Siégeant : Valérie MONTANI, Présidente; Christine BULLIARD MANGILI et Larissa ROBINSON-MOSER, Juges assesseurs
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/558/2017 ATAS/532/2017 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 26 juin 2017 6ème Chambre
En la cause Monsieur A______, domicilié à GENÈVE
recourant
contre OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique ; rue des Gares 16 ; Case postale 2660, GENÈVE
intimé
A/558/2017 - 2/9 - EN FAIT 1. Monsieur A______ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né le ______ 1976, s’est inscrit à l’Office régional du placement (ci-après : l’ORP) le 11 décembre 2015, suite à la résiliation de son contrat de travail par B______ le 7 septembre 2015 pour le 31 décembre 2015 ; un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert dès le 1er février 2016. 2. Le 7 janvier 2016, l’ORP a signifié à l’assuré que le nombre minimum de recherches d’emploi était de six à huit par mois. 3. Le 30 juin 2016, l’ORP a signifié à l’assuré que le nombre minimum de recherches d’emploi était de dix par mois. 4. Par décision du 7 septembre 2016, l’Office cantonal de l’emploi (ci-après : l’OCE) a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de l’assuré de six jours au motif que seules deux recherches d’emploi avaient été effectuées en juillet 2016 alors que « huit » avaient été convenues. 5. Le procès-verbal d’entretien de conseil du 9 septembre 2016 mentionne que l’assuré souligne la difficulté d’effectuer dix recherches personnelles d’emploi par mois. 6. Par décision du 12 septembre 2016, l’OCE a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de l’assuré de huit jours au motif qu’il n’avait effectué qu’une recherche d’emploi en août 2016. 7. Le 25 septembre 2016, l’assuré s’est opposé aux décisions des 7 et 12 septembre 2016 en faisant valoir que le nombre de recherches convenues initialement avec son conseiller en personnel, lors de l’entretien du 7 janvier était d’un minimum de six. Le fait d’augmenter les exigences à dix recherches d’emploi et de modifier le plan d’actions lui semblait malhonnête et excessif ; les offres d’emploi dans son domaine professionnel étaient particulièrement rares étant donné la profonde et durable crise que traversait le marché de l’emploi ; après six mois de recherche intensive comprenant de nombreuses offres spontanées, il lui paraissait impossible de répondre à cette exigence aberrante de dix recherches par mois ; par ailleurs, contrairement à ce que l’OCE mentionnait, il s’agissait du premier et deuxième « manquements » et non des deuxièmes et troisièmes. 8. Par décision du 10 octobre 2016, l’OCE a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de l’assuré de dix jours au motif que les recherches personnelles d’emploi étaient insuffisantes quantitativement pour septembre 2016. 9. Le procès-verbal d’entretien de conseil du 26 octobre 2016 mentionne que l’assuré maintient le fait qu’il ne peut effectuer davantage de recherches d’emploi (dix par mois) et qu’il demeure dans le secteur / poste ciblé. 10. Par décision du 9 décembre 2016, l’OCE a prononcé une suspension du droit à l’indemnité de l’assuré de trente et un jours au motif que les recherches
A/558/2017 - 3/9 personnelles d’emploi étaient insuffisantes quantitativement pour novembre 2016 (six démarches au lieu de dix). 11. Par décisions des 11 et 12 janvier 2017, l’OCE a partiellement admis les oppositions de l’assuré du 25 septembre 2016 en relevant que l’exigence de dix recherches d’emploi par mois n’était pas excessive mais que les sanctions étaient réduites à respectivement trois jours au lieu de six, et quatre jours au lieu de huit car, comme l’avait justement relevé le recourant, il s’agissait d’un premier et deuxième manquement. 12. Le 12 janvier 2017, l’assuré a fait opposition à la décision du 9 décembre 2016 de l’OCE en faisant valoir que les offres d’emploi dans sa branche professionnelle n’étaient que de deux à trois par mois, de sorte que, malgré les offres spontanées effectuées en sus, il ne pouvait respecter l’objectif de dix recherches par mois ; après une année de recherche infructueuse, il lui semblait aberrant de suivre cette exigence arbitraire et absurde qui ne tenait compte ni du contexte économique, ni de la fonction spécialisée pourtant ciblée à l’inscription. 13. Par décision du 23 janvier 2017, l’OCE a rejeté l’opposition de l’assuré du 12 janvier 2017 au motif qu’il était établi que l’assuré avait fourni seulement six recherches personnelles au lieu de dix pour novembre 2016. 14. Par décision du 15 février 2017, l’OCE a enjoint l’assuré de participer à un cours d’anglais (EVALANGUES). 15. Par décision du 16 février 2017, l’OCE a prononcé l’inaptitude au placement de l’assuré au motif que l’assuré avait persisté depuis juillet 2016 à ne pas faire le nombre de recherches d’emploi requis, démontrant ainsi qu’il n’avait pas l’intention de se soumettre à ses devoirs de demandeur d’emploi, de sorte qu’il ne remplissait plus les conditions subjectives de l’aptitude au placement. 16. Le 15 février 2017, l’assuré à recouru auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice à l’encontre de la décision sur opposition du 23 janvier 2017 en faisant valoir qu’il avait rempli son plan d’action prévoyant un minimum de six recherches par mois jusqu’au 30 juin 2016, que sans raison ce nombre était ensuite passé à dix, qu’il avait informé son conseiller que cette exigence était impossible à remplir, qu’il était aberrant de postuler pour des emplois dans d’autres domaines professionnels étant donné son niveau de qualification et son expérience, qu’une sanction de trente et un jours était disproportionnée. 17. Le 21 février 2017, l’assuré a fait opposition à la décision de l’OCE du 16 février 2017 d’inaptitude au placement au motif qu’elle était disproportionnée et qu’il était apte à exercer n’importe quel emploi dans sa branche professionnelle. 18. Le 8 mars 2017, l’OCE a conclu au rejet du recours, l’inaptitude au placement de l’assuré dès le 1er décembre 2016 ayant été prononcée en raison de ses nombreux manquements.
A/558/2017 - 4/9 - 19. Le 22 mars 2017, le recourant a répliqué qu’il n’existait aucun manquement, qu’il avait recherché activement un emploi durant plus d’une année, que la suspension de ses indemnité était une décision abusive, que de surcroit une décision d’inaptitude au placement avait été prononcée et que l’exigence de dix recherches par mois était, dans son cas, une absurdité. 20. Par décision du 4 avril 2017, l’OCE a suspendu la procédure d’opposition à l’encontre de la décision d’inaptitude au placement jusqu’à droit jugé dans le cadre de la procédure pendante par devant la chambre de céans. 21. Le 11 avril 2017, l’OCE a persisté dans sa décision sur opposition. 22. Le 19 juin 2017, la chambre de céans a entendu les parties en audience de comparution personnelle. Le recourant a déclaré : « J’avais convenu avec mon conseiller d’effectuer six recherches d’emploi par mois. Je me suis soumis à cette exigence. Cependant en juin 2016 le nombre de recherches a été augmenté de façon abrupte à dix par mois, exigences que je n’ai pas pu suivre. Après six mois de chômage j’avais fait le tour de tous les employeurs potentiels en Suisse romande. Ce système me discrédite car je suis obligé d’écrire plusieurs fois aux mêmes employeurs. Je trouve que les sanctions qui ont été prises sont très injustes. Je suis bibliothécaire documentaliste archiviste de formation et il n’existe pas énormément d’emplois dans ma branche. J’ai informé mon conseiller du fait que je n’arriverai pas à fournir dix recherches d’emploi par mois, celui-ci ne m’a pas parlé de sanctions à venir. Je pensais que l’OCE allait tenir compte du nombre de recherches effectuées chaque mois alors qu’il se borne à contrôler si les dix recherches exigées sont faites. J’ai essayé de faire le maximum de recherches par mois. J’ai réussi à atteindre le nombre de dix en avril et mai 2017. J’estime que l’OCE ne peut pas couper les indemnités de la sorte. Je suis dans l’attente de certaines réponses d’employeurs ». La représentante de l’intimé a déclaré : « En juin 2016, nous avons uniformisé les pratiques car il existait des disparités en fonction des conseillers sur le nombre de recherches d’emploi à effectuer. Nous avons fixé le nombre minimum de recherches à dix par mois pour tous les demandeurs d’emploi. Il peut y avoir des exceptions pour des emplois très spécifiques ou pour des assurés âgés. Dans le cas du recourant il a des compétences qui sont transférables dans d’autres domaines. Je relève que cette nouvelle exigence correspond à ce qui était déjà demandé par d’autres cantons. Une interprétation ou une motion au Grand Conseil à ce sujet a été d’ailleurs classée. Le recourant a été reçu par le Directeur général. Il lui a été expliqué que la décision d’inaptitude serait revue s’il répondait aux nouvelles exigences de recherches d’emploi ».
A/558/2017 - 5/9 - « Nous maintenons la décision litigieuse ». EN DROIT 1) a. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - RS E 2 05), en vigueur dès le 1er janvier 2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît en instance unique des contestations prévues à l’art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1), qui sont relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage (LACI - RS 837.0). b. La procédure devant la Chambre de céans est régie par les dispositions de la LPGA et celle du titre IV A (soit les art. 89B à 89I) LPA, complétées par les autres dispositions de la LPA en tant que ces articles précités n’y dérogent pas (art. 89A LPA), les dispositions spécifiques que la LACI contient sur la procédure restant réservées (cf. art. al. 1 LACI, cf. notamment art. 100 ss LACI). 2. Le présent recours, interjeté en temps utile (art. 60 al. 1 LPGA), est recevable. 3. Le litige porte sur la suspension du droit à l’indemnité du recourant pour une durée de trente et un jours. 4. a. Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI ; RS 837.02) dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Depuis l'entrée en vigueur le 1er avril 2011 des modifications de la LACI, l'al. 2bis de cette disposition a été abrogé, de sorte que si l'assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire. Conformément à l’al. 2 qui a été complété, à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération. b. L’art. 30 al. 1 LACI dispose que le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu, notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut
A/558/2017 - 6/9 raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d). Conformément à l’art. 30 al. 2 LACI, l'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c et d. A teneur de l’al. 3 de cette disposition, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours. L’al. 3bis prévoit en outre que le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension. Selon l’art. 45 al. 3 OACI, la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de 31 à 60 jours en cas de faute grave. c. En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute. Le bulletin LACI / IC – marché du travail / assurance-chômage du SECO prévoit une suspension de l’indemnité de trois à quatre jours en cas de recherche insuffisante d'emploi, durant la période de contrôle, pour la première fois, de cinq à neuf jours pour la deuxième fois et de dix à dix-neuf jours pour la troisième fois, la faute étant considérée légère les deux premières fois et légère à moyenne pour la troisième fois (cf. Bulletin LACI / IC janvier 2015, n° D72). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les 2 dernières années (période d'observation) sont prises en compte dans le calcul de la prolongation. Le nombre de jours de suspension par décision est limité à 60. Les actes commis durant la période d'observation et qui font l'objet de la suspension sont déterminants pour déterminer la prolongation de la durée de suspension (cf. art. 45, al. 1, OACI ; Bulletin op. cit., n° D63). 5. L’art. 30 al. 1 let. c LACI prévoit ainsi une sanction en cas de violation de l’obligation de diminuer le dommage consacrée à l’art. 17 al. 1 LACI. Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à
A/558/2017 - 7/9 l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_316/07 du 6 avril 2008 consid. 2.1.2). Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 225 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 consid. 6; arrêt du Tribunal fédéral C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative ; il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses. Le nombre minimum de recherches a notamment été fixé à quatre par période de contrôle (arrêt du Tribunal fédéral C 176/05 du 28 août 2006 consid. 2.2). L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin op. cit., n° B316). 6. Le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b ; ATF 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle les faits pertinents de la cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais ce principe n’est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (art. 61 let. c LPGA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2 et les références ; cf. ATF 130 I 183 consid. 3.2). Le devoir du juge de constater les faits pertinents ne dispense donc pas les parties de collaborer à l’administration des preuves en donnant des indications sur les faits de la cause ou en désignant des moyens de preuve (ATF 130 I 184 consid. 3.2 ; ATF 128 III 411 consid. 3.2).
A/558/2017 - 8/9 - Autrement dit, si la maxime inquisitoire dispense les parties de l’obligation de prouver, elle ne les libère pas du fardeau de la preuve. En cas d’absence de preuve, c’est à la partie qui voulait en déduire un droit d’en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l’impossibilité de prouver un fait peut être imputée à son adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3). 7. En l’espèce, l’intimé a considéré que le recourant n’avait pas fourni, en quantité, suffisamment de recherches personnelles d’emploi durant le mois de novembre 2016. Ce fait est admis par le recourant, lequel estime cependant que la sanction est absurde dès lors qu’elle confirme une exigence excessive de fournir dix recherches personnelles d’emploi par mois. En l’occurrence, le recourant a été dûment averti en juin 2016 que le nombre minimum de recherches personnelles d’emploi était augmenté de six à dix ; or, le recourant a estimé d’emblée que cette exigence était excessive et inappropriée à son profil professionnel et n’a pas suivi les nouvelles directives imposées. Même si les griefs du recourant sont compréhensibles, en particulier ceux relatifs à la décrédibilisation du demandeur d’emploi qui se voit dans l’obligation de postuler plusieurs fois auprès des mêmes employeurs, cela ne suffit pas à qualifier la nouvelle exigence de l’intimé, fixant à dix par mois le nombre minimum de recherches d’emploi, de disproportionnée. Par ailleurs, le recourant a subi, antérieurement, plusieurs sanctions relativement à l’obligation de fournir des recherches personnelles d’emploi, soit : - une suspension de son droit à l’indemnité de trois jours pour recherches personnelles d’emploi quantitativement insuffisantes pour juillet 2016 ; - une suspension de son droit à l’indemnité de quatre jours pour recherches personnelles d’emploi quantitativement insuffisantes en août 2016 ; - une suspension de son droit à l’indemnité de dix jours pour recherches personnelles d’emploi qualitativement insuffisantes pour septembre 2016. Les recherches personnelle d’emploi pour novembre 2016, quantitativement insuffisantes, constituent un quatrième manquement du recourant, pour un motif identique. En conséquence, la durée de la suspension de trente et un jours, au regard des manquements antérieurs, que l’autorité est tenue de prendre en compte dès lors qu’ils ont donné lieu à des suspensions dans les deux dernières années, respecte le principe de la proportionnalité, de sorte que l'intimé n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation. La sanction doit ainsi être confirmée. 8. Le recours, mal fondé, ne peut qu’être rejeté. La procédure est gratuite.
A/558/2017 - 9/9 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant À la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. Le rejette. 3. Dit que la procédure est gratuite. 4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Julia BARRY La présidente
Valérie MONTANI Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le