Siégeant : Doris GALEAZZI, Présidente; Evelyne BOUCHAARA et Norbert HECK, Juges assesseurs
REPUBLIQUE E T
CANTON D E GENEVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/3454/2012 ATAS/25/2013 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 15 janvier 2013 1 ère Chambre
En la cause Madame M__________, domiciliée au Petit-Lancy recourante
contre
OFFICE DE L'ASSURANCE-INVALIDITE DU CANTON DE GENEVE, sis rue des Gares 12, Genève intimé
A/3454/2012 - 2/9 - EN FAIT 1. Madame M__________, née en 1948, exerçait l'activité de secrétaire à mi-temps auprès de la banque X__________. Elle a déposé une demande de prestations auprès de l'OFFICE DE L'ASSURANCE-INVALIDITE DU CANTON DE GENEVE (ci-après OAI) le 26 mars 2002. L'assurée s'est opposée à la mise en œuvre d'une expertise psychiatrique décidée par l'OAI dans le cadre de l'instruction du dossier, de sorte que, par décision du 16 mars 2007, l'OAI a rejeté sa demande, au motif que les troubles somatiques dont elle souffrait n'avaient pas de répercussions majeures sur sa capacité de travail dans une activité légère comme celle de secrétaire. 2. Par arrêt du 26 février 2008, le Tribunal cantonal des assurances sociales, alors compétent, a confirmé que dans ces conditions, l'OAI était autorisé à statuer en l'état du dossier en ce qui concernait les atteintes psychiatriques, mais a considéré que les troubles somatiques auraient dû faire l'objet d'investigations supplémentaires s'agissant des limitations dans l'accomplissement des travaux habituels. Le recours avait dès lors été admis et le dossier renvoyé à l'OAI. 3. L'OAI a rendu un projet de décision le 3 juillet 2012 niant le droit de l'assurée à des prestations AI. Il a en effet considéré que celle-ci présentait une capacité de travail de 60% dans une activité adaptée à ses atteintes à la santé et une capacité entière à effectuer les travaux habituels, ce qui donne un degré d'invalidité nul, compte tenu de son statut mixte. 4. Par arrêt du 18 septembre 2012, la Cour de céans a déclaré irrecevable, car prématuré, le recours interjeté par l'assurée le 27 août 2012 contre le projet de décision. 5. Par décision du 29 octobre 2012, l'OAI a confirmé son projet de décision, considérant que le courrier que l'assurée avait adressé à la Cour de céans le 27 août 2012 n'amenait aucun élément nouveau susceptible de modifier son évaluation. Il a par ailleurs relevé que depuis mars 2011, l'assurée était au bénéfice d'une rente de vieillesse. 6. L'assurée a interjeté recours le 16 novembre 2012 contre ladite décision, pour les raisons suivantes : "• Non suivi correct de l'OCAS - AI de mon dossier - changement de personne, délai de 10 ans ainsi que la forme - ma demande étant formulée le 26 mars 2002, nous sommes 2012.
A/3454/2012 - 3/9 - • Détournement du sujet de ma demande formulée en date du 26 mars 2002 basé sur des douleurs physiques (v/lettre du 2 mai 2007 annexe N° 4 et voir votre arrêt du 26 février 2008 (courrier recommandé du 29.2.2008) annexe N° 5. • Refus signalé par l'OCA-AI le 29.12.2012 une année après avoir pris ma retraite anticipée mars 2011. • Pertes financières importantes subies vu de ce qui précède et non retour possible dans le milieu de travail (v annexe N° 6 fiche assurance X__________ du 1.1.2002 de mon dernier employeur)." Elle conclut à l'octroi d'un "dédommagement financier pour les raisons invoquées auparavant (délai, sommations et humiliations envers ma personne, y compris ma famille) et non retour possible dans le milieu du travail vu le délai de 10 ans depuis ma demande jusqu'à la conclusion finale du refus d'une rente". 7. Dans sa réponse du 17 décembre 2012, l'OAI a rappelé que la demande de prestations avait certes été déposée le 27 mars 2002, mais que dans le cadre de l'instruction, l'assurée avait contesté systématiquement toutes les prises de position et actes d'instruction qu'il avait essayé de mettre en place. L'OAI a dès lors conclu au rejet du recours. 8. Ce courrier a été transmis à l'assurée et la cause gardée à juger. EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 2 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI; RS 831.20). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 2. Interjeté en temps utile, le présent recours est recevable (art. 39 al. 1 et 60 al. 2 LPGA). 3. Dans son courrier du 16 novembre 2012, l'assurée motive principalement sa démarche par le fait que l'OAI aurait tardé à rendre une décision. Elle ne conteste pas le fait qu'il ait rejeté sa demande de prestations AI. Elle conclut à l'octroi d'un dédommagement financier "vu le délai de 10 ans depuis ma demande jusqu'à la conclusion finale du refus d'une rente".
A/3454/2012 - 4/9 - Il y a ainsi lieu de constater que l'objet du litige est circonscrit à la question du déni de justice, l'assurée l'ayant limité à la seule question de la durée de l'instruction menée par l'OAI avant de rendre une décision. 4. L'art. 29 al. 1 Cst. - qui a succédé à l'art. 4 al. 1 aCst. depuis le 1er janvier 2000 dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre ainsi le principe de la célérité et prohibe le retard injustifié à statuer (cf. également art. 56 al. 2 LPGA). En droit fédéral des assurances sociales plus particulièrement, le principe de célérité figurait à l'art. 85 al. 2 let. a LAVS (en corrélation avec l'art. 69 LAI), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 (cf. ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b). Ce principe est désormais consacré par l'art. 61 let. a LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2003; il exige des cantons que la procédure soit simple et rapide et constitue l'expression d'un principe général du droit des assurances sociales (ATF 110 V 61 consid. 4b; Ueli KIESER, Das einfache und rasche Verfahren, insbesondere im Sozialversicherungsrecht, in: RSAS 1992 p. 272 ainsi que la note no 28, et p. 278 sv.; RÜEDI, Allgemeine Rechtsgrundsätze des Sozialversicherungsprozesses, in: Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, Berne 1993, p. 460ss et les arrêts cités). La procédure judiciaire de première instance est ainsi soumise au principe de célérité, que ce soit devant une autorité cantonale ou devant une autorité fédérale. L'autorité viole le principe de célérité lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323; 117 Ia 193 consid. 1b in fine et c p. 197; 107 Ib 160 consid. 3b p. 165; Jörg Paul MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, p. 505 s.; Georg MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 93 ad art. 4 aCst.; HAEFLIGER / SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1999, p. 200 ss). Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 al. 1 Cst. - mais qui conserve toute sa valeur sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst. - le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause. Il convient de se fonder à ce propos sur des éléments objectifs. Entre autres critères, sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références citées), mais aussi la difficulté à élucider les questions de fait (expertises, par exemple ; Pierre MOOR, Droit administratif, vol. II « Les actes administratifs et leur contrôle », 2ème éd., Berne
A/3454/2012 - 5/9 - 2002, p. 292 et la note n°699 ; ATF C 53/01 du 30 avril 2001). Il appartient par ailleurs au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et c p. 158 s.). Cette obligation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative (HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., p. 203-204; AUER / MALINVERNI / HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1243). La durée du délai raisonnable n'est pas influencée par des circonstances étrangères au problème à résoudre; si on ne saurait reprocher à une autorité quelques temps morts, inévitables dans une procédure (ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références citées), une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive d'une procédure car il appartient à l'Etat de donner aux autorités judiciaires les moyens organisationnels et financiers suffisants pour garantir aux citoyens une administration de la justice conforme au droit constitutionnel (ATF 126 V 249 consid. 4a; voir à propos de l'art. 29 al.1 Cst. et de la garantie correspondante déduite auparavant de l'art. 4 al. 1 aCst.: ATF 125 V 191 consid. 2a, 375 consid. 2b/aa, 119 Ib 325 consid. 5b; ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; ATF 119 III 1 consid. 3 p. 3; Jörg Paul MÜLLER, op. cit., p. 506 s.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., p. 204 s.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., nos 1244 ss). Peu importe le motif qui est à l’origine du refus de statuer ou du retard injustifié ; ce qui est déterminant, c’est le fait que l’autorité n’ait pas agi ou qu’elle ait agi avec retard (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF du 23 avril 2003 en la cause I 819/02 consid. 2.1 ; ATF 124 V 133, 117 Ia 117 consid. 3a, 197 consid. 1c, 108 V 20 consid. 4c). 5. Dans un arrêt du 15 juin 2006 (I 241/04, consid. 3.2), le Tribunal fédéral a jugé que l’administration n’avait pas commis un déni de justice. Dans ce cas, le Tribunal cantonal des assurances avait admis le recours de l'assuré et renvoyé la cause à l’office cantonal compétent pour nouvelles décisions en matière d’assuranceinvalidité ; deux mois plus tard, le recourant avait requis de l’administration qu’elle rende ses nouvelles décisions sans tarder ; moins de six mois plus tard, il avait déposé plainte pour déni de justice ; trois mois plus tard encore, l’administration avait rendu ses nouvelles décisions. Dans une autre cause en matière d'assurance-invalidité (ATFA du 23 avril 2003, cause I 819/02), le TFA a jugé que, bien que l'on puisse considérer que la limite du tolérable pour un litige de cette nature était proche, un laps de temps de 15 mois entre le recours auprès de la commission de recours AVS/AI et le recours pour déni de justice au TFA n'apparaissait pas excessif au point de constituer un retard injustifié prohibé et cela en dépit de l'exigence de célérité qui ne peut l'emporter sur la nécessité d'une instruction complète et de l'enjeu de la cause pour l'assuré.
A/3454/2012 - 6/9 - Le Tribunal cantonal des assurances sociales a pour sa part jugé qu’un déni de justice doit être considéré comme établi quand l’assureur-maladie ne s’est pas formellement prononcé deux ans et demi après une demande de remboursement (ATAS/354/2007). Il en a jugé de même dans le cas d’un recourant qui était sans nouvelle de l’office cantonal de l’assurance-invalidité vingt et un mois après le dépôt d’une demande de révision (ATAS/860/2006), et dans celui d'un autre qui avait attendu dix-huit mois après que la cause ait été renvoyée à l’office pour nouvelle décision suite à l’admission partielle de son recours (ATAS/62/2007). 6. La sanction du dépassement du délai raisonnable consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, la constatation d'un comportement en soi illicite étant en effet une forme de réparation (H 134/02 Arrêt du 30 janvier 2003 consid. 1.5; ATF 122 IV 111 consid. I/4). L’autorité saisie d’un recours pour retard injustifié ne peut ainsi qu’inviter l’autorité concernée à statuer à bref délai (ATFA du 27 mars 2006, cause U 23/05). 7. En l’occurrence, l'assurée reproche à l'OAI d'avoir mis dix ans pour statuer sur sa demande de prestations AI. L'OAI conteste avoir tardé inutilement, rappelant que l'assurée s'est systématiquement opposée aux actes d'instruction. L'assurée conclut à l'octroi d'un dédommagement. Il y a toutefois lieu de rappeler à cet égard que même si un recours pour déni de justice était admis, aucun dédommagement ne pourrait lui être accordé, étant rappelé que la sanction du dépassement du délai raisonnable consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité. Il est en effet considéré que la constatation d'un comportement en soi illicite est une forme de réparation. 8. Il se justifie dès lors de déterminer si l'OAI a violé le principe de célérité. Il convient de procéder à une récapitulation des faits, tels qu'ils résultent du dossier : - L'assurée a déposé sa demande le 26 mars 2002. - L'OAI a requis des renseignements auprès des différents médecins ayant soigné l'assurée, plus particulièrement les Drs A__________, B__________ et C__________. - Dans un rapport complémentaire du 4 septembre 2004, le Dr A__________ a indiqué qu'un examen complémentaire était nécessaire pour évaluer les conséquences de l'atteinte à la santé sur la capacité de travail, sous forme éventuellement d'une évaluation psychiatrique. - Le médecin du SMR a partagé cet avis et proposé de mandater la Dresse D__________. - L'OAI en a informé l'assurée le 17 janvier 2005.
A/3454/2012 - 7/9 - - L'assurée s'y est opposée le 23 juin 2005. - Par décision du 2 septembre 2005, l'OAI a confirmé qu'une expertise psychiatrique était nécessaire pour déterminer le droit aux prestations de l'assurée. - L'assurée a recouru contre ladite décision le 5 octobre 2005. - Par arrêt du 10 mai 2006, le Tribunal cantonal des assurances sociales a admis le recours, considérant que l'OAI n'avait pas respecté la procédure prévue à l'art. 43 al. 2 LPGA, dès lors que la sommation adressée à l'assurée avait été rendue ultérieurement à la "décision incidente" du 2 septembre 2005. Ladite décision était dès lors annulée et l'OAI invité à procéder conformément à l'art. 43 al. 2 LPGA. - Le 19 septembre 2006, l'OAI a mandaté la Dresse D__________ pour expertise. - L'assurée s'y est opposée par courrier du 11 octobre 2006. - Le 17 octobre 2006, l'OAI l'a mise en demeure de se conformer à la décision d'expertise. - Le 24 octobre 2006, l'assurée a persisté dans son refus, rappelant qu'elle n'avait jamais déposé de demande d'assurance-invalidité pour des problèmes psychiques. - L'OAI a alors rendu un projet de décision le 7 février 2007, confirmé par décision du 16 mars 2007, aux termes duquel il a constaté qu'il était dans l'obligation de statuer en l'état du dossier et, ce faisant, a rejeté la demande. - L'assurée a interjeté recours contre la décision du 16 mars 2007. - Par arrêt du 26 février 2008, le Tribunal cantonal des assurances sociales a partiellement admis le recours, annulé la décision du 16 mars 2007 et renvoyé la cause à l'OAI pour complément d'instruction. Il a en effet considéré que les troubles somatiques auraient dû faire l'objet d'investigations supplémentaires s'agissant des limitations dans l'accomplissement des travaux habituels. - Suite à cet arrêt, l'OAI a mandaté son service externe pour une enquête économique sur le ménage. L'assurée en a été informée le 18 juin 2008. Elle s'est cependant opposée à une visite à son domicile et a refusé de rencontrer le 28 juillet 2008 l'infirmière chargée de l'enquête. Une nouvelle tentative a été faite le 25 août 2008, en vain. Une sommation a alors été adressée à l'assurée le 25 juin 2009. Par courrier du 2 juillet 2009, l'assurée a persisté dans son refus de recevoir l'enquêtrice à son domicile. Elle décrit en revanche précisément tous les
A/3454/2012 - 8/9 travaux ménagers dont l'accomplissement provoque chez elle une augmentation très forte des douleurs. - Par courrier du 3 juillet 2009, l'OAI l'a informée de ce qu'une enquête économique sur le ménage à son domicile demeurait indispensable et l'a invitée à prendre contact pour convenir d'un rendez-vous. - Par courrier du 14 juillet 2009, le Dr E__________ a indiqué que "pour différentes raisons qui lui sont personnelles, l'assurée ne se sent pas du tout prête à une telle procédure qu'elle ne supporterait pas. Selon mon entretien avec elle le 10 juillet 2009, elle est tout à fait orientée sur l'importance d'un tel refus par rapport à sa demande de prestations". - Le 17 juillet 2009, l'OAI prend bonne note du fait que l'assurée "ne se sent pas prête à rentrer dans une démarche nécessaire à l'évaluation de son invalidité", et informe le Dr E__________ qu'il agira dès lors conformément à son courrier du 25 juin 2009, aux termes duquel l'assurée était informée que si elle persistait dans son refus de collaborer, il serait statué sur ses droits aux prestations en l'état du dossier, et que partant sa demande de rente serait rejetée. - L'OAI a alors transmis à l'assurée son projet de décision du 3 juillet 2012. 9. Force est de constater, au vu de ce qui précède, qu'on ne saurait faire grief à l'OAI d'avoir retardé inutilement la procédure jusqu'à juillet 2009. On peut comprendre que l'assurée ait rencontré des difficultés à accepter les actes d'instruction qui lui ont été soumis, on ne saurait en revanche reprocher à l'OAI de vouloir procéder à une instruction complète du dossier. Il est vrai que l'on peut regretter la lenteur de l'OAI entre septembre 2008, moment où l'OAI prend note de ce que l'assurée refuse de participer à l'évaluation des empêchements habituels, et juin 2009, date à laquelle il adresse une sommation à l'assurée. Un retard de huit mois n'apparaît toutefois pas à ce point excessif pour constituer un retard excessif prohibé. En revanche, le temps mis par l'OAI pour transmettre à l'assurée le projet de décision du 3 juillet 2012, soit trois ans à compter de son courrier du 19 juillet 2012, alors qu'il lui suffisait de rendre une décision en l'état du dossier, comme annoncé, est incompréhensible et déraisonnable. Aussi ne peut-on que constater que l'OAI a commis un déni de justice en tardant, sans raison, à s'exécuter durant trois ans. Il y a toutefois lieu de rappeler que l’autorité saisie d’un recours pour retard injustifié ne peut qu’inviter l’autorité concernée à statuer à bref délai (ATFA du 27 mars 2006, cause U 23/05). Or, en l'espèce, force est de constater que l'OAI a finalement rendu un projet de décision le 3 juillet 2012 et une décision le 29 octobre 2012, de sorte que l'assurée n'a plus intérêt à ce que le déni de justice, bien qu'effectivement commis, soit constaté. Le recours est ainsi devenu sans objet.
A/3454/2012 - 9/9 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant A la forme : 1. Déclare le recours pour déni de justice recevable. Au fond : 2. Constate qu'il est devenu sans objet. 3. Raye la cause du rôle. 4. Renonce à percevoir un émolument. 5. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER La présidente
Doris GALEAZZI Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le