une très petite part des CHF 287'000.- des dépenses afférentes au contrôle du stationnement en général concernaient le contrôle du stationnement en zone blanche avec horodateurs. La durée maximale du parcage autorisé sous le régime des horodateurs était d’une heure et demie pour la plupart de ces cases de stationnement, d’une demi-heure pour quelques-unes et plus longue pour quelques autres. f. La commune de Versoix a produit et commenté un tableau détaillant les charges afférentes à ses douze horodateurs installés pour 372 places de stationnement contre paiement (dont 166 sur le domaine privé communal accessible au public). Deux des quelque dix agents de la police municipale étaient affectés au contrôle du stationnement, sous ses différentes formes, ainsi qu’à la gestion des appareils (ils s’occupaient aussi de vider les appareils, trier la monnaie, l’apporter à la banque et changer les consommables), en sus d’autres activités. En 2015, les activités de contrôle du stationnement dans les zones avec horodateurs leur avaient pris environ 136 heures et celles afférentes à la gestion desdits appareils 80 heures. Il fallait corriger, pour Versoix, les données figurant dans les deux tableaux insérés dans l’écriture des recourantes du 6 avril 2017, pour retenir, au titre du contrôle du stationnement, des charges de CHF 9'897.-, des revenus nets de CHF 12'923.- et un ratio net/brut de 57 %, et, au titre de la gestion des horodateurs, des recettes brutes de CHF 140'828.-, des charges d’exploitation et d’amortissement de CHF 26'222.-, des revenus nets de CHF 114'605.- et un ratio net/brut de 81 %. 24. Dans leurs observations après enquêtes du 28 avril 2017, les communes recourantes ont persisté dans les termes et conclusions de leur recours. En Ville de Genève, il se confirmait, sous l’angle des frais de gestion, que les parcomètres et horodateurs exploités par la FPark avaient un taux de rentabilité très élevé, de l’ordre de 87 %, en consolidant les résultats de la FPark et de l’État (CHF 8'802'748.- sur CHF 10'101'533.-), et, sous l’angle des charges afférentes au contrôle du stationnement dans les zones blanches avec horodateurs (estimées à 45 % des charges du service du stationnement), que la marge nette des amendes d’ordre encaissées par l’État (ramenées au même taux de 45 % pour ne tenir compte que de celles infligées dans ces mêmes zones) par rapport à ces frais était de 34 % (CHF 2'307'757.05 sur CHF 6'750'000.-). Dans les autres communes concernées (sauf Versoix), les chiffres produits au sujet du contrôle du stationnement étaient des estimations, non limitées aux zones avec horodateurs, mais le ratio des charges et des recettes pour le contrôle du stationnement indiqué par les représentants de la FPark pour la Ville de Genève fournissait un indice général utile au raisonnement ; il n’y avait pas d’élément démontrant que la
- 23/58 - A/868/2016 verbalisation des infractions dans les zones avec horodateurs présenterait un profil de rentabilité nettement moins bon que pour l’ensemble du contrôle du stationnement ; le pourcentage de 43 % résultant du tableau de synthèse produit le 6 avril 2017 donnait un ordre de grandeur fiable. À Versoix, les charges afférentes au contrôle des zones avec horodateurs avaient été évaluées en fonction d’une part du temps consacré par les agents municipaux en charge du contrôle à verbaliser des infractions de stationnement, et d’autre part du nombre d’heures de travail spécifiquement liées au contrôle des quatre aires de stationnement sises sur la commune ; le chiffre de 136 heures de travail par année pour le contrôle de ces zones pouvait paraître bas, mais cela s’expliquait par le fait qu’il n’y avait à Versoix que quatre périmètres totalisant 372 places de stationnement contre paiement, dont près de la moitié était située dans un secteur utilisé essentiellement à la belle saison. Ces éléments confortaient la thèse originaire et principale des communes recourantes, selon laquelle les taxes de parcomètre ne pouvaient être de pures taxes de contrôle, faute de respecter le principe de la couverture des frais, au demeurant y compris dans une approche subsidiaire de la rentabilité des taxes de parcomètre combinant les charges de gestion des appareils et les charges du contrôle du stationnement. La rentabilité desdites taxes devait être considérée pour elle-même, au regard des seules charges de gestion (y compris d’amortissement) des appareils ; elle était de 87 % en Ville de Genève et de 72 % en moyenne dans les autres communes concernées. S’il fallait consolider ces deux types de charges, il n’en résulterait pas moins une marge bénéficiaire respectivement de 65 % en Ville de Genève et de 52 % dans les autres communes concernées en comparant lesdites charges consolidées aux recettes cumulées des appareils et des amendes encaissées dans les zones avec horodateurs, plus subsidiairement de 42 % en Ville de Genève et un résultat net déficitaire annuel de CHF 284'901.- dans les autres communes concernées en comparant les charges consolidées aux seules recettes des appareils (déficit s’expliquant par le fait que lesdites communes ne cherchaient pas à gérer leurs zones avec horodateurs en sorte de couvrir aussi les coûts du contrôle). Les résultats en la Ville de Genève, où la FPark exerçait les mandats de gestion et de contrôle, illustraient la réelle marge bénéficiaire susceptible d’être atteinte par une concentration des contrôles sur les zones avec horodateurs, telle que visée par le Conseil d’État. 25. Par mémoire après enquêtes du 28 avril 2017, le Conseil d’État a confirmé conclure au rejet du recours. Les amendes infligées lors des contrôles du stationnement visaient à sanctionner la violation de prescriptions pénales ; elles ne constituaient pas une taxe causale ; elles ne servaient pas à couvrir les frais liés au contrôle du stationnement. Si – ce que le Conseil d’État contestait, parce que les taxes de parcomètres reposaient sur une base légale formelle suffisante – le principe de la couverture des frais s’appliquait à ces taxes, il faudrait mettre les frais tant du
- 24/58 - A/868/2016 contrôle du stationnement que de gestion des appareils en rapport avec leur produit. Ces deux activités étaient de nature connexe et relevaient d’une même branche ou unité administrative, entre les secteurs desquels des financements croisés étaient acceptables. Le résultat de la gestion des parcomètres et horodateurs était bénéficiaire, mais cela permettait de compenser partiellement les charges du contrôle du stationnement, forcément déficitaires dès lors qu’elles ne généraient aucun revenu, ainsi que les données fournies par les recourantes le démontraient pour les communes concernées, sauf celles de Chêne-Bourg, Planles-Ouates et Versoix. Notamment pour Versoix, les charges salariales avaient été diminuées fictivement, de façon à augmenter le résultat net de l’unité administrative chargée du stationnement, résultat en réalité déficitaire ; il devait en aller de même pour Chêne-Bourg, alors que pour Plan-les-Ouates le bénéfice de l’unité administrative chargée du stationnement n’était que de 4.4 %. Les revenus des appareils respectaient le principe de la couverture des frais. Certaines communes avaient vraisemblablement mal compris la portée de l’arrêté attaqué, en particulier celle de Versoix. Sur les quatre parkings de cette commune-ci, les usagers pouvaient louer des places sans limite de temps ; deux d’entre ces parkings empiétaient sur le domaine privé communal ouvert au public et se situaient ainsi en dehors du champ d’application de l’arrêté entrepris ; les deux autres, situés sur le domaine public communal, semblaient exploités comme des parkings privés dont les emplacements sont loués à l’heure sans limite de temps et donc sans aucun objectif de régulation du trafic, alors que les zones blanches avec horodateurs n’étaient prévues, selon l’art. 7C LaLCR, que pour des « endroits où le parcage [était] de durée limitée ». 26. Dans des observations du 4 mai 2017, les recourantes ont pris position sur les développements juridiques nouveaux du Conseil d’État. Les coûts du contrôle du stationnement ne devaient pas être pris en considération pour vérifier le respect du principe de la couverture des coûts, mais uniquement ceux de la gestion des appareils. S’il fallait tenir compte de ces coûts, il faudrait consolider les recettes générées par les parcomètres et horodateurs avec le produit des amendes d’ordre. En droit des finances publiques, les amendes relevaient de la classe des taxes, tant au niveau du plan comptable de l’État que du budget de ce dernier. Le fait que, sur le plan budgétaire et comptable, les amendes n’étaient pas affectées aux tâches des organes de répression des infractions (en particulier du stationnement illicite) n’interdisait pas de considérer qu’il y avait un lien entre les recettes générées par les sanctions pécuniaires et les charges du domaine d’action étatique considéré. À défaut, le principe de la couverture des coûts ne pourrait se vérifier que si la loi affectait expressément un produit particulier au financement d’une tâche déterminée. En pratique, le vote de certaines charges intervenait en considération des recettes correspondantes, même d’amendes. Dans son rapport du 24 avril 2017 sur le PL 11923 (PL 11923-A), la commission des finances évoquait, après s’être renseignée à ce propos auprès du
- 25/58 - A/868/2016 DETA, que l’action de la FPark générait, en contrepartie de l’indemnité prévue par ledit projet de loi, un « montant colossal » d’amendes directement encaissées par l’État (à savoir 19'860'000.- par année). De plus, toujours à titre subsidiaire, seule la part des charges afférentes au contrôle du stationnement concernant les zones blanches avec horodateurs devait être prise en compte pour juger du respect de la couverture des frais pour la taxe de parcomètre, et non celle relative au contrôle du stationnement dans les zones de stationnement non payant ou du stationnement illicite. Non seulement au niveau de la Ville de Genève mais aussi à l’échelle du canton, les charges afférentes tant à la gestion des appareils qu’au contrôle du stationnement en zones blanches avec horodateurs s’avéraient profitables, à hauteur, pour l’exercice 2015, de près de CHF 4'000'000.-. Le Conseil d’État ne poursuivait pas le but de soulager les communes de charges financières, mais de consolider la mainmise de l’État sur les ressources financières générées par les parcomètres et horodateurs dans les zones urbaines denses, garantissant une rentabilité bien meilleure que n’importe quel placement spéculatif. 27. Le 5 mai 2017, le juge délégué a informé les parties que la cause était gardée à juger. EN DROIT 1. a. Selon l'art. 124 let. a et c Cst-GE, la Cour constitutionnelle – à savoir la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 1er tiret LOJ) – est compétente notamment pour contrôler sur requête la conformité des normes cantonales au droit supérieur et pour trancher les conflits de compétence entre autorités. Par la loi 11311 du 11 avril 2014 mettant en œuvre la Cour constitutionnelle, le législateur a concrétisé ces deux dispositions en prévoyant que cette dernière connaît des recours contre les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d’Etat (art. 130B al. 1 let. a LOJ) et, en instance cantonale unique, des actions portant sur un conflit de compétence entre autorités (art. 130B al. 2 LOJ). En l’espèce, le recours a été formé en tant que requête en contrôle de conformité au droit supérieur d’un acte du Conseil d’État intitulé « arrêté », et non « règlement », soit un acte que ne cite pas explicitement l’art. 130B al. 1 let. a LOJ. Tant les recourantes que l’intimé estiment cependant que le recours est recevable à ce titre ; les recourantes considèrent à titre subsidiaire que la chambre constitutionnelle pourrait connaître de la cause en vertu de sa vocation à trancher les conflits de compétence entre autorités. Comme toute juridiction, la chambre constitutionnelle doit examiner d’office si et le cas échéant à quel titre elle est compétente pour connaître de l’affaire dont elle a été saisie (art. 11 et 64 al. 2 de
- 26/58 - A/868/2016 la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1512). b/aa. En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a certes eu une conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, estimant, à l’instar de l’Exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] ad PL 11311, p. 12), que notamment les normes communales ne font pas partie des actes sujets à un contrôle abstrait. Il a cependant souligné que cette disposition mettait « clairement en évidence qu'il s'agit d'actes généraux et abstraits et non pas individuels et concrets » (MGC [en ligne], Séance du 11 avril 2014 à 17h ; sur le sujet, cf. Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, in SJ 2014 II 341 ss, 352 s. et 377 ss). Dans sa jurisprudence, la chambre constitutionnelle a attaché de l’importance à l’exigence que l’acte dont un contrôle abstrait de conformité au droit supérieur est requis contienne des normes, niant ainsi que des lois purement décisionnelles – soit de simples actes administratifs pris sous la forme de lois – soient sujettes à recours (ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 1b ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2), mais aussi qu’un arrêté du Conseil d’État fixant l’entrée en vigueur d’une loi le soit, avec toutefois la précision que l’arrêté en question ne recelait pas de normes qui auraient dû être adoptées par voie légale ou réglementaire (ACST/9/2016 du 5 juillet 2016 consid. 4b). b/bb. Lors de la désignation précitée des actes attaquables, référence a été faite aux art. 91 et 109 Cst-GE ainsi qu’à la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels du 8 décembre 1956 (LFPP - B 2 05 ; MGC en ligne, PL 11311, p. 12). L’art. 91 al. 1 Cst-GE évoque l’adoption des lois par le Grand Conseil, et l’art. 109 al. 4 Cst-GE charge le Conseil d’État de promulguer les lois et de les exécuter, en adoptant à cet effet « les règlements et arrêtés nécessaires ». La mise à exécution des lois comporte diverses facettes, dont l’une revêt un caractère normatif certain, à savoir l’adoption de normes d’exécution et, sur la base d’une délégation législative valablement adoptée, de normes de substitution (David HOFMANN, Le Conseil d’État dans la constitution genevoise du 14 octobre 2012, in Actualités juridiques de droit public 2013, p. 111 ss, 138 ss ; ATF 138 I 196 consid. 4.5.1 ; 134 I 322 consid. 2.4). Elle comprend aussi l’adoption d’actes officiels qui s’inscrivent dans le cadre du processus législatif sans pour autant avoir en eux-mêmes un caractère normatif, comme la publication, la promulgation et la fixation de l’entrée en vigueur des lois (ACST/9/2016 précité consid. 3a), actes pris sous la forme d’arrêtés du Conseil d’État (art. 9, 11, 13, 14 et 14A LFPP ; art. 8 du règlement d’exécution de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels du 15 janvier 1957 - RFPP - B 02 05.01). De son
- 27/58 - A/868/2016 côté, l’art. 1 RFPP précise que les règlements sont les textes de portée générale adoptés par le Conseil d’État, et que sont également qualifiés de règlements les textes dont l’une au moins des dispositions est de portée générale (al. 1), tandis que les arrêtés et les décisions sont les textes sans portée générale adoptés par le Conseil d’État, conformément à l’art. 19 al. 1 let. a à f LFPP (al. 2), disposition qui énumère les textes officiels n’ayant pas vocation à être insérés dans le recueil systématique de la législation genevoise. b/cc. En ne mentionnant pas, à l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, les arrêtés du Conseil d’État dans la liste des actes normatifs sujets à un contrôle abstrait de conformité au droit supérieur, le législateur n’a pas entendu – et, au regard des principes de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101), ne peut avoir voulu – ouvrir au Conseil d’État la possibilité de soustraire à un tel contrôle des actes normatifs devant normalement revêtir la forme de règlements, simplement en les dénommant arrêtés plutôt que règlements et, de plus, en ne les publiant pas dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (art. 15 LFPP). c. La question est dès lors de savoir si l’acte attaqué, bien qu’intitulé arrêté, comporte des normes, auquel cas il doit être reconnu sujet à recours au sens des art. 124 let. a Cst-GE et 130B al. 1 let. a LOJ. c/aa. Des normes sont des mesures générales, destinées à s'appliquer à un nombre indéterminé de personnes, et abstraites, se rapportant à un nombre indéterminé de situations, affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées en leur imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer ou en réglant d'une autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l'État, ou alors ayant trait à l'organisation des autorités. Telle est la définition communément admise de la notion de norme (art. 164 al. 1 Cst. ; art. 22 al. 1 et 4 de la loi sur l'Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 [LParl - RS 171.10] ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 3ème éd., 2013, vol. I, n. 1790 ss, 2074 et 2079 ; Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 2014, n. 230 et 305 s. ; sur la notion d'acte normatif cantonal que retient le Tribunal fédéral dans l'interprétation de l'art. 82 let. b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF - RS 173.110] lui conférant la compétence d'exercer le contrôle abstrait des normes cantonales, cf. ATF 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 135 II 38 consid. 4.3 ; 133 I 286 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 6.2 ; 1C_469/2008 du 26 mai 2009 consid. 1 non publié in ATF 135 I 233 ; Alain WURZBURGER, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2ème éd., 2014, n. 91 et 91a ad art. 82 ; Heinz AEMISEGGER / Karin SCHERRER REBER, in Marcel Alexander NIGGLI / Peter UEBERSAX / Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011, n. 23 ss ad art. 82).
- 28/58 - A/868/2016 c/bb. L’acte attaqué concerne, à teneur de son intitulé, « les horodateurs et les parcomètres conformément à la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière, du 18 décembre 1987 (LaLCR ; H 1 05) ». Pour l’essentiel, modifiant la situation prévalant jusqu’alors, cet arrêté pose, à son ch. 1, le principe que toute acquisition et installation de nouveaux parcomètres ou horodateurs sur la voie publique sont du ressort du canton et que les recettes provenant de leur exploitation reviennent au canton, assortit cette règle, à son ch. 2, d’un régime transitoire en faveur des autres communes que la Ville de Genève, et confirme à la fois la règle et le régime transitoire en prescrivant, à son ch. 4, que toute demande d’acquisition et de renouvellement d’appareils sur le domaine public communal doit être transmise à l’État (soit au DETA). Il vise un nombre indéterminé de situations, non seulement parce qu’au moment où il a édicté cet arrêté, l’intimé ne connaissait pas le nombre, la localisation et la date d’acquisition des appareils alors déjà installés sur le territoire des communes, mais aussi parce qu’il appréhende toute nouvelle installation d’appareils (y compris tout renouvellement d’appareils et toute introduction du paiement par téléphone des taxes de stationnement sur la voie publique). Il s’applique à un nombre non limité de communes, sinon par celui des communes genevoises (figurant à l’art. 1 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 [LAC - B 6 05]) ; son application n’est pas limitée dans le temps, si bien que d’autres communes que celles qui, actuellement, exploitent des appareils se le verraient appliquer si elles entendaient en installer sur leur domaine public. L’arrêté considéré est censé expliciter le sens et la portée de la LaLCR en matière de stationnement contre paiement, autrement dit contenir des normes d’exécution de cette loi. d. L’arrêté attaqué représente donc bien un acte normatif, qui aurait dû revêtir la forme d’un règlement à teneur de l’art. 1 RFPP (ceci étant dit sans préjudice du point de savoir si, compte tenu de son contenu, il n’aurait pas dû faire l’objet d’une loi). Il est sujet à un contrôle abstrait de conformité au droit supérieur par la chambre constitutionnelle (art. 124 let. a Cst-GE et 130B al. 1 let. a LOJ). e. Il n’est dès lors pas nécessaire d’examiner si cette dernière aurait vocation à traiter la cause en vertu des art. 124 let. c Cst-GE et 130B al. 2 LOJ, compte tenu du conflit de compétence opposant les recourantes au Conseil d’État, constituant l’objet central et essentiel de leur contentieux (ACST/2/2017 du 23 février 2017 consid. 1). 2. a. Le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une loi constitutionnelle, d’une loi ou d’un règlement du Conseil d’État (art. 62 al. 1 let. d LPA). En cas de recours contre un règlement, il court dès le lendemain de sa publication (art. 62 al. 4 phr. 2 LPA). L’arrêté attaqué n’a pas été publié ; il a été communiqué à l’ACG et notamment aux recourantes par courriers du 10 février 2016, sans indication des voies et délai de recours. Les recourantes allèguent l’avoir reçu le
- 29/58 - A/868/2016 lendemain de son envoi, soit le 11 février 2016, ce que ne conteste pas l’intimé. Interjeté le lundi 14 mars 2016, le recours l’a été en temps utile, étant précisé que l’échéance, tombée en l’espèce le samedi 12 mars 2016, s’est trouvée reportée légalement au premier jour utile suivant (art. 17 al. 3 LPA). b. Le recours respecte les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 LPA. Il contient en particulier un exposé détaillé des griefs des recourantes (art. 65 al. 3 LPA ; ACST/3/2017 du 23 février 2017 consid. 1c). Il est donc recevable sous cet angle, mais ses conclusions ne le sont que dans la mesure où, dans le respect de la nature en principe cassatoire du recours en contrôle abstrait des normes, elles tendent à l’annulation de l’arrêté contesté (ACST/19/2015 du 15 octobre 2015 consid. 1e ; ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 26b ; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 4c ; Arun BOLKENSTEYN, op. cit., p. 337 s.). Elles ne le sont en revanche pas dans la mesure où elles demandent à la chambre constitutionnelle de modifier ledit arrêté en substituant, au ch. 1 de son dispositif, les termes « voie publique » par ceux de « domaine public cadastré comme tel et assujetti à la LCR », et, au ch. 2, les termes « domaine public » par celui de « territoire ». 3. a. La Cst-GE ne détermine pas elle-même qui peut requérir un contrôle abstrait des normes cantonales devant la chambre constitutionnelle ; elle renvoie à la loi la définition de la qualité pour agir en la matière (art. 124 let. a Cst-GE). Par le biais de la loi 11311 du 11 avril 2014 portant mise en œuvre de la Cour constitutionnelle, le législateur genevois a défini la qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle de la même manière que pour les recours devant les autres juridictions administratives, sans faire de distinction selon les actes attaqués, simplement en ajoutant les lois constitutionnelles, les lois et les règlements aux décisions jusqu’alors mentionnées à l’art. 60 al. 1 let. b LPA, disposition qui pose l’exigence que le recourant soit touché directement par l’acte attaqué et ait un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification. Le législateur genevois n’a pas envisagé un autre mode de saisine de la chambre constitutionnelle que le recours de particuliers (ACST/3/2017 précité consid. 4d in fine). Bien qu’il n’ait pas évoqué cette autre disposition, il n’a cependant pas exclu l’applicabilité au contrôle abstrait des normes de l’art. 60 al. 1 let. d LPA, qui reconnaît, de façon générale, la qualité pour recourir aux communes, établissements et corporations de droit public lorsqu’ils allèguent une violation de l’autonomie que leur garantissent la loi et la constitution. Non seulement il n’y a pas de raison de ne pas reconnaître aux communes la qualité pour recourir contre des actes normatifs pour violation de leur autonomie, mais encore faut-il leur reconnaître cette vocation parce que l’art. 89 al. 2 let. c LTF, qui met en œuvre l’art. 189 al. 1 let. e Cst., la leur confère pour agir par la voie du recours en matière de droit public et que les juridictions cantonales ne sauraient adopter en la matière des définitions plus restrictives que celles que retiennent la LTF et le Tribunal fédéral (art. 111 al. 1 LTF ; ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162
- 30/58 - A/868/2016 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 consid. 6.5 ; Étienne POLTIER, Les actes attaquables et la légitimation à recourir en matière de droit public, in François BOHNET / Denis TAPPY [éd.], Dix ans de la Loi sur le Tribunal fédéral, 2017, p. 123 ss, 179, n. 151). b. En l’espèce, les recourantes allèguent essentiellement une violation de leur autonomie. Cela suffit à leur conférer la qualité pour recourir en application de l’art. 60 al. 2 let. d LPA, dès lors que leur allégation est suffisamment vraisemblable ; les questions de l’existence et de l’étendue d’une autonomie communale dans la matière considérée relèvent du fond (ATF 136 I 404, consid. 1.1.3 ; 135 I 43 consid. 1.2 ; 129 I 313 consid. 4.2 ; ATA/236/2010 du 13 avril 2010 consid. 2 ; Florence AUBRY GIRARDIN, in Bernard CORBOZ, op. cit., n. 51 ad art. 89 LTF ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 327 in fine, p. 395 in fine ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 303). Il n’est dès lors pas nécessaire d’examiner si les recourantes aussi auraient qualité pour recourir sur la base de l’art. 60 al. 1 let. b LPA dans la mesure, certes limitée, dans laquelle une collectivité publique peut recourir selon l’art. 89 al. 1 LTF (ATF 140 I 90 consid. 1.2 ; 138 II 506 consid. 2.1.1 ; 138 I 143 consid. 1.3.2 ; 136 II 274 consid. 4.3 ; Étienne POLTIER, op. cit., p. 123 ss, n. 105 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 328 ; Florence AUBRY GIRARDIN, op. cit., n. 39 ss ad art. 89 LTF ; Bernhard WALDMANN, in Marcel Alexander NIGGLI / Peter UEBERSAX / Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011, p. 1177 n. 13 ad art. 89 LTF). c. Le recours sera donc déclaré recevable. 4. a. L’arrêté attaqué entend faire passer dans la seule sphère cantonale l’installation et l’exploitation des appareils servant au paiement du stationnement, y compris – même s’il n’inclut pas dans ce transfert le contrôle du stationnement – les recettes provenant desdits appareils et autres modes de paiement de la taxe de parcomètre. b. Il n’évoque pas explicitement les places de stationnement contre paiement sises sur le domaine privé des communes. Une ambiguïté à ce propos n’en existe pas moins. Lors des séances qu’il a organisées avec les communes concernées entre le 27 avril et le 12 août 2015, le DETA a indiqué que le transfert alors envisagé visait les appareils implantés sur fonds publics et sur fonds privés à usage public et faisant l’objet d’une mesure de réglementation de la durée du stationnement ; de plus, la législation sur la circulation routière, dont l’intimé prétend tirer sa compétence exclusive d’exploiter des appareils, s’applique sur la voie publique, notion devant être interprétée extensivement, désignant toute aire de circulation, y compris de stationnement, qui n’est pas exclusivement réservée à
- 31/58 - A/868/2016 l’usage privé de manière reconnaissable, indépendamment de son statut foncier et pouvant ainsi comprendre des espaces sur fonds privés de collectivités publiques ou de personnes privées (ATF 101 Ia 565 consid. 4a ; 100 IV 59 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 6S.286/2003 du 26 septembre 2003 consid. 3.2 ; André BUSSY / Baptiste RUSCONI et al. [éd.], Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., 2015, n. 2.2, 2.3, 2.5, 2.6 ad art. 1 LCR ; Philippe WEISSENBERGER, Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Bundesgerichtspraxis, 2011, n. 5-8 ad art. 1 LCR). Toutefois, selon le courrier du 10 février 2016 par lequel l’intimé a communiqué l’arrêté entrepris à l’ACG, le périmètre de la « régularisation » incluait uniquement le domaine public ; les appareils situés sur le domaine privé des communes restaient de la compétence de ces dernières, qui continueraient donc à en percevoir les recettes. Dans sa réponse au recours, l’intimé a indiqué que les communes conservaient la compétence d’installer des appareils sur leur domaine privé (y compris leur domaine privé ouvert au public) et d’en encaisser les recettes. Compte tenu de ces déclarations – et nonobstant leur contradiction avec celles précitées du DETA et avec le fondement même invoqué par l’intimé pour revendiquer le droit exclusif du canton d’exploiter des parcomètres et horodateurs –, il faut comprendre l’arrêté entrepris comme n’incluant pas le domaine privé des communes, même accessible au public. Les explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer des dispositions dont le contrôle abstrait est requis doivent en effet être prises en considération pour en déterminer le sens (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 134 I 293 consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_862/2015 précité consid. 3 ; 1C_223/2014 précité consid. 4 , ACST/14/2016 du 10 novembre 2016 consid. 4a). c. Rien ne permet de considérer que la Ville de Genève n’entrerait pas dans le champ d’application de l’arrêté entrepris. Celui-ci lui dénie à elle aussi la compétence d’acquérir, installer et exploiter des parcomètres et horodateurs sur le domaine public, à ses frais mais aussi à son profit. Sans la mentionner au nombre des communes alors (concrètement) concernées, l’intimé ne lui a pas moins fait parvenir cet arrêté, aux termes duquel elle est explicitement exclue du régime transitoire prévu. Il ne fait pas de doute qu’elle se verrait opposer l’obligation qu’il prescrit indifféremment aux communes de se dessaisir au profit du canton de tout projet qu’elle entendrait le cas échéant mener dans la matière considérée. La Ville de Genève s’est portée partie recourante contre l’arrêté attaqué, comme les dix-sept autres recourantes, pour violation de son autonomie, au demeurant sans que jamais l’intimé ne prétende qu’elle ne serait pas concernée par cet arrêté. 5. a. Toute commune suisse est titulaire d’un droit constitutionnel subjectif au respect de son autonomie, en vertu de l’art. 50 al. 1 Cst., qui garantit l’autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal. L’art. 132 al. 2 Cst-GE la garantit dans les limites de la constitution et de la loi. C’est le droit cantonal qui définit les domaines dans lesquels les communes bénéficient d’une autonomie ainsi que l’étendue de celle-ci. Selon le Tribunal fédéral (ATF 136 I 395
- 32/58 - A/868/2016 consid. 3.2.1 ; 136 I 316 consid. 2.1.1 ; 136 I 265 consid. 2.1 ; 133 I 128 consid. 3.1), une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités municipales une appréciable liberté de décision. Celle-ci peut tenir dans la faculté d’adopter et/ou appliquer des normes communales, mais aussi dans une marge d’appréciation dans l’application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l’autonomie ne doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale, mais uniquement un domaine déterminé. Pour savoir si une commune est autonome, il suffit de déterminer si elle est libre de faire des choix, sous sa propre responsabilité et en fonction d’options qu’elle définit elle-même ; il n’est pas déterminant qu’elle agisse en vertu de compétences propres plutôt que déléguées, ni en étant soumise à un pouvoir de surveillance cantonal restreint à la légalité plutôt que s’étendant à l’opportunité (arrêt du Tribunal fédéral 2C_756/2015 du 3 avril 2017, consid. 2.3 ss ; ATA/170/2015 du 17 février 2015 consid. 6a ; ATA/122/2012 du 6 mars 2012 consid. 3a ; Ulrich HÄFELIN / Walter HALLER / Helen KELLER / Daniela THURNHER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9ème éd., 2016, n. 974 ss ; Eva Maria BELSER / Nina MASSÜGER, in Bernhard WALDMANN / Eva Maria BELSER / Astrid EPINEY [éd.], Bundesverfassung, 2015, n. 15 ss ad art. 50 ; Andreas AUER /Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit. vol. I, n. 265 ss, 287 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 168 ss ; Stéphane GRODECKI, Les compétences communales – Comparaison intercantonale, in Thierry TANQUEREL / François BELLANGER [éd.], L’avenir juridique des communes, 2007, p. 25 ss). b. Sous l’angle constitutionnel genevois, contrairement à ce qui a prévalu durant près de septante ans – à savoir du 20 mai 1930 (ROLG 1930 p. 98 ss et 247 ss) au 2 juillet 1999 (ROLF 1999 p. 408 s. ; cf. consid. 9b/bb) –, la Ville de Genève n’est pas dotée d’une autonomie différente de celle des autres communes genevoises (art. 132 ss Cst-GE ; BOAC tome VIII p. 4007 ss, 4416 ss, tome XII p. 6766 ss, 6845 ss, tome XVII p. 8995 ss, tome XXII p. 11489 ss ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 382 ss). Cela vaut aussi pour la réalisation de la tâche publique que représente, dans le contexte de la mobilité (art. 190 ss Cst-GE), la mise à disposition des usagers de la route d’aires de stationnement sur la voie publique, telle que l’énonce l’art. 7 LaLCR, à savoir celle d’organiser le stationnement à usage public de manière à répondre aux besoins propres des divers types d’usagers, selon un plan d’actions qu’établit le Conseil d’État, afin d’assurer une accessibilité optimale sur le territoire cantonal, en complémentarité avec les transports publics, la mobilité douce, et en tenant compte de l’offre à usage privé en matière de stationnement. Cette tâche, à l’égal des autres tâches publiques, doit être exécutée par le canton et, conformément à la constitution et à la loi, par les communes et les institutions de droit public (art. 148 al. 1 Cst-GE).
- 33/58 - A/868/2016 c. Selon l’art. 133 al. 2 Cst-GE, c’est la loi – à savoir un acte normatif voté par le Grand Conseil et exposé au référendum (Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 353 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 305) – qui fixe les tâches qui sont attribuées au canton et celles qui reviennent aux communes et définit les tâches conjointes et les tâches complémentaires. C’est donc par le biais de lois formelles que l’autonomie communale peut être restreinte et de la sorte façonnée, sous réserve de restrictions qui relèveraient de normes de rang secondaire, que le Conseil d’État aurait la compétence d’édicter par voie réglementaire (art. 109 al. 4 phr. 2 Cst-GE), ou qui se fonderaient sur une clause de délégation législative. 6. a. Selon l’intimé, la compétence d’installer et exploiter des parcomètres et horodateurs sur la voie publique et de bénéficier du produit de la taxe de parcomètre reviendrait à l’État de par la compétence que détient le DETA de réglementer le trafic routier. b. La compétence de légiférer en matière de circulation routière appartient à la Confédération (art. 82 al. 1 Cst.), qui exerce la haute surveillance sur les routes d’importance nationale et peut déterminer les routes de transit qui doivent rester ouvertes au trafic (art. 82 al. 2 Cst.). Les règles de circulation que la Confédération peut édicter visent non seulement le trafic en mouvement, mais aussi les véhicules immobilisés sur les routes et les places, donc aussi le stationnement (André BUSSY / Baptiste RUSCONI et al. [éd.], op. cit., n. 1.3.2, 3ème colonne in initio, p. 3 et jurisprudence citée) et en particulier le parcage (art. 19 al. 1 de l’ordonnance sur les règles de la circulation routière du 13 novembre 1962 - OCR - RS 741.11). La législation fédérale contient diverses dispositions sur ce sujet. Ainsi, aux endroits où il est interdit de parquer s’ajoutent des emplacements réservés au parcage (art. 37 al. 2 LCR), pouvant, voire devant être signalés (art. 48 OSR) et marqués (art. 79 OSR). Des restrictions touchant la durée du stationnement et le droit d’utiliser l’emplacement peuvent résulter de la signalisation (art. 48 al. 1 phr. 2 OSR), dont la mention « Parcage avec disque de stationnement » – sans indication complémentaire d’une limitation horaire, désignant une « zone bleue » (art. 48 al. 2 let. a OSR), ou avec l’indication complémentaire d’une limitation de temps de parcage (art. 48 al. 2 let. b OSR) – ou la mention « Parcage contre paiement » (art. 48 al. 6 OSR), avec l’indication « Parcomètre collectif » figurant sur une plaque complémentaire si un parcomètre – qui est alors un horodateur (André BUSSY / Baptiste RUSCONI et al. [éd.], op. cit., n. 4.1 ad art. 48 OSR) – est destiné à plusieurs cases de stationnement (art. 48 al. 7 OSR ; cf. les signaux d’indication impliquant des règles de comportement 4.17 à 4.20 à l’annexe 2 à l’OSR). De telles r