PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT; AIR; ODEUR; ORDONNANCE ADMINISTRATIVE; EP | OCIRT était fondé à demander de rehausser la cheminée du four à pizzas de façon à ce qu'elle dépasse le toit de 1,5m au moins même en l'absence d'immiscions excessives.
Les "Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit" entrent dans la catégorie des ordonnances administratives appelées ordonnances interprétatives.
Les "recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit" émises par l'office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage entrent dans la catégorie des ordonnances administratives, appelées ordonnances interprétatives. En application de celles-ci , peut être ordonné le rehaussement de la cheminée d'un four à pizzas à 1,5 m. au moins du toit, même en l'absence d'immiscions excessives. | LPE.11; OPAIR.6
Full text
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A/1164/1999-EP
du 14 septembre 2000
dans la cause
Monsieur et Madame C__________
contre
OFFICE CANTONAL DE L'INSPECTION ET DES RELATIONS DU TRAVAIL
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A/1164/1999-EP EN FAIT
1. Monsieur et Madame C__________ exploitent depuis 1986 une pizzeria à l'enseigne "L__________" située __________ à Genève.
L'établissement est équipé d'un four à pizzas alimenté au feu de bois.
2. En août 1998, Madame T__________ s'est plainte auprès du service cantonal d'écotoxicologie (ci-après : le service) que des émissions de fumée et des odeurs gênantes provenaient de la cheminée du four à pizzas des époux C__________.
Mme T__________ habite au 5e étage de l'immeuble __________, dont l'appartement donne sur la cour intérieure, face à l'immeuble qui abrite la pizzeria.
3. A la suite de cette plainte, le service s'est rendu sur place le 17 août 1998 afin de s'entretenir avec le tenancier de la pizzeria. Dans une lettre du 20 août, ce service a adressé des recommandations à M. C__________ : Au moment de l'allumage du four, il ne fallait pas charger une trop grande quantité de bois; il fallait veiller à ce que la flamme soit de couleur jaune clair, car si elle était rouge foncé, cela signifiait qu'il y avait émission de fumée et d'odeur; enfin, la porte du four ne devait pas être fermée si des braises se trouvaient encore à l'intérieur.
4. Le 25 mai 1999, Mme T__________ s'est de nouveau plainte auprès du service, cette fois par lettre, des nuisances olfactives provenant de la cheminée du four. Située en face de ses fenêtres, celle-ci laissait fréquemment échapper de grosses fumées, noirâtres ou blanchâtres, mais toujours nauséabondes et toxiques. L'appartement qu'elle occupait se trouvait sous le toit et il était très chaud en été. Aussi était-il impossible de vivre les fenêtres fermées. Si celles-ci étaient ouvertes, on était régulièrement intoxiqué par les fumées (maux de tête, nausées, etc.). L'air était irrespirable.
5. Le service s'est rendu le 6 juillet 1999 dans l'appartement de Mme T__________ où il a fait quelques constatations. A cette occasion, cette dernière a produit une photo prise en 1997 montrant une émission de fumée
- 3 importante provenant de la cheminée du four à pizzas, et le lendemain, il s'est rendu à "L__________".
Suite à cette dernière visite, l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail (OCIRT) a écrit à M. C__________ le 12 juillet 1999, se référant à la lettre du 20 août précédent émanant du service, et a invité le tenancier à veiller scrupuleusement aux recommandations faites par ledit service, particulièrement à ne pas charger trop de bûches en même temps.
6. Par lettre du 27 juillet 1999, Mme T__________ a renouvelé ses doléances. Elle n'avait observé aucune évolution significative de la situation. A l'exception de quelques rares journées, elle était toujours contrainte de vivre fenêtres fermées si elle ne voulait pas être indisposée par les fumées ou odeurs nauséabondes. Peu de temps auparavant, elle était partie quelques jours, laissant par mégarde une fenêtre entrebâillée; un ami à qui elle avait confié les clés de l'appartement avait réellement cru en y pénétrant que quelque chose brûlait à l'intérieur. De plus, son voisin de palier, M. A__________, était également incommodé par ces fumées. Il avait mis à sécher du linge sur son balcon, mais il avait dû le relaver, tant celui-ci était imprégné de l'odeur de fumée.
7. L'OCIRT a alors organisé un transport sur place les 11 et 14 octobre 1999, en présence notamment du ramoneur officiel, d'un représentant du service et de M. C__________.
Diverses constatations ont été faites : Le dernier ramonage avait été effectué au début de l'été 1999; dans la cheminée, il n'y avait pratiquement pas de dépôts de suie, ni de goudron; le tirage de la cheminée était bon; le combustible utilisé était entreposé dans la cour, il était sec et protégé de la pluie; la cheminée en question dépassait le toit plat de l'immeuble d'environ 50 à 100 cm; les immeubles voisins - rue _________- étaient plus élevés d'un à deux étages que celui abritant la pizzeria; l'appartement de Mme T__________ était situé environ 6 m en contrebas par rapport aux sorties de la cheminée. Depuis l'appartement de Mme T__________, on constatait par intermittence une très légère odeur de fumée de bois, de mazout imbrûlé et de cuisine; à la sortie de la cheminée du four à pizzas, on n'apercevait pratiquement pas d'émission de fumée, sauf pendant un bref instant.
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A l'issue de ces visites, le service a établi un compte rendu, daté du 29 octobre 1999, dont il ressort que les odeurs constatées chez Mme T__________ étaient très faibles. On ne pouvait donc pas parler d'immissions excessives. Il y avait cependant un phénomène de rabattement des effluents émis par les cheminées du rue __________. Afin d'atténuer ce phénomène, la cheminée du four à pizzas pouvait être rehaussée, afin d'atteindre la hauteur minimale de 1,5 m, conformément aux "Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit", publiées par l'office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage. Selon le ramoneur officiel, un tel rehaussement de la cheminée devait pouvoir se faire sans problèmes, à l'aide d'un segment de gaine métallique fixé sur la cheminée, dont le coût ne paraissait pas disproportionné.
Lors de la visite précitée, M. C__________ s'est déclaré d'accord d'entreprendre des travaux visant au rehaussement de la cheminée.
8. Par décision du 5 novembre 1999, l'OCIRT a invité M. C__________ à rehausser la cheminée du four à pizzas de façon à ce qu'elle dépasse le toit de 1,5 m au moins. Il lui était recommandé de soumettre à l'OCIRT un projet d'assainissement avant la réalisation des travaux.
9. M. et Mme C__________ ont recouru auprès du Tribunal administratif par acte du 5 décembre 1999. L'utilisation de l'installation existante n'avait donné lieu à aucune plainte pendant une douzaine d'années, malgré une fréquence et un mode d'utilisation demeurés inchangés au fil des années. Le ramoneur officiel ramonait régulièrement le four à pizzas et jamais il n'avait constaté de défectuosité ou de problème de fonctionnement. La décision prise était contraire à la loi sur la protection de l'environnement, laquelle avait pour but de "protéger les hommes, ... des atteintes nuisibles ou incommodantes, ...". Or, aucune atteinte n'avait été constatée. La mesure était en outre largement disproportionnée, car elle était susceptible d'entraîner des frais non négligeables, sans même qu'il soit allégué, prouvé, ou même rendu vraisemblable que ladite mesure soit propre à modifier la situation actuelle. Si tel ne devait pas être le cas, d'autres mesures seraient-elles prises ? Et à quel coût ?.
10. Le département et l'OCIRT se sont opposés au
- 5 recours. En milieu urbain densément construit, comme c'était le cas en l'espèce, le respect des "Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées" s'imposait. Il représentait le minimum de ce qui pouvait être exigé. En l'occurrence, la cheminée devait être rehaussée de quelques dizaines de centimètres, puisqu'elle mesurait entre 50 et 100 cm, et qu'elle devait atteindre 1m50. L'OCIRT aurait pu exiger des mesures plus contraignantes, par exemple un rehaussement qui dépasse de 1m au-dessus du bâtiment le plus élevé situé dans un rayon de 15 m, sur la base de l'article 11 alinéa 3 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01), ce qui aurait représenté des frais plus considérables. Or, selon le ramoneur officiel, l'assainissement demandé n'était pas très coûteux et ne devait pas excéder quelque centaine de francs, voire tout au plus CHF 1'000.-. Si les recourants n'étaient pas d'accord avec cette estimation, ils étaient invités à chiffrer le coût des travaux.
La cheminée du four à pizzas se situait sur le toit d'un bâtiment qui était lui-même flanqué de deux constructions plus élevées. L'orifice de la cheminée se situait à une distance horizontale de 15 m de chacun des bâtiments voisins, ce qui expliquait que la dilution des fumées se faisait moins bien.
11. En cours de procédure, l'OCIRT a joint au dossier une lettre du 21 décembre 1999 émanant de Monsieur A__________. Il était le voisin de palier de M et Mme T__________ et il confirmait la situation qu'avait décrite ces derniers. Il a affirmé que durant l'été, lorsque les fenêtres restaient ouvertes, il était réellement impossible de supporter les odeurs de fumée qui se dégageaient de la cheminée en question. Lui aussi avait l'obligation de vivre fenêtres fermées du côté cour.
12. Les recourants n'ont produit aucun document concernant le coût des travaux.
EN DROIT
1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56 A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ -
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E 2 05; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
2. La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) a pour but, entre autres, de protéger les hommes, les animaux et les plantes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1).
Les pollutions atmosphériques, le bruit, ... sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE).
Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE).
3. L'ordonnance sur la protection de l'air (OPair - RS 814.318.142.1) prévoit que les émissions seront captées aussi complètement et aussi près que possible de leur source, et évacuées de telle sorte qu'il ne résulte pas d'immissions excessives (art. 6 al. 1).
Leur rejet s'effectuera en général au-dessus des toits, par une cheminée ou un conduit d'évacuation (art. 6 al. 2).
4. L'office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a émis le 15 décembre 1989 des "Recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit", destinées à déterminer les hauteurs de cheminée nécessaires pour évacuer les émissions au-dessus des toits, au sens de l'article 6 alinéa 2 OPair.
Selon ces directives, l'orifice de la cheminée doit dépasser de 1,5 m au moins la surface d'un toit plat (chiffre 32). Dans des cas spéciaux, soit en présence d'air vicié très malodorant, l'orifice des cheminées peut être fixé à 1 m au moins au-dessus de la hauteur la plus élevée des immeubles voisins, dans un rayon de 15 m (chiffres 53 et 54). Selon le chiffre 7, lorsque la situation l'exige, l'autorité prescrira des hauteurs plus importantes pour les cheminées, par exemple lorsqu'on se trouve en présence de bâtiments de forme complexe ou en présence de zones de construction spéciales, avec des bâtiments de hauteur inégale ou en terrasses.
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5. A l'occasion d'une seule visite dans l'appartement d'un des plaignants, le service a constaté que les odeurs étaient très faibles et qu'il n'y avait pas d'immissions excessives. Le service a cependant relevé un phénomène de rabattement des effluents émis par les cheminées de l'immeuble voisin. Le tribunal relève qu'une seule visite est insuffisante pour établir avec certitude l'absence ou la présence d'immissions excessives. Celles-ci peuvent varier suivant les conditions météorologiques du moment, la force et la direction du vent, l'humidité de l'air, ou d'autres paramètres encore. Dans le cas présent, une seule visite a permis de constater que le phénomène existe et qu'il n'est pas dû à un dysfonctionnement passager du four. Plusieurs indices permettent toutefois d'établir qu'il y a un réel problème : un phénomène de rabattement relevé ci-avant, une légère odeur de bois brûlé et une émission ponctuelle de fumée ont été constatées le 14 octobre 1999; une photo datant de 1997 montre une émission de fumée importante. Quant aux plaintes de Mme T__________, elles sont répétées depuis plus d'une année et elles concordent avec le témoignage de M. A__________. Le tribunal constate également que ces plaintes sont crédibles, qu'elles ne sont pas le fruit de chicanes ou de mauvais rapports de voisinage, et surtout, que les nuisances sont réelles et dérangeantes. C'est pourquoi, le tribunal admettra que les conditions fixées à l'article 11 alinéa 2 LPE sont remplies. Cette disposition prévoit de limiter les émissions, indépendamment des nuisances existantes, à titre préventif. L'état de la technique et les conditions d'exploitation doivent permettre des mesures de prévention et ces mesures doivent être économiquement supportables.
Tel est le cas en l'espèce. Si les intimés n'ont pas constaté d'immissions excessives, il n'en demeure pas moins que certains voisins sont parfois incommodés et que, selon eux, la gêne n'est pas supportable.
L'OCIRT était ainsi fondé à exiger des recourants le rehaussement de la cheminée. Selon le ramoneur officiel, homme de l'art, les travaux à exécuter peuvent se faire sans problèmes, à l'aide d'un segment de gaine métallique fixé sur la cheminée, et le coût d'une telle opération ne s'élèvera qu'à quelques centaines de francs. A aucun moment, les recourants n'ont contesté cette estimation. En cela, le principe de la proportionnalité n'est nullement violé, loin s'en faut.
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6. Les "Recommandations ..." entrent dans la catégorie des ordonnances administratives appelées ordonnances interprétatives dans la mesure où les normes juridiques laissent au profit de l'autorité d'application une certaine liberté d'appréciation. La pratique s'est développée en matière d'ordonnances interprétatives, notamment dans des secteurs réglementés, tels que les assurances sociales, le fisc ou dans des matières techniques ou exigeant des connaissances particulières (P. MOOR, Droit administratif, Berne, 1991, vol. II p.266 et 267).
Emise par l'autorité chargé de l'application concrète, l'ordonnance administrative est un mode de gestion : elle rend explicite une ligne de conduite, elle permet d'unifier et de rationaliser la pratique, elle assure ce faisant aussi l'égalité de traitement et la prévisibilité administrative et elle facilite le contrôle juridictionnel, puisqu'elle dote le juge de l'instrument nécessaire pour vérifier que l'administration agit selon des critères rationnels, cohérents et continus, et non pas selon une politique virevoltante du cas par cas (P. MOOR, op. cit. p. 268).
Dans le cas d'espèce, les "Recommandations ..." ont été émises par l'office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, organe d'exécution de la Confédération. Celle-ci surveille l'application de la LPE, elle coordonne les mesures d'exécution des cantons ainsi que celles de ses propres établissements et exploitations, tandis que le Conseil fédéral fixe les méthodes d'examen, de mesure et de calcul (art. 38 LPE). En outre, l'office fédéral est le service spécialisé de la Confédération (art. 42 al. 2 LPE).
Nul doute que l'OCIRT était en droit de se fonder sur lesdites directives pour fixer à 1m50 la hauteur minimum de la cheminée. En cela, d'une part il a agi conformément à la loi, et d'autre part, il a pris une décision mesurée, puisqu'il aurait pu prescrire des hauteurs plus importantes pour les cheminées - liberté d'appréciation que lui laissent les Recommandations lorsqu'on se trouve en présence de bâtiments de forme complexe ou en présence de zones de construction spéciales, avec des bâtiments de hauteur inégale ou en terrasses (ch. 7 Recommandations).
7. En tous points mal fondé, le recours sera ainsi rejeté. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 750.-
- 9 sera mis à la charge des recourants.
PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 6 décembre 1999 par Monsieur et Madame C__________ contre la décision de l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail du 5 novembre 1999;
au fond :
le rejette;
met à la charge du recourant un émolument de CHF 750.-;
communique le présent arrêt à Monsieur et Madame C__________ ainsi qu'à l'office cantonal de l'inspection et des relations du travail.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.