Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2013 97 Arrêt du 21 janvier 2015 Ie Cour des assurances sociales Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Josef Hayoz, Marianne Jungo Greffier-stagiaire: Leonardo Roux Parties A.________, recourant contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage Recours du 23 mai 2013 contre la décision du 23 avril 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 considérant en fait A. A.________, né en 1957, domicilié à B.________, revendique des indemnités de chômage depuis le 18 octobre 2012, au bénéfice d'un troisième délai-cadre. Par décision du 8 janvier 2013, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) l'a déclaré inapte au placement à compter du 1er décembre 2012 au motif qu'il a subi plusieurs sanctions dans l'exercice de son droit à l'indemnité ayant valeur d'avertissement et que celles-ci sont restées inopérantes sur son attitude, laquelle n'est pas conforme aux obligations faites aux chômeurs. Le 16 janvier 2013, il a déposé une "opposition" à l'encontre de cette décision, sans prendre de conclusions formelles mais en affirmant qu'à chaque fois qu'il est au chômage, il trouve du travail. Il évoque également des difficultés de communication avec son conseiller personnel. Considérant cette "opposition" comme une demande de reconsidération, le SPE a à nouveau statué sur son aptitude au placement par décision du 23 avril 2013, l'admettant à compter du 16 avril 2013. Il considère en effet que du 1er décembre 2012 à la mi-avril 2013, l'assuré a satisfait de manière correcte et régulière à ses obligations de chômeur et qu'il y a dès lors lieu d'en tenir compte, en reconnaissant qu'il est apte au placement à l'issue d'une période probatoire d'environ trois mois. B. Contre cet acte, A.________ interjette recours de droit administratif auprès de l'Instance de céans le 23 mai 2013. Dans son mémoire complémentaire du 12 juin 2013, il conclut au versement des indemnités journalières à compter du 1er janvier 2013, au motif que, depuis cette date, il n'a commis aucune erreur, qu'il s'est présenté à tous les entretiens auxquels il a été convoqué, a répondu positivement à toutes les assignations reçues et fait valoir que ses recherches d'emploi sont à jour. Dans ses observations du 27 août 2013, le SPE indique qu'il considère toujours que le courrier du 16 janvier 2013 est en réalité une demande de reconsidération, dès lors que l'assuré ne remet pas en cause son inaptitude durant le mois de décembre 2012. Cela étant, le SPE confirme néanmoins sur le fond sa position et propose le rejet du recours. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties. Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. La décision du 8 janvier 2013 porte sur l'inaptitude au placement de l'assuré depuis le 1er décembre 2012. Par acte du 16 janvier 2013, il a contesté cette dernière, sans prendre de véritables conclusions ni motifs. Le SPE a estimé qu'il s'agissait d'une demande de reconsidération. Cette intervention a été déposée dans le cadre du délai d'opposition et l'assuré a expressément indiqué qu'il s'agissait d'une opposition, raison pour laquelle la décision du 23 avril 2013 a été tenue pour sa part pour une décision sur opposition, susceptible de recours auprès du
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 Tribunal de céans, d'autant plus que l'autorité intimée devait statuer également sur les faits s'étant déroulés depuis la décision initiale. Devant son mémoire complémentaire, l'assuré a toutefois indiqué expressément qu'il entendait être reconnu apte au placement dès le 1er janvier 2013. Même si son intervention du 16 janvier 2013 doit plutôt, de l'avis de la Cour de céans, être considérée comme une véritable opposition, la décision initiale n'étant pas entrée en force lorsqu'il l'a contestée, ou éventuellement comme une nouvelle demande, plutôt que comme une demande de "reconsidération", dite décision n'étant pas manifestement erronée (ab ovo), cela n'a pas à être définitivement tranché. Sur le principe, l'assuré ne remet pas/plus en cause le fait que son aptitude au placement a été niée dans un premier temps. Il estime en revanche qu'elle doit lui être reconnue dès le 1er janvier 2013. Dans la mesure où les parties se sont exprimées sur l'objet du litige et par économie de procédure, la Cour de céans décide d'entrer en matière sur ce dernier qui lui a été soumis le 23 mai 2013, l'acte y relatif ainsi que le mémoire complémentaire respectant au demeurant en tous points les conditions de recevabilité d'un recours. 2. a) Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. f de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il est apte au placement. Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration, et qui est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée du marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché (art. 15 al. 2, 1ère phrase, LACI). S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance (art. 15 al. 3 LACI). L'aptitude au placement comprend deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a, 123 V 214 consid. 3). Lorsque les recherches d'emploi sont continuellement insuffisantes, l'aptitude au placement (art. 15 LACI) peut être niée (ATF 123 V 214 consid. 3). En vertu du principe de proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues de tout contenu qualitatif qu'elles sont inutilisables (DTA 2006 p. 225 consid. 4.1 et les références). Ces principes sont applicables par analogie en cas de non observation des instructions données par l'autorité compétente sans excuse valable (Tribunal fédéral, arrêt 8C_833/2007 du 14 mai 2007 consid. 2.3).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 Le caractère exceptionnel d'une constatation d'inaptitude au placement en raison de recherches d'emploi insuffisantes - en l'absence de toute mesure préalable de suspension du droit à l'indemnité - découle également de l'obligation de renseignements et conseils prévue par l'art. 27 al. 2 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1). Selon cette disposition, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations. Compte tenu de ce devoir de renseignement, un office régional de placement ne saurait accepter régulièrement des recherches d'emploi insuffisantes sans émettre d'objection puis, après quelques mois, nier pour ce motif l'aptitude au placement de l'intéressé (Tribunal fédéral, arrêt non publié C 226/06 du 23 octobre 2007 consid. 4.2.1). Cela dit, à partir du moment où, en application du principe de la proportionnalité, les circonstances du cas justifient une procédure de sanction préalable, celle-ci ne saurait être suivie immédiatement après d'une décision d'inaptitude au placement, sous peine de vider le principe de son sens. Une gradation de la sanction ne serait en effet pas justifiable si elle ne reposait pas sur un nouveau comportement de l'assuré répréhensible du point de vue du droit de l'assurance-chômage. Par ailleurs, la sanction de suspension a également une fonction d'avertissement et éducative qui doit permettre à l'intéressé de se mettre en conformité avec ses obligations de chômeur. Si l'assuré s'obstine dans une attitude contraire à ses devoirs, alors il y a lieu de nier son aptitude au placement car on ne peut plus uniquement conclure à un manque d'observation de l'obligation de diminuer le chômage de sa part (Tribunal fédéral, arrêt non publié C 265/06 du 14 novembre 2007 consid. 4.3). b) Si l'aptitude au placement d'un assuré est niée parce qu'il ne s'est pas conformé à ses obligations de chômeur, elle ne pourra lui être à nouveau reconnue que s'il démontre un changement de comportement. Le droit à l'indemnité ne peut donc être à nouveau reconnu à l'assuré qui, dès son aptitude au placement niée, se présente à nouveau à l'ORP en expliquant avoir désormais l'intention de suivre les instructions des organes d'exécution. Il doit en effet apporter la preuve du changement de son comportement. Tel est le cas s'il effectue suffisamment de recherches d'emploi, se conforme aux instructions et se rend aux entretiens de l'ORP. Lorsque l'autorité compétente n'a plus aucun doute quant à l'aptitude au placement de l'assuré, elle rend une décision par laquelle le droit à l'indemnité lui est à nouveau reconnu à partir du moment où il a démontré avoir changé son comportement (Bulletin LACI Indemnité de chômage [Bulletin LACI IC] du Secrétariat d'Etat à l'économie, B280). Selon Rubin, il est équitable de fixer une durée de carence de prestations au moins aussi longue que la durée hypothétique qui aurait pu être fixée par l'autorité si elle avait, pour le dernier manquement commis, opté pour une sanction plutôt qu'une décision d'inaptitude au placement (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 109 ad art. 15). c) Est ainsi uniquement litigieuse, la question de savoir si c'est à juste titre que l'autorité intimée a admis que c'est seulement à compter du 16 avril 2013 qu'elle n'avait plus de doute sur l'aptitude au placement de l'assuré. Ce qui est certain c'est qu'il n'est en revanche pas possible de considérer, comme le veut ce dernier, qu'il devrait en aller ainsi dès le 1er janvier 2013 déjà. A cette date, la décision d'inaptitude n'avait pas encore été rendue et son effet sur le comportement de l'assuré ne pouvait ainsi pas
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 être mesuré. On doit en effet considérer qu'un chômeur doit prouver par les actes qu'il satisfait à ses obligations de chômeur quand bien même il ne touche pas d'indemnités journalières. L'autorité intimée a estimé qu'une période probatoire d'environ trois mois à cet effet était nécessaire. Relevons toutefois qu'au final, l'assuré n'a pas perçu de prestations du 1er décembre 2012 au 15 avril 2013, soit durant quatre mois et demi. Par le passé, il n'a pas subi moins de cinq suspensions, dont quatre en lien avec ses recherches d'emploi (absence totale de recherches ou déposées tardivement). La dernière en date consistait en une suspension de 16 jours pour absence de recherches d'emploi prononcée le 24 avril 2012. Or, selon l'échelle des suspensions à l'intention de l'autorité cantonale et des ORP (Bulletin LACI IC, D72 ss), le nombre maximum de jours de suspension en cas de récidive d'absence de recherches ou de preuves déposées tardivement est, dans les deux hypothèses, de 19 jours, dès la deuxième contravention. A la troisième, le dossier doit être transmis au SPE pour examen de l'aptitude au placement. Ici, sur les sanctions prononcées, dès celle du 10 janvier 2012 de huit jours de suspension, l'assuré aurait pu déjà en être à 19 jours. Et son dossier n'a été transmis à l'autorité intimée qu'au sixième état de fait. L'un dans l'autre, il paraît difficile d'appliquer la thèse de Rubin et de déterminer quelle aurait été la durée de cette sixième sanction si elle était intervenue en lieu et place de la décision d'inaptitude, dès lors que l'autorité intimée a été (au départ) plutôt généreuse à son encontre et que le maximum prévu par le barème précité est de 19 jours maximum, même si ce seuil peut être prolongé (cf. Bulletin LACI IC, D63c et D63d). Cela étant, il faut admettre qu'après un seul mois de carence à compter de la décision d'inaptitude, la période est trop brève pour admettre un changement d'attitude; après deux mois consécutifs de comportement irréprochable, en revanche, l'autorité intimée, respectivement son conseiller personnel, pouvait raisonnablement être convaincue de la bonne volonté de l'assuré de se mettre à la disposition du marché de l'emploi. Les preuves de recherche d'emploi ont été déposées à temps, les entretiens de conseil ont eu lieu comme prévu et l'assuré a été assigné au moins à un emploi pour lequel il a déposé son dossier de candidature. Attendre encore un mois et demi supplémentaire pour lever la sanction paraît en revanche disproportionné et bien sévère, eu égard au demeurant aux faits ayant conduit aux suspensions. Il ne s'agissait en particulier pas de refus d'emploi par exemple. La décision initiale datant du 8 janvier 2013, on doit dès lors admettre que, dès la fin février 2013, l'assuré avait démontré, dans les faits, qu'il pouvait à nouveau être tenu pour apte au placement, étant souligné qu'à cette même date, la période de carence avait déjà duré en réalité trois mois entiers. 3. C'est dans cette mesure qu'il sied de modifier la décision attaquée et de retenir que l'assuré doit être considéré comme apte au placement à compter du 1er mars 2013. La cause est renvoyée à la caisse de chômage compétente pour examen des autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité et décision. Partant, le recours doit être partiellement admis dans le sens indiqué cidessus, sans frais de procédure, en vertu du principe de la gratuité valant en la matière.
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 la Cour arrête: I. Le recours est partiellement admis et l'assuré considéré apte au placement dès le 1er mars 2013. II. La cause est renvoyée à la caisse de chômage compétente pour examen des autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité et décision. III. Il n'est pas perçu de frais de justice. IV. Communication. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 21 janvier 2015/ape Présidente Greffier-stagiaire