Siégeant : Doris GALEAZZI, Présidente; Evelyne BOUCHAARA et Christine TARRIT-DESHUSSES, Juges assesseurs
RÉPUBLIQUE E T
CANTON D E GENÈVE POUVOIR JUDICIAIRE
A/2524/2017 ATAS/909/2017 COUR DE JUSTICE Chambre des assurances sociales Arrêt du 17 octobre 2017 1ère Chambre
En la cause Madame A______, domiciliée à GENÈVE
recourante
contre OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
A/2524/2017 - 2/8 - EN FAIT 1. Madame A______ (ci-après l’assurée) s’est inscrite auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après OCE) le 18 juillet 2016. 2. Par décision du 8 mars 2017, l’OCE a prononcé à son encontre une suspension de son droit à l’indemnité d’une durée de onze jours à compter du 7 mars 2017, au motif qu’elle ne s’était pas présentée à un entretien de conseil fixé le 6 mars 2017 à 15h00. 3. L’assurée a formé opposition le 18 avril 2017. Elle explique qu’elle est sous traitement antidépresseur depuis plusieurs années et qu’elle a fait une rechute cet hiver, « d’où l’inversion de la date de mon entretien. Une fois mon erreur involontaire constatée, j’en ai immédiatement informé le lendemain matin à 8h00 mon conseiller par e-mail. Une nouvelle convocation agendée au 17 mars a été repoussée au 24 avril prochain, ce qui retarde encore l’occasion de faire le point avec mon conseiller. Mon dossier médical relève de la sphère purement confidentielle, je n’ai pas pensé à produire un certificat ». Par courriel du 7 mars 2017, l’assurée avait en effet informé son conseiller en placement qu’elle avait interverti les dates et agendé au 7 mars son rendez-vous du 6. À noter par ailleurs qu’au dossier figure une note d’entretien de conseil du 21 janvier 2017, dans laquelle il est indiqué que l’assurée « se sent dégringoler moralement – a eu rendez-vous chez son médecin en début de semaine – elle n’a pas voulu de certificat médical – revoit son médecin la semaine prochaine pour suivi ». 4. Par décision du 5 mai 2017, l’OCE a rejeté l’opposition, considérant que l’assurée ne lui avait présenté aucun document excusant valablement son absence à l’entretien de conseil du 6 mars 2017, et rappelant, s’agissant de la durée de la suspension, qu’il s’agissait de son troisième manquement sanctionné. 5. L’assurée a interjeté recours le 7 juin 2017 contre ladite décision sur opposition. Elle produit un certificat du docteur B______, spécialiste FMH en psychiatrie, établi le 31 mai 2017, et aux termes duquel « je certifie que l’assurée, née le ______1961, a été en traitement chez moi du 17 janvier 2017 au 11 avril 2017 pour maladie ». Elle conteste par ailleurs avoir commis trois manquements. 6. Dans sa réponse du 3 juillet 2017, l’OCE a conclu au rejet du recours, l’assurée n’apportant aucun élément nouveau permettant de revoir la décision litigieuse. L’OCE a par ailleurs confirmé que l’assurée avait bel et bien subi deux premières suspensions, respectivement de un jour et de huit jours pour recherches personnelles d’emploi nulles en juin et en novembre 2016, selon décisions des 12 octobre et 16 décembre 2016.
A/2524/2017 - 3/8 - 7. La chambre de céans a ordonné la comparution personnelle des parties le 15 août 2017. Son époux, Monsieur A______, l’a représentée le jour de l’audience. Il a déclaré que : « mon épouse est en dépression depuis une quinzaine d’années. Elle est depuis le début suivie par le Docteur B______ qui lui prescrit des antidépresseurs. Elle s’est efforcée de continuer à assumer son travail à 30%. Elle a été licenciée le 14 juin 2017 avec effet au 30 septembre 2017. Je produis la lettre de l’employeur. Ce fait a aggravé son état psychique. Elle voit son médecin aujourd’hui à 15h00. Il est prévu qu’elle lui demande un certificat médical. S’agissant de l’entretien de conseil auquel elle ne s’est pas rendue, je confirme qu’elle était persuadée qu’elle avait rendez-vous le 7 mars et non le 6. Elle s’en est rendue compte le matin du 7 mars, lorsqu’elle a consulté la convocation. Elle n’a pas pensé à demander tout de suite un certificat médical. D’une façon générale, dans son quotidien, il lui arrive de commettre des erreurs dans ce sens. Je précise encore que mon épouse a été victime de mobbing de la part du gérant du restaurant dans lequel elle travaillait, ce qui a contribué à aggraver son état psychique. Actuellement, mon épouse a demandé à Me Isabelle PONCET d’intervenir auprès de l’avocat de C______ SA pour faire la lumière sur les causes réelles du licenciement. Je ne sais pas si elle est en l’état capable d’exercer une activité lucrative. Je sais en revanche qu’il est prévu qu’elle suive un séminaire début septembre dans le cadre du chômage et je pense que ce séminaire lui fera du bien. J’ajouterais que mon épouse n’était vraisemblablement pas en pleine possession de ses moyens psychiques, ce qui explique le fait qu’elle ait interverti les dates ». 8. Le 16 août 2017, sur demande de la chambre de céans, l’assurée a versé à son dossier un nouveau certificat du Dr B______ daté du 15 août 2017. Le médecin y précise qu’« en raison de son état de santé, l’assurée présente des troubles fluctuants de l’attention, de la concentration et de la mémoire ». 9. Invité à se déterminer, l’OCE a, le 29 août 2017, persisté dans les termes de la décision litigieuse. 10. Le courrier de l’OCE a été transmis à l’assurée et la cause gardée à juger. EN DROIT 1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0). Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
A/2524/2017 - 4/8 - 2. Interjeté en temps utile, le recours est recevable (art. 60 LPGA). 3. Le litige porte sur le point de savoir si l’OCE était fondé à suspendre le droit à l’indemnité de chômage de l’assurée pour une durée de onze jours à compter du 7 mars 2017. 4. L’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’Office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (art. 17 al. 1 LACI). Selon l’art. 17 al. 3 let. b LACI, l’assuré a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées. L'art. 22 OACI prévoit que le premier entretien de conseil et de contrôle doit avoir lieu au plus tard quinze jours après que l’assuré s’est présenté à la commune ou à l’office compétent en vue du placement (al. 1); l’office compétent a au moins un entretien de conseil et de contrôle par mois avec chaque assuré. Lors de cet entretien, il contrôle l’aptitude au placement de l’assuré et examine si celui-ci est disposé à être placé (al. 2); l’office compétent convoque à un entretien de conseil et de contrôle tous les deux mois au moins les assurés qui exercent une activité à plein temps leur procurant un gain intermédiaire ou une activité bénévole relevant de l’art. 15, al. 4, LACI (al. 3); il convient avec l’assuré de la manière dont il pourra être atteint en règle générale dans le délai d’un jour (al. 4). L’art. 30 al. 1 LACI dispose que le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu notamment lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c), n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d). La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2ème éd. 2007, p. 2424 n. 825). La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L’OACI distingue trois catégories de faute – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute
A/2524/2017 - 5/8 grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, op. cit., ch. 114 ss ad art. 30). En tant qu'autorité de surveillance, le Secrétariat d’État à l’économie (ci-après : SECO) a adopté un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (Bulletin LACI/D72). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1). La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2). Sauf pour un manquement d'une aussi faible gravité qu'une absence isolée à un entretien à l'ORP, le prononcé d'une suspension ne suppose nullement qu'un avertissement préalable ait été adressé à l'assuré ; mais en vertu de leur obligation de renseigner et conseiller les chômeurs (art. 27 LPGA ; art. 19a OACI), les organes d’exécution de la LACI doivent attirer l’attention des chômeurs sur un éventuel comportement pouvant compromettre leur droit aux prestations, sauf à l’égard de devoirs notoires (ATF 131 V 472 consid. 4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.5 ; RUBIN, op. cit., ch. 17 et 63 ad art. 30). Selon l’art. 30 al. 2 LACI, l’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l’al. 1 let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1 let. e lorsqu’il s’agit d’une violation de l’obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, ce sont les caisses qui statuent. Il résulte du barème des suspensions établi par le SECO que lorsque l’assuré n’observe pas les instructions de l’OCE, en ne se rendant notamment pas à un entretien de conseil, sans excuse valable, l’autorité doit infliger une sanction de 5 à 8 jours lors du premier manquement et de 9 à 15 jours lors du second manquement. Au troisième, le dossier est renvoyé pour décision à l’autorité cantonale (Bulletin LACI IC / D75). La chambre de céans doit se limiter à examiner si l'administration
A/2524/2017 - 6/8 a fait un usage critiquable de son pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C 316/07 du 16 avril 2008). 5. L'assuré qui a oublié de se rendre à un entretien de conseil et qui s'en excuse spontanément ne peut pas être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité si l'on peut admettre, par ailleurs, sur le vu des circonstances, qu'il prend ses obligations de chômeur très au sérieux. Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (arrêt du Tribunal fédéral C 123/04 du 18 juillet 2005). La jurisprudence a aussi précisé que lorsque l'assuré manque par erreur ou inattention un entretien de conseil et de contrôle, mais prouve néanmoins, par son comportement en général, qu'il prend ses obligations de chômeur au sérieux, il n'y a pas lieu de le suspendre dans son droit à l'indemnité pour comportement inadéquat (arrêt du Tribunal fédéral C 209/99). Dans cette affaire, un assuré avait manqué un entretien de conseil, car il avait inscrit la mauvaise date dans son agenda, et ne s'en était rendu compte que lorsque l'autorité lui avait reproché son absence. La sanction infligée avait alors été levée par le Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 8C_928/2014 du 5 mai 2015). 6. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a). 7. En l'espèce, l’assurée ne s’est pas présentée à un entretien de conseil fixé le 6 mars 2017. Elle s’en est excusée par courriel le lendemain, expliquant qu’elle avait interverti les dates et agendé au 7 mars le rendez-vous du 6. Certes le Tribunal fédéral a-t-il admis qu’aucune sanction ne devait être infligée à un assuré qui avait manqué un entretien de conseil, parce qu’il avait inscrit la mauvaise date dans son agenda. Un oubli unique et ponctuel ne saurait en effet à lui seul marquer le désintérêt ou l'indifférence de l'assuré et illustrer son comportement général. Ce dernier devait avoir néanmoins prouvé, par son comportement en général, qu’il prenait ses obligations de chômeur au sérieux. Or, l’assurée y a déjà failli à deux reprises, en juin et en décembre 2016, en raison de recherches d’emplois nulles, soit dans les douze mois précédant le présent manquement. On devrait en conclure qu’elle ne prend pas ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux, au sens de la jurisprudence, ce qui
A/2524/2017 - 7/8 justifierait le prononcé d'une suspension de son droit à l'indemnité (arrêts du Tribunal fédéral C 123/04 ; C 209/99). L’assurée fait toutefois valoir que si elle s’est trompée de date en inscrivant le rendez-vous dans son agenda, c’est parce qu’elle souffre d’une dépression depuis une quinzaine d’années et qu’elle a fait une rechute en début d’année. À cet égard, son médecin traitant a attesté le 31 mai 2017 de ce qu’elle a été en traitement chez lui du 17 janvier 2017 au 11 avril 2017 pour maladie et qu’elle souffre de troubles de l’attention, de la concentration et de la mémoire. La question de savoir si c’est en raison de son état de santé qu’elle a interverti les dates de son rendez-vous peut être laissée ouverte. En effet, la décision litigieuse doit quoi qu’il en soit être annulée en l’état. 8. Selon le barème du SECO, celui qui ne se rend pas à un entretien de conseil, sans motif valable, doit se voir infliger une sanction de 9 à 15 jours lors du second manquement. Le dossier est ensuite renvoyé pour décision à l’autorité cantonale, si un troisième manquement est constaté. L’OCE s’est ainsi écarté des instructions du SECO, puisqu’il a prononcé une sanction de onze jours. Il est resté dans le cadre de la fourchette prévue en cas de second manquement. Force est en effet de constater que les certificats délivrés par le Dr B______ sont pour le moins succincts et celui du 15 août 2017, plus particulièrement, n’atteste d’aucune incapacité de travail, raison pour laquelle, vraisemblablement, l’OCE a renoncé à renvoyer le dossier pour que soit examinée la question de l’aptitude au travail. Or, entendu par la chambre de céans le 15 août 2017, l’époux de l’assurée a déclaré que « je ne sais pas si elle est en l’état capable d’exercer une activité lucrative. Je sais en revanche qu’il est prévu qu’elle suive un séminaire début septembre dans le cadre du chômage et je pense que ce séminaire lui fera du bien ». Il y a également lieu de relever que l’assurée ne s’est pas présentée elle-même à l’audience en raison de son état de santé. La chambre de céans considère dans ces conditions qu’il se justifie de renvoyer la cause à l’OCE pour qu’il y ait instruction complémentaire et nouvelle décision. Aussi le recours est-il admis et la cause renvoyée à l’OCE pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
A/2524/2017 - 8/8 - PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : Statuant À la forme : 1. Déclare le recours recevable. Au fond : 2. L’admet et annule la décision du 5 mai 2017. 3. Renvoie la cause à l’OCE pour instruction complémentaire et nouvelle décision. 4. Dit que la procédure est gratuite. 5. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER La présidente
Doris GALEAZZI Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le