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_____________ A/1147/2000-HG
du 7 novembre 2000
dans la cause
Madame R.-M. B.
et
Enfant P.-C. B. représentés par Me Raymond de Morawitz, avocat
contre
CONSEIL D'ADMINISTRATION DE L'HOSPICE GÉNÉRAL
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_____________ A/1147/2000-HG EN FAIT
1. Madame R.-M. B. est née le 1er janvier 1970 au .... Elle est arrivée en Suisse en juillet 1996 et a déposé une demande d'asile, refusée de manière définitive par la commission de recours en matière d'asile.
2. Mme B. est restée en ... et a entretenu une relation avec Monsieur J. Q., citoyen ... et .... En novembre 1998, alors qu'elle attendait un enfant de lui, M. Q. a quitté Mme B..
3. Sans ressources, l'intéressée a dû trouver refuge au foyer ... à Genève. 4. Le 13 janvier 1999, P.-C. est né. M. Q., père naturel de l'enfant, a refusé de le reconnaître. 5. En date du 9 mars 1999, Mme B. a assigné M. Q. en constatation de paternité devant le tribunal de première instance de Genève. M. Q. s'est opposé à cette demande.
6. L'hospice général s'est déclaré prêt à assister Mme B., à condition qu'elle requière auprès de l'office cantonal de la population (ci-après: l'office) une autorisation de séjour provisoire, conformément à l'article 2 alinéa 1 de l'Arrêté du 31 mars 1999 relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière (ci-après: Arrêté 1999).
7. Mme B. ayant obtenu l'autorisation en question, l'hospice général lui a fourni, ainsi qu'à son fils, une aide financière d'un montant de CHF 970.- par mois dès le 1er mai 1999.
8. Par jugement du 9 décembre 1999, le tribunal de première instance a constaté la paternité de M. Q. et l'a condamné, notamment, au versement de la contribution d'entretien de P.-C..
M. Q. étant parti sans laisser d'adresse depuis le 30 juin 1999, P.-C. n'a reçu aucun entretien. 9. Mme B. et son fils ont trouvé refuge dans un foyer appartenant à .... Le loyer de la chambre était payé par l'hospice général.
10. En date du 31 mars 2000, le département de
- 3 l'action sociale et de la santé (ci-après: le département) a pris un nouvel arrêté relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière (ci-après: Arrêté 2000). Cet arrêté n'a pas été publié dans la Feuille d'avis officielle.
Le nouvel article 2 alinéa 6 de l'Arrêté 2000 disposait qu'à dater du dépôt d'un recours à la commission cantonale de recours de police des étrangers (ci-après: la commission), l'aide était interrompue.
11. Par décision du 4 mai 2000, l'office a refusé à Mme B. une autorisation de séjour. Son départ était agendé pour le 4 août 2000. Quant au séjour de P.-C., la décision de l'office n'en faisait pas mention.
12. Le 31 mai 2000, Mme B. a recouru auprès de la commission contre la décision de l'office. 13. Par courrier du 7 juin 2000, l'hospice général a avisé Mme B. de la décision mettant fin à l'aide financière avec effet au 1er juin 2000.
14. En date du 27 juin 2000, l'intéressée a formé une réclamation contre cette décision auprès du conseil d'administration de l'hospice général.
15. Par courrier du 18 juillet 2000 adressé à Mme B., le foyer ... lui a imparti un délai au 15 août 2000 pour libérer sa chambre. Cette ultimatum faisait suite à la suppression de l'aide de l'hospice général.
16. a. Par la plume de son mandataire, nommé par l'assistance juridique, Mme B. a complété son recours du 31 mai 2000 à la commission en sollicitant l'octroi de l'effet suspensif.
b. La commission a octroyé l'effet suspensif au recours le 26 juillet 2000. Mme B. était autorisée à séjourner dans le canton de Genève jusqu'à droit jugé. Dès lors, l'intéressée et son fils étaient au bénéfice d'un droit de présence régulier.
17. Le 31 juillet 2000, ... a accepté que Mme B. et son fils restent au foyer jusqu'au 15 septembre 2000. 18. Par décision du 17 août 2000, notifiée le 2 octobre 2000, le président du conseil d'administration de
- 4 l'hospice général a rejeté la réclamation de Mme B.. Depuis lors, Mme B. n'a plus eu droit à des prestations d'assistance. Elle a ponctuellement reçu diverses aides d'urgence fournies par des fonds privés. Ces aides ne suffisaient cependant pas à lui assurer les moyens d'existence dont elle et son fils avaient besoin.
19. Mme B. a recouru au Tribunal administratif le 20 octobre 2000 en concluant principalement à la mise à néant de la décision litigieuse. Elle a invoqué les motifs suivants :
a. La décision violait l'article 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd. - RS 101) sur le droit d'obtenir de l'aide dans les situations de détresse.
Vu son statut d'étrangère sans autorisation régulière de séjour, elle n'avait pas le droit de travailler et ne pouvait donc pas subvenir elle-même à ses besoins et à ceux de son enfant. En outre, elle ne recevait pas de pension alimentaire du père de son enfant. En lui retirant complètement les prestations d'assistance, l'hospice général exposait Mme B. à dépendre complètement du soutien librement consenti de tiers. Cette décision constituait une atteinte extrêmement sérieuse au droit constitutionnel à être assisté.
b. La décision violait l'article 29 alinéa 2 Cst. féd. sur le droit d'être entendu. En tant que droit indissociable de la personnalité, le droit d'être entendu permettait aux particuliers de participer aux prises de décisions qui les touchaient dans leur situation juridique. En recourant auprès de la commission, Mme B. avait usé de son droit de participer à la procédure. La décision de l'hospice général supprimant les prestations avait rendu difficile le séjour de Mme B. en Suisse et, en l'incitant à partir, impossible le suivi de son recours et l'exercice de son droit d'être entendue.
c. Quant à l'arrêté 2000 sur lequel était fondé la décision litigieuse, il violait respectivement les principes de la légalité, de la séparation des pouvoirs et de l'égalité.
20. L'intimé a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours : le Tribunal administratif
- 5 n'était pas compétent pour connaître des décisions prises par le président du conseil d'administration de l'hospice général en vertu de la loi sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 (LAP - J 4 05). Quant au fond, l'intimé s'en est rapporté à justice.
21. Par courrier du 30 octobre 2000, le conseil de Mme B. a souhaité obtenir un délai pour répliquer. Le 2 novembre 2000, le Tribunal administratif a écarté cette demande, au motif qu'il disposait des éléments nécessaires pour juger cette affaire.
22. Le même jour, le Tribunal fédéral a informé le Tribunal administratif du fait qu'il avait été saisi d'un recours de droit public contre la décision litigieuse. Il a indiqué que le dossier serait suspendu jusqu'à droit connu dans l'affaire genevoise, copie de l'arrêt devant lui être transmis.
EN DROIT
1. a. Selon l'article 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05), le Tribunal administratif est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative.
b. Sont susceptibles de recours devant le Tribunal administratif les décisions finales (art. 57 lit. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10)) contre lesquelles il est fait recours dans un délai de trente jours (art. 63 al. 1 lit. a LPA).
c. La décision par laquelle le président du conseil d'administration de l'hospice général a retiré l'aide accordée à la recourante est une décision finale. Le mandataire de la recourante a reçu la décision le 4 octobre 2000; daté du 20 octobre 2000, le recours a été interjeté en temps utile.
d. La Constitution, en tant que loi fondamentale de l'Etat, fait partie de l'ordre juridique suisse (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, T. I, Berne 2000, p. 464). L'art. 12 Cst. féd. prévoit un droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse. Ce droit à des prestations positives de l'Etat peut être invoqué en justice (ATF 122 II 193; ATF 122 I 101; A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit
- 6 constitutionnel suisse, T. II, Berne 2000, p. 689). Dès lors que la Constitution confère un droit à des prestations pécuniaires, le Tribunal administratif est compétent (art. 56B alinéa 3 lit. a LOJ). En conséquence le recours est recevable quant à la forme.
2. De jurisprudence constante, le Tribunal administratif est habilité à revoir, à titre préjudiciel et à l'occasion de l'examen d'un cas concret, la conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral (R. ZIMMERMANN, L'évolution récente du contrôle préjudiciel de la constitutionnalité des lois en droit genevois, RDAF 1988, pp. 1 ss). De manière générale, les lois cantonales ne doivent rien contenir de contraire aux lois et ordonnances du droit fédéral. De même, les ordonnances cantonales qui violent la Cst. féd. ou se révèlent contraires aux lois fédérales doivent être sanctionnées (R. ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, 1987, p. 223; ATA R. du 23 octobre 1997; C.-V. du 7 octobre 1997; R. du 28 août 1991; C. du 10 octobre 1995).
3. Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 12 Cst. féd.).
a. Ce droit constitutionnel à des conditions minimales d'existence garantit ce qui est indispensable au maintien d'une existence décente, prévenant de cette façon un état de mendicité qui serait indigne de la condition humaine; il consacre la garantie des besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement (ATF 121 I 367). L'assurance matérielle de la survie est la condition de l'existence et du développement humains. Ainsi, tous les autres droits fondamentaux n'ont de sens que si les conditions minimales d'existence sont garanties à chacun (FF 1997 I p. 152).
b. Tel que défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit aux conditions minimales d'existence est un droit de l'être humain qui appartient à toute personne physique dans le besoin. Le Tribunal fédéral a, dans une jurisprudence ancienne, relevé qu'un précepte d'humanité aussi bien qu'une obligation inhérente au but
- 7 d'un État moderne imposent de protéger au besoin contre la déchéance physique les personnes qui se trouvent sur son territoire (ATF 51 I 325, JdT 1926 I 158). Le champ d'application du droit à des conditions minimales d'existence n'est donc pas limité aux ressortissants suisses; il s'étend aussi aux étrangers indépendamment de leur statut en matière de police des étrangers (ATF 121 I 367, JdT 1997 278).
c. Le droit à des conditions minimales d'existence est un droit social et il confère un droit à des prestations positives de la part de l'Etat, directement déductible en justice (ATF 122 II 193, JdT 1998 562).
4. Le contenu du droit à des conditions minimales d'existence est défini en premier lieu par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, T. II, Berne 2000, p. 687).
a. A Genève, la LAP prévoit que l'assistance publique est destinée à venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins vitaux et personnels indispensables.
b. A teneur de l'article 4 alinéa 2 de l'Arrêté 2000, les prestations d'assistance sont accordées dans les limites des directives annuelles, arrêtées par le département, sur la base des barèmes intercantonaux.
c. En vertu de l'article 2 alinéa 1 de l'Arrêté 2000 pris par le département, toute personne sans autorisation de séjour qui demande une aide à l'hospice général doit s'annoncer immédiatement à l'office cantonal de la population.
A l'alinéa 6, l'article 2 de l'Arrêté 2000 dispose que lorsque l'intéressé a recouru contre la décision négative de l'office auprès de la commission, l'aide est interrompue à compter de la date de dépôt du recours.
5. a. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a déclaré que le retrait complet des prestations d'assistance constitue une atteinte au droit fondamental à des conditions minimales d'existence, dans la mesure où le standard minimum ne serait plus garanti. Une tel retrait doit donc respecter les conditions posées par l'article
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36 Cst. féd., selon lequel toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale et être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. Selon le Tribunal fédéral, le retrait complet des prestations nécessaires à l'existence ne pourrait éventuellement être envisagé que dans des cas extraordinaires. Au regard du principe de la proportionnalité, le Tribunal fédéral a considéré qu'un retrait complet et à durée indéterminée des prestations d'assistance, y compris celles qui sont nécessaires pour survivre, est inadmissible, du moins tant que l'intéressé n'est pas en mesure de subvenir lui-même à son entretien (ATF 122 II 193).
b. Selon la doctrine majoritaire, le retrait complet des prestations nécessaires à l'existence constitue une atteinte absolument illicite au noyau intangible du droit à des conditions minimales d'existence. La possibilité de restreindre, sur la base de l'article 36 Cst. féd., les droits fondamentaux n'est pas possible.
6. En l'espèce, au vu des principes qui précèdent, le Tribunal de céans constate que la décision litigieuse est inconstitutionnelle. En effet, elle place la recourante et son fils dans une situation de détresse et de totale dépendance de l'aide consentie par des personnes privées. Le fait de déposer un recours contre une décision ne saurait en aucun cas constituer une "circonstance extraordinaire" visée par le Tribunal fédéral dans l'ATF précité.
Partant, le recours sera admis. Le Tribunal administratif constatera d'office la nullité de l'article 2 alinéa 6 de l'Arrêté 2000, et annulera tant la décision de l'hospice général du 7 juin 2000 que celle du conseil d'administration de l'hospice général du 17 août 2000, sans qu'il soit nécessaire d'étudier les autres griefs soulevés par la recourante, en particulier la question de la validité des autres dispositions de cet arrêté.
7. Vu la nature du litige, aucun émolument ne sera perçu. Une indemnité de CHF 2'000.- sera allouée à la recourante, à la charge de l'Etat de Genève. PAR CES MOTIFS le Tribunal administratif à la forme : déclare recevable le recours interjeté le 20 octobre 2000 par Madame R.-M. B. et son
- 9 enfant, P.-C. B., contre la décision du conseil d'administration de l'hospice général du 17 août 2000;
au fond : l'admet; constate la nullité de l'article 2 alinéa 6 de l'arrêté du département de l'action sociale et de la santé du 31 mars 2000 relatif à l'aide financière aux étrangers non titulaires d'une autorisation de séjour régulière;
annule la décision de l'hospice général, du 7 juin 2000, ainsi que celle du conseil d'administration de l'hospice général du 17 août 2000;
dit qu'il n'est pas perçu d'émolument; alloue à Mme B. une indemnité en CHF 2'000.-, à la charge de l'Etat de Genève; communique le présent arrêt à Me Raymond de Morawitz, avocat de la recourante, ainsi qu'au conseil d'administration de l'hospice général et au Tribunal fédéral, pour information.
Siégeants : M. Schucani, président, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, MM. Thélin, Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif : la greffière-juriste adj.: le vice-président :
C. Goette Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci