Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2017 37 605 2017 38 605 2017 39 Arrêt du 24 mai 2017 Ie Cour des assurances sociales Composition Président: Marc Boivin Juges: Dominique Gross, Marc Sugnaux Greffière-stagiaire: Stephy-Ange Kalusivikako Parties A.________ ET B.________, recourants contre COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité intimée Objet Aide sociale – aide matérielle – frais de logement Recours du 9 mars 2017 contre la décision sur réclamation du 6 février 2017 Requêtes de restitution d’effet suspensif et d’assistance judiciaire partielle du 9 mars 2017
Tribunal cantonal TC Page 2 de 8 considérant en fait A. Les époux B.________ (le recourant), né en 1977, et A.________, née en 1984 (la recourante), sont domiciliés à C.________. Ils bénéficient de prestations d’aide sociale depuis le 1er mai 2015, sous réserve de périodes durant lesquelles ils ont réalisé des revenus permettant de couvrir partiellement ou totalement leurs charges. B. Par décision du 27 octobre 2016, la Commission sociale de la Ville de Fribourg (la Commission sociale) a confirmé l’aide matérielle accordée aux recourants sous la forme de la couverture de leur budget, aux conditions suivantes concernant leurs frais de logement: « - Vous (Madame et Monsieur) avez l’obligation de résilier votre contrat de bail pour le prochain terme contractuel (31.03.2017); une copie de la résiliation, à envoyer au bailleur par recommandé, doit être présentée au SASV [Service d’aide sociale de la Ville de Fribourg] d’ici au 20.11.2016 au plus tard; - En cas de résiliation, la prise en charge de loyer actuel restera fixée à CHF 1'150.-/mois charges comprises (motif: loyer total de CHF 1'364.- excédant sensiblement le montant maximal admis pour un couple individuel, soit CHF 1'150.-/mois charges comprises); l’excédent est à votre charge; - En cas ne non résiliation de votre part dans le délai fixé, l’aide sociale ne prendra plus en charge votre loyer à partir du 1er décembre 2016; - Vous avez la possibilité de chercher un nouveau logement approprié à votre situation, respectant les normes sociales (logement individuel, montant max. frs. CHF 1'150.-/mois charges comprises; […]), dès que vous serez libérés du contrat de bail actuel. En cas de manquement à cette/ces obligation/s, nous vous avertissons que l’aide sociale peut être réduite ou supprimée. » C. Par demande de révision du 1er novembre 2016, complétée le 20 novembre 2016, traitée comme une réclamation, les recourants ont contesté l’obligation de changer de logement, aux motifs principaux qu’ils prenaient à leur charge la différence entre le loyer effectif et le montant admis par les normes d’aide sociale, que cette différence serait réduite à CHF 106.- après résiliation du contrat relatif à la place de parc au garage souterrain et qu’ils ne peuvent pas trouver d’autre appartement car ils n’ont pas d’emploi. Par décision du 6 février 2017, la Commission sociale a partiellement admis la réclamation. Se fondant en particulier sur le principe de subsidiarité de l’aide sociale, elle a réfuté les arguments des recourants et retenu que rien ne justifiait la prise en charge d’un logement dont le loyer, même réduit à CHF 1'256.- par mois, était supérieur aux normes sociales qui admettaient un loyer de CHF 1'150.- pour deux personnes. Sur cette base, elle a constaté que les recourants avaient failli à leur obligation de collaboration en ne résiliant pas le contrat de bail dans le délai demandé, soit avant le 20 novembre 2016. Elle a toutefois accepté de reporter l’obligation de résilier le contrat de bail au prochain terme légal, à savoir le 30 septembre 2017, la décision attaquée étant modifiée comme suit: « Vous avez l’obligation de résilier votre bail à loyer au prochain terme légal, soit le 30 septembre 2017, de présenter au SASV, d’ici au 19 mai 2017 au plus tard, une copie de la résiliation et de la confirmation de la Régie concernée et de prendre dès libération de votre appartement actuel un logement avantageux (au maximum CHF 1'150.- par mois, charges comprises, pour un
Tribunal cantonal TC Page 3 de 8 logement individuel; en cas de léger dépassement, vous renseigner au SASV avant toute conclusion de bail; […]). Les revenus issus de la prolongation du contrat LEMT de Monsieur B.________ vous permettent certes d’acquérir une indépendance financière dès janvier 2017. Cependant, votre situation financière reste précaire et votre indépendance financière risque d’être de courte durée. Pour ces raisons et pour des raisons de loyer trop onéreux, et ce même en cas d’indépendance financière, la Commission sociale pose l’exigence de résilier votre bail à loyer. En cas d’aide sociale après le 31 mars 2017, sans résiliation de votre contrat de bail, la Commission sociale vous avertit qu’aucune participation à vos frais de logement ne vous sera accordée dès le 1er juin 2017. […] ». D. Par recours interjeté le 8 mars 2017 auprès du Tribunal cantonal, les recourants concluent à ce que la décision sur réclamation du 6 février 2017 soit annulée, à ce que leur obligation de résilier leur bail soit effective seulement dès la conclusion d’un nouveau bail et à ce que le versement d’un montant forfaitaire de CHF 1'150.- pour leur frais de logement soit confirmé audelà du 31 mai 2017 en cas d’impossibilité objective de conclure un nouveau contrat de bail. A l’appui de leur position, ils soutiennent en substance que selon les normes applicables en matière d’aide sociale, la résiliation d’un contrat de bail trop onéreux ne doit pas précéder la conclusion d’un nouveau contrat. Si tel était le cas, le risque serait en effet majeur que la bénéficiaire de l’aide sociale se retrouve à la rue. Ils soulignent par ailleurs que le dépassement est de CHF 106.- dans leur cas, soit un montant très modique. Enfin, les recourants demandent la restitution de l’effet suspensif à leur recours et requièrent l’assistance judiciaire partielle. Dans ses observations circonstanciées du 11 avril 2017, la Commission sociale conclut au rejet du recours et de la requête de restitution de l’effet suspensif et s’en remet à justice s’agissant de la requête d’assistance judiciaire partielle. Elle relève en particulier que la méthode consistant à ne résilier le bail à loyer en cours qu’après la conclusion du nouveau contrat de bail n’est en pratique pas envisageable. En effet, cette solution engendrerait un risque élevé de prise en charge de double loyer, celui du bail en cours et celui du nouveau contrat conclu. Quant à l’éventualité que les recourants se retrouvent sans logement, la Commission sociale relève que même si aucune solution de relogement n’était trouvée dans un premier temps, il existerait plusieurs autres options telle que la négociation d’une prolongation du contrat de bail, l’hébergement à titre provisoire dans un studio de dépannage, à l’hôtel ou dans une structure d’hébergement d’urgence, ou encore un accueil temporaire par des membres de la famille. Le 6 mai 2017, les recourants déposent une détermination spontanée et demandent qu’il soit statué sur la requête de restitution de l’effet suspensif de leur recours. Il ressort notamment de cette écriture qu’ils poursuivent leurs démarches pour trouver un nouvel appartement, pour l’instant sans succès, qu’ils ont vendu leur voiture et qu’ils ne pourraient être hébergés par les parents du recourant, ceux-ci vivant séparément, chacun dans un appartement de 2 ½ pièces. Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile dans les considérants ci-dessous.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 8 en droit 1. a) A teneur de l'art. 36 de la loi cantonale du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. Les recourants sont les destinataires de la décision attaquée et ils ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Signé par les recourants, le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code cantonal de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable. b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée. 2. a) Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité. b) La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc). Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). c) Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit. Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir ellemême à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 8 3. a) L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de calcul de l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés. En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance relative à l’aide matérielle; RSF 831.0.12). L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle indique que les concepts et les normes de calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales. Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance et sur les normes CSIAS. b) Selon l'art. 11 de l'ordonnance relative à l’aide matérielle, la couverture des besoins fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2). En ville de Fribourg, le montant maximum est de CHF 750.- pour une personne seule et de CHF 1'150.- pour un ménage de deux personnes. Le Tribunal a confirmé de façon constante que ces montants sont conformes à la situation du marché du logement en Ville de Fribourg (voir notamment arrêt TC FR 605 14 99 du 17 juillet 2014, 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3b). c) Selon les normes CSIAS (chiffre B.3-1), le loyer est à prendre en compte pour autant qu’il se situe dans les prix du marché immobilier local. Un loyer jugé excessif est pris en compte aussi longtemps qu’une solution raisonnable et plus économique n’a pas été trouvée. Les organismes d’aide sociale ont le devoir d’aider activement le ou la bénéficiaire dans sa recherche d’un logement meilleur marché. En cas de résiliation du bail, les conditions usuelles qui en découlent doivent êtres prises en considération. Avant d’exiger le déménagement dans un appartement au loyer moins cher, il convient d’examiner attentivement la situation et de tenir compte en particulier de la taille et de la composition de la famille, de son attachement à un endroit particulier, de l’âge, de l’état de santé et du degré d’intégration sociale des personnes concernées. Lorsqu’un bénéficiaire refuse de chercher un logement plus avantageux ou de déménager dans un logement effectivement disponible, moins cher et adéquat, les frais de logement à prendre en compte peuvent être réduits jusqu’à concurrence de l’économie théorique qui aurait dû intervenir. Cela peut conduire le bénéficiaire à ne plus être en mesure de payer son loyer et, de ce fait, à devoir résilier son bail. Dans ce cas, la collectivité publique est tenue de fournir un hébergement d’urgence (normes CSIAS, chiffre B.3-2 in fine). Cela étant, le Tribunal fédéral a également jugé admissible, lorsque le loyer dépasse les normes d'aide sociale, de fixer un délai au bénéficiaire afin qu'il trouve un appartement au loyer plus avantageux correspondant aux normes fixées. Il a considéré qu'il ne s'agit pas d'une mesure contraignante mais d'une charge. En effet, la charge se différencie de la première citée en ce sens qu'en cas de non observation, elle ne peut pas être imposée au bénéficiaire de l'aide sociale. En revanche, s'il ne s'exécute pas, les loyers excessifs n'entrent plus dans la couverture de ses besoins fondamentaux (arrêt TF 2P.127/2000 du 13 octobre 2000 consid. 3; voir également arrêts TC FR 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3c, 605 2016 101 du 14 mars 2017 consid. 3c).
Tribunal cantonal TC Page 6 de 8 4. a) En l’espèce, la Commission sociale expose en détail dans la décision attaquée et dans ses observations les raisons qui l’ont amenée au refus de financer le loyer de l’appartement de 3 ½ pièces qu’occupent les recourants et à limiter à CHF 1'150.- la charge de logement couverte au titre de l’aide matérielle. Elle rappelle en particulier que le loyer mensuel de CHF 1'256.- dépasse le loyer maximal de CHF 1'150.- admis par les normes applicables à Fribourg pour un ménage de deux personnes. Quant aux recourants, ils ne contestent pas en tant que tel le refus de financer la totalité du loyer de leur appartement actuel. Ils s’opposent par contre à l’obligation de résilier le contrat de bail relatif à cet appartement avant d’avoir conclu un nouveau contrat de bail et ils revendiquent dans l’intervalle le versement de CHF 1'150.-, acceptant ainsi de prendre à leur charge la différence entre ce montant et le loyer effectif de CHF 1'256.-. b) La mesure consistant à impartir un délai à un bénéficiaire de prestations d’aide matérielle pour déménager dans un logement moins onéreux est certes invasive, mais il a été vu ci-dessus qu’elle est admise par la jurisprudence du Tribunal fédéral car elle ne constitue pas une contrainte, mais une charge posée comme condition à l’octroi de prestations d’aide matérielle. Cette mesure a pour but de garantir l'égalité de traitement. Il n’est en effet pas admissible de tolérer que des bénéficiaires de prestations d’aide sociale disposent d’un appartement au loyer dépassant les normes maximales, alors que d’autres se tiennent à ces normes ou d'autres personnes se contentent d’un appartement à loyer modeste pour ne pas avoir recours à l'aide sociale. Cela étant, la seule solution permettant d’atteindre le but visé est d'exiger la résiliation du contrat de bail et, à défaut d'exécution, de refuser ensuite toute participation aux frais de logement (voir également arrêt TC FR 605 2014 99 du 17 juillet 2014 consid. 5, 605 2016 101 du 14 mars 2017 consid. 4b). Eu égard à ce qui précède, l’alternative proposée par les recourants ne permet quant à elle pas d’atteindre ce but. En effet, en laissant à ceux-ci la liberté de ne résilier leur contrat de bail actuel que lorsqu’ils auront conclu un nouveau contrat de bail, il existe un risque objectif important que le moment de la conclusion de ce nouveau contrat soit reporté au-delà du temps raisonnablement nécessaire pour trouver un appartement convenable au sens des normes de l’aide sociale. Or, tout report a pour effet direct de prolonger la situation contraire à l’égalité de traitement que l’exigence de résiliation du contrat de bail a justement pour but de supprimer. Par ailleurs, comme le relève la Commission sociale, une telle solution impliquerait également selon les circonstances un certain risque pour les bénéficiaires de l’aide sociale de devoir assumer en même temps deux loyers liés à l’ancien contrat de bail non encore valablement résilié et le contrat de bail nouvellement conclu. C’est donc à bon droit que la Commission sociale a exigé des recourants qu’ils résilient leur contrat de bail au plus tard à la mi-mai 2017 pour le terme du 30 septembre 2017, un tel délai d’un peu plus de quatre mois constituant à l’évidence un délai raisonnable pour trouver un nouvel appartement. c) Quant à l’éventualité que les recourants se retrouvent sans logement au lendemain du terme du 30 septembre 2017, elle ne remet pas en question la conclusion qui précède. Premièrement, cette hypothèse est peu probable. En effet, il a été vu ci-dessus que les normes prévoyant un montant maximal de CHF 1'150.- pour les frais de logement d’un ménage de deux personnes sont conformes à la situation du marché du logement en Ville de Fribourg, de telle sorte que les recourants seront très vraisemblablement en mesure de trouver un logement convenable dans le délai susmentionné. A cet égard, les éléments qu’ils produisent en lien avec les quelques démarches qu’ils ont effectuées dans ce sens à ce jour ne sont pas déterminants: d’une part, rien
Tribunal cantonal TC Page 7 de 8 n’indique que de nouvelles tentatives, cas échéant avec l’appui du Service social, n’aboutiront pas; d’autre part, en évitant à l’avenir d’apposer la mention « exigence aide sociale » comme motif de changement de logement dans les formulaires d’inscription, sans pour autant cacher leur situation financière, les recourants pourront améliorer les chances de leurs dossiers de candidature. Deuxièmement, même dans l’hypothèse où les recourants ne parviendraient pas à conclure un nouveau contrat de bail pour le 1er octobre 2017, il existerait alors plusieurs alternatives telle que la négociation d’une prolongation du contrat de bail, l’accueil temporaire par des membres de la famille, voire d’autres options que la Commission sociale s’engage expressément dans ses observations à prendre en charge, telles que l’hébergement à titre provisoire dans un studio de dépannage, à l’hôtel ou dans une structure d’hébergement d’urgence. 5. a) Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le refus d’allouer aux recourants toute prestation d’aide matérielle au titre de frais de logement dès le 1er juin 2017 si ceux-ci ne résilient pas le contrat de bail relatif à leur appartement actuel pour le 30 septembre 2017 est justifié. Le recours sera dès lors rejeté et la décision sur réclamation du 9 mars 2017 confirmée dans ce sens. b) La requête de restitution de l’effet suspensif au recours est sans objet. c) Vu le sort du litige, les frais de justice devraient être mis intégralement à la charge des recourants. Toutefois, vu la nature du litige et leur situation financière difficile, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA. La requête d’assistance judiciaire partielle est en conséquence sans objet. d) Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 139 CPJA). (dispositif à la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 8 de 8 la Cour arrête: I. Le recours est rejeté (cause 605 2017 37). Partant, la décision sur réclamation du 9 mars 2017 est confirmée dans le sens que, si les recourants ne résilient pas le contrat de bail relatif à leur appartement actuel pour le terme du 30 septembre 2017, aucune prestation d’aide matérielle au titre de frais de logement ne leur sera allouée dès le 1er juin 2017. II. La requête de restitution de l’effet suspensif au recours est sans objet (cause 605 2017 38). III. La requête d’assistance judiciaire partielle est sans objet (cause 605 2017 39). IV. Il n’est ni perçu de frais, ni alloué de dépens. V. Communication. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 24 mai 2017 /msu Président Greffière-stagiaire