Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 605 2013 145 Arrêt du 14 août 2015 Ie Cour des assurances sociales Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Marianne Jungo, Josef Hayoz Greffier-rapporteur: Alexandre Vial Parties A.________, recourante contre SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée Objet Assurance-chômage – suspension du droit à l'indemnité – recherches insuffisantes d'emploi avant chômage – absence de motifs de libération de l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi – devoir d'informer de l'administration Recours du 25 juillet 2013 contre la décision sur opposition du 26 juin 2013
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. A.________, née en 1967, domiciliée à B.________, divorcée et mère d'une enfant née en 2003, est titulaire d'un diplôme de secrétaire ainsi que d'un certificat fédéral de capacité (CFC) de vendeuse. Elle a travaillé en dernier lieu au sein de la direction administrative de la société C.________ SA, dont le siège est à D.________, depuis le 1er septembre 2009. Par lettre du 9 février 2012, son employeur a résilié ses rapports de service avec effet au 30 avril 2012 et l'a libérée de suite de son obligation de travailler. Le 7 mars 2012, elle s'est inscrite au chômage pour revendiquer le droit à l'indemnité journalière dès le 1er mai 2012. Le 20 mars 2012, elle a participé à une séance d'information de l'Office régional de placement District Glâne (ci-après: ORP). Le 23 avril 2012, lors d'un premier entretien de conseil, l'assurée a été invitée à produire la preuve de ses recherches d'emploi effectuées depuis la notification de son congé, à savoir durant sa période (février, mars et avril 2012) avant chômage. En réponse, par courrier du 1er mai 2012, l'assurée a adressé à l'ORP la preuve de cinq candidatures déposées en février 2012. Elle a reconnu n'avoir en revanche pas effectué de recherches pour un poste de salariée durant les mois suivants de mars et avril 2012, expliquant qu'ayant décidé d'ouvrir une boutique en tant qu'indépendante, elle s'était consacrée à la réalisation de ce nouveau projet durant cette dernière période. Depuis le 1er juin 2012, l'assurée est devenue associée-gérante et salariée de la société E.________ Sàrl, à F.________. B. Par décision du 3 juillet 2012, confirmée sur opposition le 26 juin 2013, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE), à G.________, a prononcé à l'encontre de l'assurée une suspension dans l'exercice de son droit à l'indemnité d'une durée de 9 jours, dès le 1er mai 2012. Il a constaté que, depuis la notification de son congé – et sa libération immédiate de son obligation de travailler – jusqu'à la date de sa prétention à l'indemnité journalière, soit du 9 février 2012 au 30 avril 2012, l'assurée n'avait effectué en tout et pour tout, durant la période du 13 au 20 février 2012, que cinq recherches d'emploi, lesquelles étaient insuffisantes sur le plan quantitatif. Il a relevé que, bien qu'une surqualification et qu'un dernier salaire élevé puissent rendre la recherche d'un emploi plus ardue, ces éléments ne constituaient nullement des motifs justificatifs de libération de son obligation de rechercher du travail. Le SPE a également expliqué que, s'il était vrai que la loi prévoyait la possibilité pour un demandeur d'emploi projetant de devenir indépendant d'être libéré durant une période maximale de nonante jours, avec l'accord préalable de l'autorité compétente, de son obligation de rechercher du travail, il n'en demeurait pas moins que l'assurée n'en remplissait manifestement pas les conditions. Il a dès lors retenu que cette dernière n'avait pas tout fait ce que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle pour éviter le chômage ou l'abréger; son comportement était constitutif d'une faute légère justifiant la sanction prononcée. Entretemps, le 6 août 2012, l'assurée a été désinscrite du chômage.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 C. Contre cette décision sur opposition dont elle conclut à l'annulation, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal le 25 juillet 2013. En particulier, elle explique que, durant la période de février à fin mars 2012, elle s'est basée sur les directives du site internet du SPE, lesquelles indiquent que l'obligation d'effectuer des recherches d'emploi est suspendue durant la phase d'élaboration d'un projet pour devenir indépendant. Elle souligne que ces directives ne mentionnent toutefois pas qu'une autorisation doit à cet effet être accordée. En outre, elle allègue que, lors de la séance obligatoire d'information, l'intervenant a confirmé que les personnes désireuses de devenir indépendantes étaient libérées de leur obligation de rechercher un emploi, mais qu'il n'a pas précisé que l'accord de l'autorité compétente était nécessaire, ce qui l'a confortée dans sa démarche. Elle prétend dès lors que les informations obtenues sur le site internet du SPE et lors de la séance d'information étaient insuffisantes ou incomplètes. Enfin, elle relève que son premier rendez-vous à l'ORP a été fixé deux mois après son annonce au chômage, si bien qu'elle n'a eu la chance de pouvoir bénéficier ni de conseils ni d'un soutien financier pour mettre en place son projet. Le 6 septembre 2013, l'autorité intimée déclare ne pas avoir d'observations particulières à formuler et propose le rejet du recours. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par une assurée directement touchée par la décision sur opposition attaquée, le recours est recevable. 2. a) Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurancechômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI. Selon l'al. 1 de cette dernière disposition, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. b) L'obligation de rechercher un emploi prend naissance déjà avant le début du chômage. Il incombe, en particulier, à ce dernier de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi. Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (arrêts TF 8C_800/2008 du 8 avril 2009 consid. 2.1, 8C_271/2008 du 25 septembre 2008 consid. 2.1, et les références citées; DTA 1982 p. 37 no 4).
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 En matière de recherches d'emploi durant le délai de congé, l'obligation, pour le requérant de prestations, de postuler régulièrement à un emploi durant la période précédant son inscription à l'assurance-chômage découle directement de l'obligation générale de diminuer le dommage ancré à l'art. 17 al. 1 LACI, et non pas de l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurancechômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02) (ATF 139 V 524 consid. 4.2; arrêt TF 8C_768/2014 du 23 février 2015 consid. 2.2.3). La violation de ce devoir de chercher du travail peut entraîner une sanction fondée sur l'art. 30 al. 1 let. c LACI, selon lequel le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Dans la pratique, une seule sanction est prononcée en cas d'insuffisance ou d'absence de recherches d'emploi avant l'inscription au chômage, même si la période concernée s'étend sur plusieurs mois (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, Genève/ Zurich/Bâle 2014, ad art. 17 p. 199 no 12 et les références jurisprudentielles citées). Pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte aussi bien de la quantité que de la qualité des démarches entreprises. Sur le plan quantitatif, dix à douze recherches d'emploi par mois sont dans la pratique considérées comme étant en principe suffisantes. On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes (sur la problématique des recherches d'emploi avant chômage, cf. ATF 139 V 524 consid. 2.1.4 et arrêt TF 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2, et les références citées). c) Selon l'art. 71a al. 1 LACI, intitulé "Soutien aux assurés qui entreprennent une activité indépendante", l'assurance peut soutenir l'assuré qui projette d'entreprendre une activité indépendante durable par le versement de 90 indemnités journalières au plus durant la phase d'élaboration du projet. L'art. 71b al. 1 LACI définit les conditions auxquelles un assuré peut prétendre à un soutien en vertu de l'art. 71a al. 1 LACI. D'après l'art. 95a OACI, est réputé phase d'élaboration du projet le laps de temps nécessaire à l'assuré pour planifier et préparer une activité indépendante. Cette phase débute avec l'acceptation de la demande et prend fin lorsque l'assuré a perçu les indemnités journalières octroyées selon l'art. 95b. Cette dernière disposition fixe les exigences quant au contenu de la demande d'indemnités journalières ad hoc que l'assuré doit déposer pour bénéficier de ce soutien. En vertu de l'art. 71b al. 3 LACI, pendant la phase d'élaboration du projet, l'assuré est libéré des obligations fixées à l'art. 17 et n'est pas tenu d'être apte au placement. d) Le principe fondamental qui gouverne les rapports entre les administrés et l'administration est celui selon lequel nul n'est censé ignorer la loi (arrêt TF 2C_951/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.1.1). Dès lors, en vertu d'un principe général valable également dans le droit des assurances sociales, nul ne peut tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit (ATF 126 V 308 consid. 2b et les références citées). Aux termes de l'art. 27 al. 1 LPGA, applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit par ailleurs le droit pour chacun d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (1ère phr.). Sont compétents pour cela les assureurs à
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (2ème phr.). Enfin, selon l'art. 27 al. 3 LPGA, si un assureur constate qu'un assuré ou ses proches ont droit à des prestations d'autres assurances sociales, il les en informe sans retard (cf. à ce sujet arrêt TF 8C_627/2009 du 8 juin 2010 consid. 5.1 et les références citées). L'art. 27 LPGA est étroitement lié au principe constitutionnel d'après lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément au principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Un renseignement erroné ou l'omission de renseigner l'assuré en violation de l'art. 27 LPGA peuvent, dans certaines circonstances, justifier l'octroi d'un avantage contraire à la loi, en vertu du droit constitutionnel à la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.). Tel pourra être le cas, par exemple, si un assureur a connaissance du fait que l'assuré s'apprête à adopter un comportement qui pourrait remettre en cause le droit aux prestations et s'abstient de l'en informer en temps utile (arrêt TF 8C_627/2009 précité consid. 5.2 et les références citées). 3. Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si c'est à juste titre que A.________ a été sanctionnée par le SPE durant neuf jours timbrés dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour recherches d'emploi en quantité insuffisante durant sa période avant chômage, la qualité de cellesci n'étant en revanche pas remise en cause. a) Il n'est ni contesté ni contestable que, le 9 février 2012, l'assurée a reçu de son employeur, en mains propres, sa lettre de licenciement pour le 30 avril 2012 et qu'elle a été libérée de suite de son obligation de travailler. Ainsi, elle savait depuis le 9 février 2012 qu'elle serait réputée sans emploi (cf. art. 10 al. 1 LACI) à partir du 1er mai 2012. Par conséquent, il lui incombait de rechercher activement un nouveau poste déjà durant la période précédant la revendication de son droit à l'indemnité journalière, soit du 9 février 2012 au 30 avril 2012. b) Cela étant, il ressort du dossier que, sur l'ensemble de cette dernière période de presque trois mois, l'assurée n'a déposé en tout et pour tout que cinq candidatures durant la période limitée du 13 au 20 février 2012 (cf. formule "Preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi" de février 2012, au dossier). Elle n'a en revanche fait aucune postulation pour un travail de salariée durant les mois suivants de mars et avril 2012. Ainsi, force est de constater que les recherches d'emploi effectuées par l'assurée du 9 février 2012 au 30 avril 2012 sont en quantité bien inférieure à la moyenne des dix à douze offres mensuelles à laquelle se réfère généralement la pratique administrative. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a estimé qu'en n'effectuant pas suffisamment de recherches d'emploi durant sa période avant chômage, l'assurée n'avait pas entrepris tout ce que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle pour éviter le chômage ou l'abréger, en particulier pour trouver un travail convenable. A compter du moment où elle a appris son licenciement, elle ne s'est pas suffisamment prémunie du risque – qu'elle connaissait désormais – de se retrouver au chômage à la fin de son contrat de travail. c) Par ailleurs, l'assurée ne disposait d'aucun motif valable qui l'aurait dispensée de son obligation de rechercher du travail. En effet, étant donné qu'elle n'a pas informé l'ORP – du moins à temps – de ses intentions de devenir indépendante en raison, notamment, de l'absence de succès qu'ont rencontré ses premières offres d'emploi, on ne saurait reprocher à l'ORP de s'être abstenu de la renseigner en temps utile sur ses droits et obligations propres à la procédure des art. 71a ss LACI et 95a ss
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 OACI. Dès lors que l'administration n'avait pas connaissance du fait que l'assurée s'apprêtait à adopter un comportement qui pouvait mettre en cause son droit aux prestations, elle n'a pas, conformément à la jurisprudence susmentionnée, enfreint l'art. 27 LPGA en relation avec les art. 5 et 9 Cst. Les lignes directrices figurant sur le site internet du SPE n'exonéraient pas non plus l'assurée de s'enquérir de la marche à suivre pour pouvoir bénéficier d'une éventuelle libération de son obligation d'effectuer des recherches d'emploi. Enfin, il ne ressort nullement du dossier que, lors de la séance obligatoire d'information qui s'est tenue le 20 mars 2012 à l'ORP, l'intervenant lui aurait garanti – à tort – que l'accord préalable de l'autorité compétente n'était pas nécessaire dans ce cas de figure précis. Ainsi, l'assurée ne pouvait tirer avantage de sa propre méconnaissance du droit. C'est pourquoi, étant donné qu'elle n'a pas déposé de demande spécifique au sens de l'art. 95b OACI et qu'en plus elle ne remplissait manifestement pas, semble-t-il, les conditions légales pour pouvoir bénéficier d'un soutien dans l'élaboration de son projet d'activité indépendante, elle ne pouvait pas être libérée de son obligation d'effectuer des recherches d'emploi. Au demeurant, comme l'a relevé à juste titre l'autorité intimée, une surqualification ainsi que des prétentions salariales élevées ne permettent pas, au regard de la loi, aux demandeurs d'emploi ayant occupé des postes à responsabilités de bénéficier d'un traitement particulier. Compte tenu de l'ensemble de ce qui précède, l'autorité intimée était en droit de sanctionner l'assurée dans l'exercice de son droit à l'indemnité. 4. Reste encore à examiner la gravité de la faute commise et la durée de la sanction. a) D'après l'art. 45 al. 3 OACI, la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). Dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2; arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa). b) Dans ses directives (cf. Bulletin LACI Indemnité de chômage [IC] Marché du travail/Assurance-chômage), le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) a édicté une échelle des suspensions à l'intention des autorités administratives cantonales. S'agissant du motif de suspension relatif à des recherches insuffisantes pendant un délai de congé de deux mois, la faute est qualifiée de légère et donne lieu à une suspension du droit aux indemnités de six à huit jours timbrés (D72, ch. 1.A.2). En cas de recherches insuffisantes pendant un délai de congé de trois mois et plus, la faute reste qualifiée de légère mais la sanction s'élève de neuf à douze jours timbrés (D72, ch. 1.A.3). c) En l'occurrence, c'est à juste titre que le SPE a considéré que l'assurée avait commis une faute légère au sens de l'art. 45 al. 3 let. a OACI. Bien qu'étonnamment il n'a pas cité l'échelle des sanctions, édictée par le SECO, à laquelle il s'est référé, force est de constater qu'il a appliqué le barème relatif aux recherches insuffisantes d'emploi pendant un délai de congé de trois mois, qui prévoit une suspension minimale de neuf jours timbrés. Or, dans la mesure où l'assurée travaillait depuis le 1er septembre 2009 auprès du même employeur et qu'elle a été licenciée le 9 février 2012 – pendant sa troisième année de service – pour le 30 avril 2012, son délai de congé était, selon toute vraisemblance, de deux mois (cf. art. 335c al. 1 du code des obligations du 30 mars 1911 [CO; RS 220]). Dès lors, le SPE aurait
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 normalement dû appliquer le barème relatif aux recherches insuffisantes d'emploi pendant un délai de congé de deux mois, qui prévoit une suspension maximale de huit jours timbrés. Cela étant, dans la mesure où l'assuré a reçu son congé au début du mois de février 2012 pour la fin du mois d'avril 2012, elle a pratiquement bénéficié d'un délai de trois mois pour se consacrer à des recherches d'emploi, et ce d'autant plus qu'elle a été libérée de suite de son obligation de travailler. Dans ces circonstances, la Cour de céans qui, contrairement au SPE, n'est pas liée par les directives du SECO, considère qu'une suspension du droit à l'indemnité de neuf jours timbrés n'est ni disproportionnée ni arbitraire. Elle s'inscrit dans le barème des sanctions prévues à l'art. 45 al. 3 let. a OACI, si bien qu'il y a lieu de la confirmer. 5. Partant, le recours du 25 juillet 2013 doit être rejeté et la décision sur opposition du 26 juin 2013 confirmée. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière (cf. art. 61 let. a LPGA), il n'est pas perçu de frais de justice. la Cour arrête: I. Le recours est rejeté. II. Il n'est pas perçu de frais de justice. III. Communication. Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite. Fribourg, le 14 août 2015/avi Présidente Greffier-rapporteur