Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2016 173 Arrêt du 1er février 2017 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud Juges: Dominique Gross, Johannes Frölicher Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann Parties DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES FORÊTS, recourante contre AUTORITÉ FONCIÈRE CANTONALE, autorité intimée Objet Agriculture Recours du 14 septembre 2016 contre la décision du 5 juillet 2016
Tribunal cantonal TC Page 2 de 6 attendu que A.________ était propriétaire d'une entreprise agricole composée des immeubles articles bbb, ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune E.________ et des immeubles articles fff, ggg, hhh, iii, jjj, kkk et lll du RF de la Commune M.________; que ce domaine était exploité par le fermier N.________ jusqu'au 22 février 2014. Un nouveau contrat de bail à ferme pour entreprise agricole a été conclu entre A.________ et les fermiers O.________ et P.________ pour une durée de 20 ans à partir du 23 février 2014. L'Autorité foncière cantonale (AFC) a approuvé ce contrat le 26 août 2014; que, par décision du 7 octobre 2014, l'AFC a autorisé Q.________ – gérant des domaines agricoles de A.________, laquelle réside aux Etats-Unis – à acquérir l'entreprise agricole susmentionnée, pour un prix total de CHF 350'000.-, en application de l'art. 64 al. 1 let. a de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11); que N.________, l'ancien fermier, a eu connaissance de cette décision et de la vente de l'entreprise agricole par la publication dans la Feuille officielle du rrr; que, le 4 mai 2015, le précité a adressé à l'AFC une dénonciation – à l'encontre de Q.________ et de O.________ et P.________ – aux fins de révocation des décisions des 26 août 2014 et 7 octobre 2014 en application de l'art. 71 LDFR. Il a en particulier indiqué qu'il avait déposé une offre d'achat en octobre 2013 – alors qu'il était encore fermier – pour un prix compris entre CHF 1'000'000.- et 1'200'000.-, auprès de Q.________. Il a également relevé qu'il était étonnant que l'un des agriculteurs qui s'est vu attribuer l'affermage de l'entreprise agricole concernée – seule possibilité pour pouvoir fonder l'autorisation querellée sur l'art. 64 al. 1 let. a LDFR – était O.________, collaborateur auprès de l'AFC; que, sur la base de cette dénonciation notamment, la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) a ouvert une enquête administrative concernant le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat; que, le 27 août 2015, l'AFC a décidé de suspendre ses investigations en lien avec l'intervention de l'ancien fermier du 4 mai 2015 jusqu'à connaissance des résultats de l'enquête administrative diligentée par la DIAF; que le rapport d'enquête administrative a été rendu le 19 février 2016. Une procédure de renvoi pour justes motifs a ensuite été ouverte à l'encontre d'un des collaborateurs de l'AFC, O.________; que, par décision du 5 juillet 2016, l'AFC a considéré que la dénonciation du 4 mai 2015 consistait en une demande de reconsidération et est entrée en matière sur celle-ci. Elle a refusé, d'une part, de révoquer l'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 conclu entre O.________ et P.________ et A.________ et, d'autre part, de reconsidérer la décision du 7 octobre 2014; partant, elle a confirmé l'autorisation d'acquisition par Q.________ de l'entreprise agricole en question; que, par mémoire du 14 septembre 2016, la DIAF a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation et, principalement, à la révocation du contrat de bail à ferme agricole du 26 août 2014, à celle de la décision du 7 octobre 2014, partant, au refus de l'autorisation d'acquisition par Q.________ de l'entreprise agricole ainsi qu'à la révocation de
Tribunal cantonal TC Page 3 de 6 toute autre autorisation qui aurait été accordée sur cette base par l'AFC; subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants. La DIAF s'est encore prononcée le 3 octobre 2016; que, par décision du 3 novembre 2016 (603 2016 200), le Juge délégué à l'instruction a rejeté la requête de N.________ tendant à ce que l'accès lui soit donné aux pièces relatives à l'enquête administrative menée au sein de l'AFC et contenues dans l'enveloppe fermée produite par la DIAF dans le cadre de la présente procédure; qu'invités à se déterminer sur le recours, l'AFC, Q.________, O.________ et P.________, A.________ et N.________ ont répondu le 16 janvier 2017; que A.________ s'est encore prononcée le 24 janvier 2017; que, pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige; considérant que la DIAF, en sa qualité d'autorité cantonale de surveillance au sens de l'art. 83 al. 3 LDFR, dispose de la qualité pour recourir contre les décisions de l'AFC (art. 9 de la loi fribourgeoise du 28 septembre 1993 d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural; LALDFR; RSF 214.2.1); que, selon l'art. 88 al. 1 LDFR, un recours peut être formé dans les trente jours devant l'autorité cantonale de recours (art. 90 let. f LDFR) contre les décisions prises en vertu de la LDFR. La compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre la décision de l'AFC découle de l'art. 11 LALDFR; qu'interjeté le 14 septembre 2016 contre une décision rendue le 5 juillet 2016, le recours respecte le délai et les formes prescrits (art. 88 al. 1 LDFR et art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites; qu'à ce stade, il ne se justifie pas d'exclure l'ancien fermier dont, d’un point de vue formel, la dénonciation a été considérée comme une demande de reconsidération, et qui a ainsi initié la procédure. Par ailleurs, si les faits qu'il allègue s'avèrent pertinents, il dispose d'un intérêt à la procédure; que les art. 21 ss CPJA règlent la récusation; il y est notamment prévu qu'une personne doit se récuser s'il existe des motifs sérieux qui sont de nature à faire douter de son impartialité (art. 21 al. 1 let. f CPJA); que l'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une
Tribunal cantonal TC Page 4 de 6 décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b); que, contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas de conclure à l'apparence de la partialité et ne justifient pas la récusation (cf. ATF 125 I 119 consid. 3f, 209 consid. 8a; arrêt TF 2P.56/2004 du 4 novembre 2004 consid. 3.3). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties à la procédure ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (cf. arrêt TF 1C_455/2010 du 7 janvier 2011 consid. 2.2 et les arrêts cités; cf. pour le tout, arrêt TF 1C_442/2011 du 9 mars 2012 consid. 2.1); qu'en l'occurrence, par décision du 5 juillet 2016, l'AFC a considéré qu'il existait des éléments nouveaux pour entrer en matière sur la demande de reconsidération du 4 mai 2015. Cela étant, elle a refusé, d'une part, de révoquer l'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 et, d'autre part, de reconsidérer la décision du 7 octobre 2014; que cette décision a été rendue dans la composition suivante: S.________ (président), T.________ (secrétaire) ainsi que U.________, V.________, W.________ et X.________ (membres); que la décision d'autorisation d'acquisition du 7 octobre 2014 avait été rendue dans la même composition; que la décision d'approbation du contrat de bail à ferme du 26 août 2014 était signée par le Président de l'AFC et la secrétaire; que la décision ici litigieuse est intervenue après qu'une enquête administrative a été menée concernant le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat, enquête qui a précisément été déclenchée par les circonstances des prises de décisions dont il s’agissait d’examiner la reconsidération; qu'en sa qualité de surveillant du secrétariat et de responsable du fonctionnement de l’autorité (cf. art. 10 du règlement fribourgeois du 31 octobre 2005 sur l'organisation et le fonctionnement des commissions de l'Etat; ROFC; RSF 122.0.61), le Président de l'AFC était automatiquement visé par cette enquête administrative; qu'en tant que membres du secrétariat, la secrétaire et le secrétaire-adjoint - lequel s'était récusé étaient également particulièrement concernés; que l'enquête administrative visait précisément le fonctionnement de l'AFC et de son secrétariat et portait en partie du moins sur les décisions en lien avec l'entreprise agricole en question et les personnes impliquées, de sorte qu'elle pouvait même concerner l'ensemble des membres et
Tribunal cantonal TC Page 5 de 6 collaborateurs de l'AFC. Dans ces circonstances, il tombe sous le sens que le Président de l'AFC et la secrétaire, voire l'ensemble des membres et des collaborateurs de cette autorité, pouvaient disposer d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, puisque la manière dont ils exercent leur activité professionnelle pouvait être remise en cause; que, dans ces circonstances, ces personnes auraient dû se récuser d'office; qu'au demeurant, le 20 octobre 2016, le Président de l'AFC a informé la Cour de céans que, "compte tenu de différentes circonstances", la secrétaire-juriste avait décidé de se récuser en date des 5 et 7 octobre 2016 dans le cadre de la présente affaire; que, dans sa lettre du 3 octobre 2016, la DIAF avait soulevé la question de la récusation à laquelle aurait dû se soumettre le Président de l'AFC et la secrétaire-juriste; que cette lettre a été transmise à toutes les parties le 5 octobre 2016; que, cela étant, aucune d'entre elles ne s'est prononcée sur cet aspect dans sa détermination respective; que, dès lors que la motivation qui fonde le présent jugement a été soulevée par la DIAF et que les parties ont implicitement renoncé à se prononcer sur cette problématique, il suffit de transmettre leurs observations respectives en annexe au présent arrêt; qu’en ce qui concerne la demande d’accès à l'entier du rapport d'enquête administrative, il peut être renvoyé à la décision du 3 novembre 2016; qu'enfin, O.________ et P.________ requièrent que le mandataire de A.________ ne soit plus autorisé à la représenter, alléguant un conflit d'intérêts qu'ils voient dans le fait qu'un des associés de cet avocat avait dans un premier temps été mandaté par la DIAF afin de mettre en œuvre la procédure de licenciement pour justes motifs ouverte à l'encontre de O.________ et que celui-là avait, dans ce cadre, pu prendre connaissance du rapport d'enquête administrative. La motivation du présent arrêt reposant sur des raisons formelles, nul n'est besoin de trancher cette question, laquelle pourra, cas échéant, être soumise à l'Ordre des avocats; qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision de l'AFC du 5 juillet 2016 annulée. Le dossier est transmis à l'autorité de surveillance, soit à la DIAF, afin qu'elle désigne la composition de l'AFC, devant statuer sur la demande du 4 mai 2015, en application de l'art. 25 al. 2 CPJA; que les frais de procédure, d'un montant total de CHF 1'500.-, sont mis, à raison d'un tiers, à la charge de Q.________ et, à raison d'un tiers, à la charge de O.________ et P.________ – solidairement entre eux –, qui succombent. L'AFC, en sa qualité d'autorité étatique, est exonérée de sa part des frais (art. 133 CPJA); que A.________ et N.________ ayant conclu à l'admission du recours, ils ont droit à une indemnité de partie. Au vu de la complexité relative de l'affaire, celles-ci sont arrêtées à un montant de CHF 1'080.- (y compris CHF 80.- au titre de la TVA) chacune. Elles sont mises à la charge de Q.________, de O.________ et P.________ – solidairement entre eux – et de l'Etat de Fribourg, à raison d'un tiers chacun;
Tribunal cantonal TC Page 6 de 6 la Cour arrête: I. Le recours est admis. Partant, la décision de l'Autorité foncière cantonale du 5 juillet 2016 est annulée. Le dossier est transmis à la DIAF, afin qu'elle désigne la composition de l'AFC devant statuer sur la demande du 4 mai 2015. II. Les frais de procédure de CHF 1'500.- sont mis, pour un tiers (soit CHF 500.-), à la charge de Q.________ et, pour un tiers (soit CHF 500.-), à la charge de O.________ et P.________, solidairement entre eux. III. Un montant de CHF 1'080.- (dont CHF 80.- au titre de la TVA) à verser à Me Dominique Morard, à titre d'indemnité de partie, est mis pour un tiers à la charge de Q.________ (soit CHF 360.-), pour un tiers à la charge de O.________ et P.________ solidairement entre eux (soit CHF 360.-) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 360.-). IV. Un montant de CHF 1'080.- (dont CHF 80.- au titre de la TVA) à verser à Me Luke H. Gillon, à titre d'indemnité de partie, est mis pour un tiers à la charge de Q.________ (soit CHF 360.- ), pour un tiers à la charge de O.________ et P.________ solidairement entre eux (soit CHF 360.-) et pour un tiers à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 360.-). V. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 1er février 2017/JFR/vth Présidente Greffière-rapporteure