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A/660/2003-CE
du 26 août 2003
dans la cause
M. Ch. P
contre
SERVICE DES VOTATIONS ET ELECTIONS
et
MEDIATEUR SUPPLEANT EN MATIERE D'INFORMATION DU PUBLIC ET D'ACCES AUX DOCUMENTS
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A/660/2003-CE EN FAIT
1. Par requête du 11 novembre 2002, M. Ch. P., titulaire des droits politiques dans le canton de Genève, a demandé au service des votations et élections (ci-après: SVE), rattaché à la chancellerie d'Etat, de pouvoir lever copie de plusieurs comptes annuels de partis politiques. Ces comptes avaient été remis au SVE qui devait les transmettre à l'inspection cantonale des finances (ci-après: ICF), en application de l'article 29A alinéa 1 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (A 5 05 - LEDP).
Si la personne envoyée par M. P. a effectivement pu consulter les comptes en question, le SVE a refusé à cette personne la possibilité d'en lever copie.
2. Le 24 mars 2003, suite à l'échec de la médiation instaurée par la loi sur l'information du public et l'accès aux documents, du 5 octobre 2001 (A 2 08 - LIPAD) et sur demande du médiateur suppléant, le SVE a informé M. P. qu'il n'était pas compétent pour donner suite à la requête du 11 novembre 2002. En effet, l'article 29A LEDP indiquait que les comptes annuels en cause devaient être soumis à l'ICF. Leur consultation était par ailleurs réservée aux seules personnes qui exerçaient leurs droits politiques dans le canton. Il ne s'agissait ainsi pas d'un droit du "public" à accéder à de tels documents, mais d'un droit attaché à la qualité de citoyen. Autoriser la levée de copies de ces comptes reviendrait, en favorisant une diffusion à l'ensemble du public, à vider de sa substance une réserve voulue par le législateur. De même, la consultation des comptes n'avait de sens que dans la perspective d'une votation ou élection. Pour le SVE, la LIPAD n'était en outre pas
- 3 applicable, n'ayant pas pour but de garantir l'information relative à l'activité des partis politiques. Enfin, le souci de consulter les personnes physiques ou morales - dont les intérêts privés étaient en cause lui paraissait constituer un obstacle supplémentaire à la requête.
Le SVE indiquait que cette décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 6 jours dès sa réception.
3. Le 22 avril 2003, M. Ch. P. a recouru au Tribunal administratif contre la décision précitée.
C'était à tort que le SVE avait indiqué un délai de recours de 6 jours; son recours, déposé dans un délai de 30 jours, était recevable.
Il a fait valoir en substance que l'article 24 alinéa 2 LIPAD prévoit le droit d'obtenir des copies de documents. Il n'y aurait en outre aucune "réserve voulue par le législateur" à l'accès aux comptes des partis politiques. Le fait que les documents remis par ceux-ci soient accessibles à condition qu'ils ne deviennent pas communicables à l'ensemble du public ne résulterait d'aucun texte légal et constituerait une interprétation manifestement contraire aux articles 29A alinéa 5 LEDP et 24 alinéa 2 LIPAD.
La LIPAD ne prévoirait en outre aucune limite de temps à la consultation des comptes des partis politiques et à l'obtention de copies de ceux-ci.
Il ne serait par ailleurs pas soutenable de prétendre que la LIPAD ne serait pas applicable au motif qu'elle n'a pas pour but "de garantir l'information relative à l'activité des partis politiques". Cette
- 4 affirmation serait en contradiction avec le fait que la LIPAD a principalement pour but de favoriser la libre information de l'opinion et la participation à la vie publique.
Enfin, le souci de la chancellerie de préserver les intérêts privés de tiers serait sans fondement dès lors que la LEDP prévoit un accès sans réserve aux comptes des partis politiques.
M. P. conclut à ce que la décision entreprise soit annulée et à ce qu'il soit dit que le droit d'accès institué par l'article 29A LEDP comprend celui de lever copies des documents conformément à l'article 24 alinéa 2 LIPAD.
4. a. Selon la chancellerie, le recours n'était pas recevable, faute d'avoir été interjeté dans le délai de 6 jours prévu par l'article 63 alinéa lettre c de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (E 5 10 - LPA). En effet, la consultation des comptes des partis, prévue par l'article 29A LEDP était un droit politique dont l'exercice s'inscrivait dans le cadre d'une votation ou d'une élection. Partant c'était le délai de 6 jours qui s'appliquait.
L'intérêt au recours de M. P. était douteux dans la mesure où celui-ci concluait à ce que le Tribunal administratif dise "que le droit d'accès institué par l'art. 29A LEDP comporte celui de lever copies des documents conformément à l'art. 24 al. 2 LIPAD". En effet, par une telle conclusion, le recourant requérait du Tribunal qu'il interprète une disposition légale sans demander à pouvoir lever les copies sollicitées initialement. La chancellerie s'en rapporte cependant à justice quant à la recevabilité d'une telle conclusion.
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Enfin, la décision du SVE étant une décision sur compétence, c'est ce seul aspect que le recourant aurait pu contester. Or, il ne l'a pas fait. La chancellerie ne pouvait dès lors que l'inviter à s'adresser à l'autorité compétente pour donner suite à sa requête.
b. Subsidiairement, la LIPAD était inapplicable, car elle ne s'applique pas aux personnes privées indépendantes.
La restriction à l'accessibilité des comptes aux seuls titulaires des droits politiques dans le canton de Genève s'explique par le fait que ce droit d'accès est un droit accessoire du droit de vote, la transparence des comptes n'ayant d'autre but que de permettre aux électeurs d'exercer leurs droits politiques en connaissant le soutien financier à l'appui des positions de leurs élus ou le soutien financier accordé aux formations politiques.
c. La chancellerie conclut dès lors principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à la confirmation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'ICF, plus subsidiairement encore au déboutement de M. Ch. P. de toutes ses conclusions.
5. Suite à une interrogation en ce sens du juge délégué, le département des finances (ci-après: DF) a indiqué qu'il ne pouvait accéder à la requête du recourant. En effet, le cas d'espèce posant le problème de l'applicabilité des deux lois en cause, il semblait opportun que le Tribunal de céans tranche la question.
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EN DROIT
1. a. La chancellerie considère que le recours est tardif, n'ayant pas été déposé dans le délai de six jours prévu par l'article 63 alinéa 1 lettre c LPA.
Dans la mesure où la décision attaquée comporte comme référence les mots "LIPAD_RIAD", qu'elle fait suite à une demande du médiateur LIPAD et qu'elle se prononce sur l'applicabilité de la LIPAD au cas d'espèce, lui-même indépendant d'une votation ou élection, c'est à tort que l'autorité intimée a indiqué un délai de recours de 6 jours. Le recours n'est donc pas tardif.
b. M. P. conclut à ce que le Tribunal de céans dise que le droit d'accès institué par l'article 29A al. 5 LEDP - "les comptes déposés et les listes de donateurs sont consultables par toute personne exerçant ses droits politiques dans le canton" - comporte celui de lever copie des documents conformément à l'article 24 alinéa 2 LIPAD - "l'accès comprend la consultation sur place des documents et l'obtention de copies des documents". Dans la mesure où cette conclusion a été formulée suite à un refus du SVE d'accéder à une telle requête, on ne saurait considérer comme la chancellerie qu'il s'agit là d'une pure demande d'interprétation d'une disposition légale. Partant, l'intérêt de M. P. au recours ne saurait être nié.
c. Le recourant fait grief à la chancellerie d'avoir mal appliqué la LIPAD et la LEDP; la chancellerie estime que le seul aspect de la décision litigieuse que le recourant aurait pu contester est le refus du SVE d'admettre sa compétence. Dans la mesure où il ne l'aurait pas fait, il ne pourrait que s'adresser à
- 7 l'autorité compétente pour qu'elle donne à sa requête la suite qui convient.
M. P. ayant, outre la conclusion mentionnée ci-dessus (supra lettre b), conclu à l'annulation de la décision attaquée, ces conclusions comprennent justement celle d'annuler la décision sur compétence et de permettre au recourant d'obtenir copie des documents litigieux. Le SVE ne s'est en effet pas borné à décliner sa compétence, mais il a pris position sur le fond. Le recourant est dès lors recevable à contester tant le refus du SVE d'admettre sa compétence que les motifs exposés, qui l'auraient conduit, eût-il été compétent, au rejet de la requête. Au surplus, force est de constater que le DF a refusé de prendre position, dans l'attente d'une décision du Tribunal de céans. Par économie de procédure, il convient donc de vider le litige une fois pour toutes.
d. Interjeté en outre devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05).
2. Aux termes de son article 1, la LIPAD garantit l'information relative aux activités des institutions (publiques) visées à l'article 2, soit des pouvoirs publics et des institutions sous la maîtrise des pouvoirs publics ou chargées de remplir des tâches de droit public. Elle ne s'applique ainsi pas aux personnes privées indépendantes et notamment pas aux activités des partis politiques, quand bien même elle vise à favoriser la libre formation de l'opinion et la participation à la vie publique.
Par ailleurs, les comptes des partis ne sont pas des "documents" au sens de la LIPAD, car ils ne sont pas
- 8 susceptibles de contenir des "renseignements relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique" (MGC 2000 45/VIII 7693). La présence de tels documents privés au sein de l'Etat à des fins de contrôle ne modifie pas leur nature.
La LIPAD n'est ainsi pas applicable au cas d'espèce et les arguments du recourant fondés sur cette loi se révèlent sans fondement.
3. Le SVE a refusé au recourant la possibilité de lever copie des comptes, car cela reviendrait à éluder la réserve que le législateur a faite à l'article 29A alinéa 5 LEDP en n'autorisant la consultation des comptes que par les personnes exerçant leurs droits politiques dans le canton. M. P. allègue qu'à supposer que le droit d'obtenir des copies des comptes des partis politiques soit lié à la qualité de citoyen - ce qui serait faux on ne saurait évidemment le lui refuser.
La thèse du recourant est inexacte. En effet, le texte de l'article 29A alinéa 5 est clair: les comptes ne peuvent être consultés que par une personne exerçant ses droits politiques dans le canton. Cette restriction d'accès s'explique par le fait que la consultation prévue doit permettre aux citoyens d'exercer leurs droits politiques en connaissant notamment le soutien financier dont disposent leurs élus ou les formations politiques. Le droit d'accès n'est ainsi pas un droit du "public" en général. De même, ce n'est pas parce que la LEDP autorise la consultation des comptes qu'elle permet d'en prendre des copies. Comme l'a relevé le SVE, de telles copies permettraient une diffusion de ces comptes au public en général, ce qui est contraire au texte légal.
4. Entièrement mal fondé, le recours doit dès lors être rejeté.
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Selon l'article 37 alinéa 5 LIPAD, la procédure est gratuite; il ne sera donc pas perçu d'émolument.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 avril 2003 par M. Ch. P. contre la décision du service des votations et élections du 24 mars 2003;
au fond :
le rejette ;
dit qu'il ne sera pas perçu d'émolument;
communique le présent arrêt à M. Ch. P. ainsi qu'au service des votations et élections.
Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le vice-président :
C. Del Gaudio-Siegrist F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci