Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2022 58 Arrêt du 13 février 2023 IIIe Cour administrative Composition Présidente : Dominique Gross Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dina Beti Greffière-stagiaire : Sabina Jelk Parties A.________, recourante, représentée par Me Innocent Semuhire, avocat contre DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée Objet Economie - Indemnité cantonale COVID-19 pour cas de rigueur, procédure allégée Recours du 4 avril 2022 contre la décision du 3 mars 2022
Tribunal cantonal TC Page 2 de 12 considérant en fait A. A.________ est une association à but non lucratif reconnue d'utilité publique, non inscrite au registre du commerce, créée le 1er décembre 2001, qui a pour but de promouvoir, par des rencontres et d'autres manifestations culturelles, les relations entre les amis de l'Afrique en vue de stimuler le processus d'intégration des migrants. Elle porte le numéro IDE bbb. Son siège social se situe à Fribourg et C.________ en est l'associée gérante avec signature individuelle. L'association a développé un centre de compétences pour la promotion de l'intégration des migrants et mis sur pied notamment une mesure d'insertion sociale validée par l'Etat de Fribourg en 2019, visant à améliorer l'employabilité des migrants en démarche de réinsertion ou de réorientation professionnelle. L'association exploite par ailleurs le restaurant D.________, à E.________, dont s'occupe F.________, au bénéfice d'une patente B, dans lequel est organisée la mesure précitée. Le restaurant est aussi ouvert au public. L'association a ainsi bénéficié, pour la mise en œuvre de ses différents projets, du soutien de l'Etat en 2018 et 2019, notamment aussi pour un cours d'alphabétisation avec service de garderie d'enfants. Le 17 juin 2021, la précitée a déposé, pour le restaurant de l'association, une demande d'aide pour cas de rigueur COVID en procédure allégée. Par décision du 30 juin 2021, le Service de l'action sociale a révoqué ses mandats de prestations avec l'association visant les deux projets susmentionnés, au motif que la gestion budgétaire n'atteignait pas le niveau d'exigence requis, puis, le 16 juillet suivant, les mesures en question ont été réintroduites sur réclamation de sa part. Toutefois, les cours de langues n'ont finalement pas été maintenus. Une subvention exceptionnelle a été octroyée à l'association à raison de CHF 15'000.-. Le 2 décembre 2021, l'association a réglé les soldes de cotisations paritaires dues pour les années 2018 et 2019. Par courriel du 7 décembre 2021, il a été communiqué à l'associée gérante qu'il n'était pas possible de donner une suite favorable à sa demande, dans la mesure où l'association n'était pas éligible à l'aide sollicitée, au sens de l'ordonnance fribourgeoise du 16 novembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur (OMECR COVID-19; RSF 821.40.63), abrogée au 1er septembre 2022, dès lors que l'entreprise était en situation de surendettement et que sa survie serait demeurée menacée malgré l'aide en question. Le 13 décembre 2021, l'intéressée a requis le prononcé d'une décision. B. Par décision formelle du 3 mars 2022, la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle (ci-après: DEEF) a refusé d'octroyer l'aide financière pour cas d'urgence COVID-19 en procédure allégée requise par A.________. Tout en relevant qu'aucune poursuite pour cotisations sociales impayées n'a été introduite avant le 15 mars 2020, elle souligne que deux poursuites datent du 14 octobre 2021, pour des montants de CHF 35'454.- et de CHF 1'992.60, et qu'il subsiste un solde de cotisations sociales impayées relatif aux années 2018 à 2021, s'élevant à CHF 39'988.75, dont CHF 6'594.25 de poursuites. Elle relève en outre de nombreuses incohérences dans la comptabilité de l'association. Par exemple, le résultat des différents secteurs qu'elle comporte n'est pas équivalent à celui de l'association au complet pour les années 2018 et 2019. Pour l'autorité, il en résulte que la viabilité de l'association, notamment de son restaurant, resterait menacée malgré l'aide, ce qui s'oppose à l'octroi de l'indemnité requise.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 12 C. Le 4 avril 2022, l'association, par le biais de son associée gérante, C.________, recourt contre la décision du 3 mars 2022 auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'octroi de l'indemnité requise et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DEEF pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, elle se prévaut d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que l'autorité intimée ne lui a pas transmis les observations de la cellule de gestion pour détermination avant sa prise de décision. Elle explique en outre que les arriérés de cotisations sociales pour les années 2018 et 2019 ont été réglés avant le prononcé de la décision attaquée. De plus, la recourante souligne qu'elle a connu une baisse du nombre des personnes dans ses cours de langue, alors même que les montants pris en charge par l'Etat ont été revus à la baisse et que le nombre d'enfants accueillis à la crèche a en revanche considérablement augmenté. Comme elle est une association à but non lucratif, ses sources de financement sont assurées, pour la plupart (80 %), par des contrats de prestations. Or, si ses partenaires ne respectent pas leurs engagements, cela impacte directement ses finances. En outre, pour assurer sa pérennité financière, elle mentionne qu'elle a pris des mesures pour diminuer ses charges de loyers ainsi que sa masse salariale. Finalement, elle explique que la décision de la DEEF viole le principe de proportionnalité, en l'empêchant de pouvoir assurer sa mission d'intérêt public en raison de problèmes de gestion comptable, qu'elle reconnaît par ailleurs, mais pour lesquels elle estime avoir fait le nécessaire. Dans ses observations du 20 juin 2022, la DEEF conclut au rejet du recours. Elle explique que, lors du dépôt de la demande, le restaurant était fermé et le personnel congédié. Pour ce seul motif déjà, l'aide devait être refusée. Elle constate en outre que la situation financière déficitaire ainsi que la mauvaise tenue de la comptabilité sont également des éléments suffisants pour refuser la demande d'aide. Concernant la violation du droit d'être entendu, l'autorité intimée observe que l'analyse effectuée par la cellule de gestion est un document interne qui n'est généralement pas transmis tel quel aux parties et qui sert à la rédaction de la décision formelle. En outre, rien n'empêchait l'intéressée de prouver le paiement des cotisations sociales 2018 et 2019 lorsqu'elle a demandé le prononcé d'une décision formelle, dès lors que le motif de l'inéligibilité ressort expressément du courriel de refus du 7 décembre 2021. Cela étant, le paiement en question pour les années en cause ne change rien à la décision, les acomptes de cotisations pour les années 2020 et 2021 n'ayant pas été payés, le solde total se montant à CHF 35'834.20. Elle constate de plus que les comptes 2020 présentent un déficit de CHF 157'944.45 et viennent confirmer les difficultés financières rencontrées par l'association et le restaurant depuis 2018, soit avant la pandémie. Enfin, sur la base d'exemples concrets, elle parvient à la conclusion que la comptabilité de l'association se base sur des approximations et que sa gestion est confuse, ce que confirme en soi le Centre d'intégration socioprofessionnel (ci-après: CIS) mandaté par l'association pour procéder à une analyse de sa situation financière en 2019. Dans sa détermination spontanée du 8 juillet 2022, la recourante s'exprime longuement sur les arguments de l'autorité intimée. En particulier, elle relève que la fermeture du restaurant n'a été que temporaire, dictée par la conjoncture de la pandémie. Elle affirme que les difficultés financières de l'association reposent sur le non-respect de ses engagements financiers par l'Etat, alors même que ce dernier bénéficiait de ses services dans sa mission d'intégration des migrants. En outre, elle fait valoir que le courriel du 7 décembre 2021 ne permettait pas de déduire qu'une reconsidération impliquant une nouvelle analyse de la situation pourrait cas échéant être réalisée. Elle souligne également que sa manière de fonctionner du point de vue comptable n'a pas posé de problème aux autorités dans le cadre des contrats de prestations qu'elle a passés avec ces dernières. Pour elle,
Tribunal cantonal TC Page 4 de 12 dès lors qu'elle avait déjà le projet de concrétiser les recommandations du CIS, cet argument ne peut être utilisé pour lui refuser les indemnités litigieuses. Elle reproche de plus à l'autorité d'appliquer à tort de manière indifférenciée les dispositions légales concernant la perte de chiffre d'affaires à une association sans but lucratif. Finalement, la recourante estime qu'il y a lieu de tenir compte des besoins existants dans son domaine d'activité et que sa viabilité n'est dès lors pas menacée. Dans sa réplique du 24 août 2022, l'autorité intimée souligne encore que les raisons à l'origine des difficultés financières n'ont aucune incidence sur l'éligibilité de la recourante. En ce qui concerne la fermeture ou non du restaurant, elle relève que l'établissement n'est quoi qu'il en soit plus exploité comme tel depuis le début de l'année 2022 et que cela va à l'encontre du but recherché par l'aide COVID, à savoir celui d'assurer la viabilité des entreprises sur le long terme. Renseignements pris d'office auprès de la Caisse de compensation le 16 janvier 2023, il s'avère qu'un acte de défaut de biens de CHF 3'868.70 lui a été délivré le 25 mai 2022 concernant les cotisations sociales 2020; de même, un second acte de défaut de biens de CHF 13'003.40 a été délivré le 16 août 2022, s'agissant cette fois des cotisations 2021. Pour l'année 2022, sur les acomptes d'un total de CHF 65'709.95, aucun versement n'a été opéré. Le 10 février 2023, la recourante s'est exprimée spontanément à cet égard, relevant que l'on ne peut pas faire abstraction des circonstances exceptionnelles et particulières qui ont été à l'origine du non-paiement des cotisations sociales et des acomptes 2022. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties. Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. en droit 1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en lien avec l'art. 19 al. 4 OMECR COVID-19. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 2. Dans un premier grief, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue. 2.1. Le droit d'être entendu – garanti par les art. 29 al. 2 Cst., 6 par. 1 CEDH et 57 CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa).
Tribunal cantonal TC Page 5 de 12 S'agissant plus particulièrement du droit de consulter le dossier, le justiciable ne peut pas exiger la consultation de documents internes à l'administration, à moins que la loi le prévoie expressément (arrêt TF 8C_685/2018 du 22 novembre 2019 consid. 4.4.2; ATF 125 II 473 consid. 4a; 122 I 153 consid. 6a). Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration consigne ses réflexions sur l'affaire en cause, en général afin de préparer des interventions et décisions nécessaires. Il peut également s'agir de communications entre les fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction du droit de consulter le dossier doit de manière normale empêcher que la formation interne de l'opinion de l'administration sur les pièces déterminantes et sur les décisions à rendre soit finalement ouverte au public. Il n'est en effet pas nécessaire à la défense des droits des administrés que ceux-ci aient accès à toutes les étapes de la réflexion interne de l'administration avant que celle-ci ait pris une décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de cette réflexion (arrêt TF 8C_685/2018 du 22 novembre 2019 consid. 4.4.2; ATF 115 V 297 consid. 2g). Une violation du droit d'être entendu entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a et les arrêts cités). Par exception, une violation du droit d'être entendu, pour autant qu'elle ne soit pas particulièrement grave, peut être réparée lorsque l'intéressé a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure. Par ailleurs, même si la violation du droit d'être entendu est grave, une réparation de ce vice procédural devant l'autorité de recours est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.1 et 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2). 2.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que la DEEF n'a pas transmis à la recourante le préavis de la cellule de gestion en vue de recueillir sa détermination avant sa prise de décision. Cela étant, il sied de préciser qu'en vertu de l'art. 17a OMECR COVID-19, les demandes doivent être déposées auprès du Secrétariat général de la DEEF; d'après l'art. 19 al. 2 OMECR COVID-19, c’est la Direction qui est l'autorité compétente pour statuer sur ces demandes et qui le fait par voie de décision. Toutefois, si la demande est admise, un décompte est transmis, dans un premier temps, au bénéficiaire par mail. Si l'entreprise n'est pas d'accord avec le décompte, elle peut déposer une "demande de reconsidération" auprès de la DEEF. Si le décompte est confirmé, la Direction rend ensuite une décision formelle, attaquable (cf. art. 19 al. 2a OMECR COVID-19). Quant à la cellule OMECR, elle est rattachée à la Direction; elle agit sur simple délégation de sa part, traite les demandes et transmet aux requérants par mail le décompte susmentionné. Il ne s'agit ainsi pas d'une autorité propre et distincte de la Direction; elle ne rend pas non plus de décision formelle. Partant, le préavis qu'elle lui transmet lorsque le décompte est contesté en vue de la décision formelle qui doit être prise est dès lors un simple document interne à la DEEF qu'il n'y a pas spécifiquement lieu de transmettre au requérant, selon la jurisprudence précitée et à défaut de disposition légale dans ce sens. Par ailleurs, en soi, à ce stade, la requête a en réalité déjà été traitée sur le fond, quand bien même par le biais d'un simple mail transmis aux intéressés, de telle sorte qu'il n'y a plus lieu de respecter le droit d'être entendu de tout justiciable avant qu'une décision ne soit rendue à son encontre. La procédure mise en place permet en effet de régler rapidement les situations et de verser les indemnités requises. En cas de contestation du décompte, la Direction réexamine toutefois la situation, permettant, cas échéant, de corriger les erreurs commises ou de prendre en considération les pièces nouvellement produites, ceci afin d'éviter des recours inutiles, à l'instar d'une réclamation ou d'une opposition; elle rend ensuite la décision formelle y relative,
Tribunal cantonal TC Page 6 de 12 confirmant ou infirmant le rejet d'ores et déjà communiqué au requérant. L'on n'est dès lors pas en présence d'une reconsidération à proprement parler (d'une décision entrée en force). Dans ces circonstances, il n'y avait pas lieu, pour la DEEF, de transmettre à la recourante le préavis de la cellule, d'autant moins d'ailleurs que les motifs invoqués à l'appui du refus figuraient pour l'essentiel dans le décompte contesté. Cela étant, quoi qu'il en soit, l'intéressée a pu valablement contester la décision de la DEEF devant l'autorité de céans qui dispose, en fait et en droit, du même pouvoir de cognition. En outre, dans ses observations circonstanciées sur le recours, l'autorité intimée a largement développé et explicité les raisons de l'inéligibilité qui l'ont menée à refuser l'aide litigieuse, sur lesquelles la recourante a formulé ses contre-observations. Le grief de violation du droit d'être entendu doit dès lors être rejeté. 3. 3.1. Au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; RS 818.102), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2022, à la demande d’un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les mesures de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises individuelles, aux sociétés de personnes ou aux personnes morales ayant leur siège en Suisse (entreprises) qui ont été créées ou ont commencé leur activité commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton le 1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les conséquences de l’épidémie de COVID-19 en raison de la nature même de leur activité économique et constituent un cas de rigueur, en particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les entreprises touristiques. L'al. 2bis précise que le soutien de la Confédération n’est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant l’apparition du COVID-19 et à condition qu’elles n’aient pas droit à d’autres aides financières de la Confédération au titre du COVID-19. Ces dernières n’incluent pas les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, les allocations pour perte de gain et les crédits visés par l’ordonnance du 25 mars 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 et par la loi du 18 décembre 2020 sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19. Selon l'al. 5 de cette même disposition, le Conseil fédéral peut assouplir les conditions d’éligibilité fixées dans le présent article pour les entreprises qui, en raison des mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l’épidémie de COVID- 19, doivent fermer ou restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir du 1er novembre 2020. Sur la base notamment de ces dispositions, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de COVID-19 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020; RS 915.262), dans sa version ici applicable. Elle définit à quelles conditions la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (cf. art. 1). A cet égard, il y a lieu de souligner que la participation de la Confédération est destinée uniquement aux entreprises bénéficiant du soutien du canton et qui répondent aux exigences visées à la section 2. Celle-ci prévoit notamment, à l'art. 4 al. 1, que l'entreprise a fourni la preuve qu'elle est rentable ou viable (let. a), qu'elle a pris les mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa base de capital (let. b), qu'elle n'a pas droit aux aides financières au titre du COVID-19 accordées spécifiquement par la Confédération aux domaines de la culture, du sport, des transports publics ou des médias (let. c). L'al. 2 précise qu'une entreprise est réputée rentable ou viable si elle ne fait pas l’objet d’une procédure de faillite ou d’une liquidation au moment du dépôt de la demande (let. a) et
Tribunal cantonal TC Page 7 de 12 qu'elle ne faisait pas, le 15 mars 2020, l’objet d’une procédure de poursuite relative à des cotisations sociales, à moins qu’un plan de paiement ait été convenu ou que la procédure se soit conclue par un paiement au moment du dépôt de la demande (let. b). L'art. 6 let. a de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, indique que l'entreprise a fourni au canton les garanties suivantes: durant l'exercice au cours duquel des mesures pour cas de rigueur ont été octroyées et pour les trois exercices suivants ou jusqu'au remboursement des aides obtenues, elle ne décide ni ne distribue aucun dividende ou tantième et ne rembourse pas d'apports de capital (ch. 1), et elle n'octroie pas de prêts à ses propriétaires (ch. 2). Le commentaire du Département fédéral des finances concernant l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur, dans sa teneur au 18 juin 2021 (non modifiée dans celle du 17 décembre 2021 pour ce qui suit), donne des exemples quant aux mesures d'autofinancement qui peuvent raisonnablement être exigées des entreprises pour protéger leurs liquidités et leur base de capital (cf. art. 4 al. 1 let. b de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020). Sont en particulier mentionnés la renonciation au versement de dividendes et de tantièmes, la renonciation au remboursement de prêts d'actionnaires et d'autres mesures similaires depuis le début de l'épidémie de COVID-19, à condition que ces mesures n'aient pas été compensées par des augmentations de capital d'une ampleur au moins équivalente (commentaire, p. 7). Il précise également que les mesures pour les cas de rigueur, financées par l'État, sont destinées à garantir l'existence des entreprises suisses et à préserver les emplois. Par conséquent, l'année au cours de laquelle l'aide est allouée et les trois années qui suivent (c'est-à-dire, pour une contribution versée en 2021, les années 2021 à 2024) ou jusqu'au remboursement intégral de l'aide reçue, les fonds ne doivent pas être utilisés par les entreprises pour décider, ni distribuer des dividendes ou des tantièmes. Pendant cette période ou jusqu'au remboursement intégral de l'aide reçue, celles-ci n'ont pas non plus le droit d'utiliser ces ressources pour décider ou exécuter un remboursement des apports en capital, accorder des prêts à leurs propriétaires (commentaire, p. 10). 3.2. Au niveau cantonal, la loi fribourgeoise du 14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes du Conseil d'Etat visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (ci-après: loi cantonale approuvant les mesures du CE; RSF 821.40.11) a pour objet l'approbation des mesures prises par le Conseil d'Etat pour lutter contre l'épidémie de COVID-19 et surmonter les conséquences de ces mesures sur la société, l'économie et les autorités (cf. art. 1). En particulier, son art. 6 al. 2 prévoit que le Conseil d'Etat définit les cas de rigueur en tenant notamment compte des réalités économiques du canton. Le soutien n'est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables avant le début de la crise du COVID-19. Se fondant notamment sur l'art. 12 de la loi COVID-19 et sur la disposition cantonale précitée, le Conseil d'Etat a édicté l'OMECR COVID-19, étant précisé qu'afin de bénéficier du soutien fédéral et ainsi de renforcer l'aide prévue par le Grand Conseil, il a développé une ordonnance d'exécution répondant aux exigences fédérales (cf. préambule). Cette ordonnance régit les conditions dans lesquelles l'Etat peut octroyer un soutien financier aux entreprises qualifiées de "cas de rigueur" en raison de la crise du coronavirus (cf. art. 1 al. 1). Est ainsi notamment considérée comme "cas de rigueur" l'entreprise qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le canton pour endiguer l'épidémie de COVID-19, doit cesser, sur décision desdites autorités, son activité pour au moins quarante jours civils cumulés entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 (art. 4 al. 2a OMECR COVID-19).
Tribunal cantonal TC Page 8 de 12 Les conditions relatives aux entreprises sont exposées aux art. 5 ss OMECR COVID-19. Parmi celles-ci, l'art. 6 al. 1 OMECR COVID-19 reprend les conditions de l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, à savoir que l'entreprise doit attester qu'elle est rentable ou viable (let. a), qu'elle a pris les mesures qui s'imposent pour protéger ses liquidités et sa base de capital (let. b) et qu'elle n'a pas droit aux aides financières au titre du COVID-19 accordées spécifiquement par la Confédération aux domaines de la culture, du sport, des transports publics ou des médias ni n'a déjà bénéficié d'autres soutiens financiers COVID de l'Etat de Fribourg, à l'exception de ceux qui sont admis à l'art. 10 al. 2 et 3 (let. c). L'art. 7 al. 1 OMECR COVID-19 – dans sa teneur depuis le 12 février 2021 – précise qu'une entreprise est réputée rentable ou viable si elle ne fait pas l'objet d'une procédure de faillite ou d'une liquidation au moment du dépôt de la demande (let. b) et qu'elle ne faisait pas, le 15 mars 2020, l'objet d'une procédure de poursuite relative à des cotisations sociales, à moins qu'un plan de paiement n'ait été convenu ou que la procédure ne se soit conclue par un paiement au moment du dépôt de la demande (let. c). Par ailleurs, l'art. 7 al. 3 OMECR COVID-19 prévoit que si, lors de l'examen de la demande, l'entreprise présente une situation de surendettement qui permet de préjuger que sa survie demeurerait menacée malgré l'aide, celle-ci peut lui être refusée. La teneur de ce dernier alinéa n'a pas changé depuis le 12 février 2021. L'art. 9 al. 1 let. a OMECR COVID-19 précise que la demanderesse atteste qu'elle ne distribue aucun dividende ou tantième, ne rembourse pas d'apports de capital et n'octroie pas de prêts à ses propriétaires pour l'exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et pour les trois exercices comptables qui suivent l'obtention d'une contribution non remboursable ou jusqu'à restitution volontaire de cette contribution au canton (ch. 1) et pendant toute la durée du prêt, du cautionnement ou de la garantie ou jusqu'à remboursement du prêt ou extinction des obligations contractuelles mentionnées ci-avant (ch. 2). Au sens de l'art. 17a al. 4 OMECR COVID-19 - qui a trait au contenu de la demande d'indemnité en procédure allégée - les informations suivantes sont certifiées par autodéclaration: la demanderesse a régulièrement payé les charges sociales à sa charge et celles qu'elle doit verser pour le compte de ses employé-e-s (let. a), la demanderesse a régulièrement payé ses taxes d'exploitation selon la loi cantonale du 24 septembre 1991 sur les établissements publics (LEPu; RSF 952.1) si son activité est soumise à patente au sens de dite loi (let. b), la demanderesse est à jour s'agissant de sa situation fiscale, notamment en ce qui concerne le respect des délais de dépôt de ses déclarations fiscales, le paiement de ses impôts et les retenues de l'impôt à la source de ses employé‑e‑s (let. c) et l'entreprise ne dispose pas d'une assurance privée permettant de couvrir tout ou partie des pertes de chiffres d'affaires ou, le cas échéant, elle s'engage à fournir une attestation des indemnités obtenues grâce à une telle assurance. 3.3. Il ressort ainsi des dispositions tant fédérales que cantonales que, pour bénéficier de l'aide, l'entreprise doit être rentable ou viable. Ce qu'on entend par rentable ou viable est commun au niveau fédéral et cantonal et figure à l'art. 4 al. 2 ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, respectivement à l'art. 7 OMECR COVID-19. L'entreprise doit par ailleurs avoir pris les dispositions raisonnablement exigibles pour protéger ses liquidités et sa base de capital (cf. art. 4 al. 1 ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020 et art. 6 OMECR COVID-19). De plus, comme évoqué, le canton permet à l'autorité de refuser, cas échéant, l'aide demandée à une entreprise présentant une situation de surendettement qui permet de préjuger que, malgré son
Tribunal cantonal TC Page 9 de 12 octroi, sa survie demeurerait menacée (cf. art. 7 al. 3 OMECR COVID-19). Ainsi, le canton émet des conditions plus strictes qu'au niveau fédéral, ce que l'autorité intimée admet volontiers. Cela étant, conformément aux art. 12 loi COVID-19 et 1 ordonnance COVID-19 cas de rigueur 2020, l'aide fédérale consiste à soutenir les mesures cantonales et est conséquemment limitée aux entreprises bénéficiant du soutien du canton. Les dispositions fédérales sont dès lors destinées à poser le cadre dans lequel la Confédération intervient et non pas à réglementer les mesures cantonales en elles-mêmes. Selon le Message du Conseil fédéral du 18 novembre 2020 relatif aux modifications de la loi COVID-19 et de la loi sur les cautionnements solidaires liés au COVID-19 (FF 2020 8505; ci-après: Message), l'art. 12 loi COVID-19 définit en effet certaines exigences minimales devant être remplies pour qu’une entreprise soit considérée comme confrontée à un cas de rigueur. La disposition précise en outre que la Confédération ne peut accorder un soutien que sur demande des cantons (Message, p. 8509). De plus, le Conseil fédéral a évoqué la liberté dont les cantons bénéficient pour concevoir leurs réglementations des cas de rigueur et rappelé la direction de principe qu’ils exercent (Message, p. 8510). Partant, il revient au canton de définir, en premier lieu, les conditions auxquelles l'aide peut être octroyée, quand bien même il a intérêt à s'aligner sur les exigences fédérales s'il entend obtenir la contribution de la Confédération. Le canton peut ainsi soumettre son aide à des conditions plus strictes que ce que prévoient les dispositions fédérales. En application de l'art. 7 al. 3 OMECR COVID-19, l'autorité peut dès lors refuser l'aide si l'entreprise, malgré cette dernière, demeurerait menacée. Il s'agit ainsi de constater d'abord le surendettement et ensuite de poser un pronostic quant à la survie de l'entreprise. Toutefois, cette disposition est formulée en la forme potestative ("peut être refusée"), de sorte que la DEEF dispose d'un large pouvoir d'appréciation sur la question que le Tribunal cantonal ne revoit qu'avec retenue (cf. art. 96a CPJA). 4. En l'occurrence, il n'est pas contesté ni contestable que l'entreprise recourante paraît rentable ou viable au sens premier des dispositions précitées, dès lors que, formellement, elle ne faisait ni l'objet d'une procédure de faillite au moment du dépôt de la demande, en juin 2021, ni d'une procédure de poursuite relative à des cotisations sociales en date du 15 mars 2020. Toutefois, l'on constate, sur la base de l'extrait des poursuites du 28 octobre 2021, que l'association n'a honoré certaines factures de cotisations sociales qu'après avoir été mise en poursuite. Les cotisations sociales pour les années 2018 et 2019 étaient par ailleurs déjà dues au moment de l'autodéclaration de la recourante signée le 17 juin 2021, entraînant ainsi une violation de l'art. 17a al. 4 OMECR. Les montants ont été réglés auprès de la Caisse de compensation les 2 et 15 décembre 2021, après le dépôt de la demande mais avant le prononcé de la décision formelle litigieuse. On ne peut dès lors nier que la recourante connaissait des problèmes de liquidités lorsqu'elle a déposé sa demande, respectivement que les cotisations sociales n'étaient pas à jour à ce moment-là. Depuis lors, la situation s'est même fortement péjorée. Selon des renseignements pris d'office, deux actes de défaut de biens ont depuis lors été délivrés à la Caisse de compensation pour les cotisations 2020 (CHF 3'868.70) et 2021 (CHF 13'003.40). De plus, au 16 janvier 2023, aucun acompte n'avait été payé sur les cotisations 2022. Cela étant, les comptes fournis par la recourante pour les années 2018 et 2019, conformément à l'art. 5 al. 1 let. b OMECR, viennent encore péjorer l'image de la société en mettant en évidence de graves problèmes de gestion. La DEEF a relevé de nombreuses incohérences dans les comptes
Tribunal cantonal TC Page 10 de 12 produits par la recourante et l'on ne peut que partager l'appréciation qu'elle en a faite, à savoir que les bilans et les comptes de résultat se basent sur des approximations et que la gestion de la comptabilité est confuse. A titre d'exemple, on peut relever que, dans les bilans du restaurant pour les années 2018 et 2019, les bénéfices tels qu'ils ressortent des comptes de pertes et profits figurent à l'actif du bilan alors qu'ils devraient figurer, selon les principes de base en matière de comptabilité, à son passif, en tant que dette de l'entreprise vis-à-vis de ses associés, au même titre que le capital social. En outre, en contradiction avec sa propre manière (erronée) de faire, le bénéfice reporté de 2018 figure au passif du bilan de l'année 2019 alors qu'il est inscrit à l'actif du bilan 2018. Pour sa part, la DEEF a démontré que, si l'on additionne les différents produits et charges, tels qu'ils ressortent des comptes séparés du restaurant, du centre culturel et du cours de langue, tant pour l'année 2019 que pour l'année 2018, ils ne correspondent pas au résultat consolidé de l'association. Certains postes figurant dans les comptes du restaurant ne se retrouvent de plus pas dans le résultat consolidé. Dans ce contexte, il n'est manifestement pas possible de pouvoir tirer des enseignements précis des comptes et des bilans produits, en particulier de savoir si les maigres bénéfices qui en résultent correspondent bien à la réalité comptable du restaurant. A cela s'ajoute que, d'après le rapport du CIS relatif à l'analyse de la comptabilité de A.________ du 10 septembre 2019 produit par cette dernière, l'associée gérante et son époux ont transféré régulièrement des sommes de leur patrimoine privé sur le compte de l'association. Les montants versés par l'associée gérante constituent des cadeaux et ceux apportés par son époux constituent en revanche des prêts, toujours d'après ce rapport. Pour 2018, le couple aurait versé CHF 142'300.et, en 2019, il s'agit d'une somme de CHF 73'000.-; le 80 % proviendrait de l'époux. Or, la dette y relative ne figure ni dans les comptes ni dans les bilans de l'association (bordereau recourante, pce 21), contre toute attente. Cela étant, cet apport important de liquidités démontre que la recourante a dépendu du soutien de tiers pour équilibrer plus ou moins ses comptes durant les deux années considérées, d'une part. D'autre part, il s'avère que l'association a en réalité subi un déficit important pour les deux années en question. Sur le vu de ce qui précède, les difficultés financières de A.________ ne font aucun doute, la recourante admettant elle-même l'existence de ces dernières depuis 2018. Le CIS et le Service de l'action sociale partagent ces conclusions. A cet égard, soulignons que les motifs qui y sont soidisant à l'origine importent peu, contrairement à ce que pense la recourante. Ce n'est pas parce que l'association a été reconnue d'utilité publique qu'elle ne doit pas veiller à équilibrer ses comptes, au moyen d'une comptabilité rigoureuse et par le biais de mesures de gestion idoine de ses ressources. De même, ce n'est évidemment pas parce qu'elle est subventionnée par l'Etat qu'elle peut se permettre une gestion financière à ce point déficiente (cf. pour les personnes morales, l'obligation de gestion selon les principes de l'utilisation économe et efficace des fonds, art. 29 al. 1 de la loi cantonale du 17 novembre 1999 sur les subventions, LSub; RSF 616.1). Au-delà de simples difficultés financières, force est même de convenir, avec l'autorité intimée, que l'association n'est guère viable et que, malgré l'aide litigieuse, sa survie demeurerait menacée. La situation au niveau des cotisations sociales avec la délivrance de deux actes de défaut de biens en 2022 pour les années 2020 et 2021 ainsi que l'absence de tout paiement d'acomptes pour les cotisations 2022 en est un signe évocateur, quoiqu'en pense la recourante.
Tribunal cantonal TC Page 11 de 12 Par ailleurs, il appartient au requérant d'adapter la structure de l'entreprise à la demande du marché. Par exemple, en baissant les coûts de loyers ainsi que la masse salariale. Il doit également fournir au canton la preuve qu'il a pris des mesures pour protéger ses liquidités et sa base de capital. Or, il ne ressort pas du dossier et des comptes que de véritables mesures auraient été prises afin d'équilibrer les finances de l'association. Par exemple, les sommes apportées par l'époux de l'associée gérante constituent, selon les dires de la recourante elle-même, des prêts dont elle aurait pu obtenir la renonciation. Quant à l'analyse de sa comptabilité par le CIS, cette démarche ne constitue manifestement pas encore une mesure concrète à cet effet en lien avec les années de référence 2018 et 2019. Pour le surplus, si les charges ont diminué quelque peu entre 2018 et 2020, la masse salariale et les loyers ont pour leur part augmenté dans l'intervalle, contre toute logique pour qui veut assainir sa situation financière. Enfin, l'année 2020 s'est soldée par un déficit de près de CHF 158'000.- démontrant que les efforts déployés n'ont manifestement été ni suffisants ni surtout efficaces. Quant au principe de proportionnalité et au but d'intérêt public que sert l'association, il y a lieu de souligner que, selon l'art. 3 al. 1 OMECR, il n'est pas opéré de distinction entre les différents types de requérants. Partant, le but de l'association, bien qu'honorable, n'entre pas en considération pour l'obtention de l'aide sollicitée, à plus forte raison que la demande concerne le seul restaurant. Dans ces circonstances, force est d'admettre que c'est à juste titre que la DEEF a pronostiqué que l'avenir de la société était sombre, même si l'aide litigieuse devait lui être accordée. Partant, elle pouvait et devait même refuser l'indemnité sollicitée, sans excès ou abus de son vaste pouvoir d'appréciation. Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision rendue le 3 mars 2022 par la DEEF confirmée. Vu l'issue du recours, les frais de la procédure doivent être mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA). Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). (dispositif en page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 12 de 12 la Cour arrête : I. Le recours est rejeté. II. Les frais de procédure, par CHF 400.-, sont mis à la charge de A.________ et compensés par l'avance de frais du même montant. III. Notification. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 13 février 2023/ape/som La Présidente : La Greffière-stagiaire :