Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 603 2014 33 Arrêt du 11 novembre 2014 IIIe Cour administrative Composition Présidente: Gabrielle Multone Juges: Marianne Jungo, Johannes Frölicher Greffière: Vanessa Thalmann Parties A.________, recourante contre SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES, autorité intimée Objet Circulation routière et transports Recours du 6 février 2014 contre la décision du 21 janvier 2014
Tribunal cantonal TC Page 2 de 7 considérant en fait A. Par décision du 21 janvier 2014, publiée dans la Feuille officielle (FO), le Service des ponts et chaussées (ci-après: le Service) a notamment décidé d'introduire un sens unique à l'entrée, côté route cantonale, du chemin d'accès Nord à la parcelle n° bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ (bâtiment D.________), la signalisation correspondante selon l'ordonnance sur la signalisation routière, annexe 2 (OSR; RS 741.21), devant être mise en place par la Commune selon un plan annexé. Le Service a retenu que la mise en sens unique était nécessaire du fait que le débouché de ce chemin sur la route cantonale ne bénéficiait pas d'une visibilité suffisante en raison de la proximité du passage sous voie nouvellement créé. Il a ajouté que le but de la mesure était une meilleure sécurité routière pour les différents usagers. B. Par courrier du 5 février 2014, A.________, propriétaire de l'article bbb RF, a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation. A l'appui de sa conclusion, la recourante invoque une violation de son droit d'être entendue car elle n'a jamais été consultée avant que la décision ne soit publiée. Elle ajoute qu'il n'y a pas non plus eu d'inspection des lieux. Selon elle, il est illogique et inesthétique d'apposer des panneaux destinés à des routes publiques sur une propriété privée, au beau milieu d'un jardin privé, ce d'autant plus que sa propriété est située en zone château et que son bâtiment est protégé en classe A. Elle relève pour le reste qu'il ne se justifie pas de lui enlever le droit de sortir sur la route cantonale (du côté viaduc des CFF) et demande à être mise sur le même pied d'égalité que ses voisins de l'autre côté de la route cantonale, pour lesquels le Service a prévu l'installation de miroirs pour sécuriser leur accès à la route. Un tel miroir pourrait être posé pour sécuriser la sortie également de son côté. C. Dans son courrier du 28 mars 2014, la Commune de C.________ souligne que les mesures ont été exigées par le Service cantonal et qu'elles ne lui sont, par conséquent, pas imputables. Le 7 avril 2014, la recourante fait part de son étonnement quant au fait que la Commune ne se prononce pas sur le fond de l'affaire. Dans ses observations du 14 mai 2014, le Service conclut au rejet du recours. Il précise toutefois que le panneau sens unique pourrait être déplacé, à condition qu'il soit visible depuis le haut du chemin qui descend vers la sortie sur la route cantonale. Il réitère que ce sont des motifs de sécurité qui imposent la mesure, dès lors que la visibilité minimale exigée par les normes techniques applicables n'est pas respectée. Il explique qu'un miroir peut être installé seulement en dernier recours et à condition qu'il n'existe pas d'autres solutions raisonnables. Il relève que tel est le cas du voisin de la recourante mais pas de cette dernière, l'article bbb RF possédant une seconde voie d'accès. Il souligne par ailleurs qu'en cas de vente d'une partie du terrain du château, il incomberait à la recourante, en tant que propriétaire actuelle, de s'assurer une servitude à la charge du terrain à vendre afin de préserver un droit de passage lui permettant d'accéder aux routes publiques. D. Le 26 mai 2014, la recourante maintient ses conclusions en insistant sur le fait que des panneaux de signalisation ne peuvent pas être placés à l'intérieur d'une propriété privée. Elle invoque en outre la perte de valeur de son immeuble si cette mesure devait être mise en place.
Tribunal cantonal TC Page 3 de 7 en droit 1. a) Selon l'art. 5 al. 2 de la loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière (LALCR; RSF 781.1), la Direction en charge des routes (la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions, ci-après: DAEC) est l'autorité compétente en matière de signalisation routière. Les compétences dévolues à la DAEC sont exercées par l'intermédiaire du Service, en vertu de l'art. 128 al. 2 de la loi sur les routes (LR; RSF 741.1). Les décisions rendues par ce service en application de l'art. 5 LALCR peuvent être contestées auprès de l'autorité de céans, qui statue en dernière instance cantonale conformément à l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). b) Interjeté le 5 février 2014 contre la décision du Service du 21 janvier 2014, publiée le 24 janvier 2014 dans la FO, le recours l'a été dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 CPJA). La recourante, propriétaire de terrains en bordure du chemin sur lequel la signalisation a été ordonnée, est touchée plus que quiconque par la décision qu'elle conteste; en conséquence, elle a la qualité pour recourir. c) En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé (let. a) pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation et (let. b) pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, dans la mesure où aucune des situations prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, le Tribunal cantonal ne peut pas, dans le cas particulier, revoir l'opportunité d'une décision en matière de signalisation routière. 2. a) Les prescriptions de la LR s'appliquent aux routes publiques (art. 1 LR). Les routes construites par l'Etat et les communes et destinées à l'usage commun sont affectées à cet usage par leur ouverture à la circulation (art. 17 al. 1 LR). Les routes construites par des particuliers sur leur propre fonds ou sur le fonds d'autrui sont affectées à l'usage commun par décision respectivement du conseil communal ou de la Direction si la route est située sur le territoire de plusieurs communes, moyennant le consentement exprès des propriétaires et des ayants droit (art. 17 al. 2 LR). Pour déterminer si une route est publique ou non, est décisif le fait que celle-ci ne serve pas exclusivement à l'usage privé, mais à un cercle indéterminé de personnes qui ne sont pas liées entre elles ou avec l'ayant droit par des rapports personnels ou juridiques (R. SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, 2ème éd., Vol. I, Berne 2002, p. 98 n° 167). Une route peut être privée, non affectée à l'usage commun, mais devenue une route publique de fait, lorsqu'elle est accessible à un cercle indéterminé de personnes (cf. BGC 1967 p. 313 ad art. premier; Extraits 1989, p. 88). b) Selon l'art. 132 LR, la circulation et la signalisation routière sont régies par la législation fédérale et cantonale en la matière. L'art. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) précise que les cantons ont la souveraineté sur les routes, dans les limites du droit fédéral (al. 1). Ainsi, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour
Tribunal cantonal TC Page 4 de 7 assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales (al. 4, 1ère phrase). c) En vertu de l'art. 5 al. 3 LCR, sur les routes ouvertes à la circulation des véhicules automobiles ou des cycles, ainsi qu'à leurs abords, seuls peuvent être employés les signaux et les marques prévus par le Conseil fédéral; ils ne peuvent être placés que par les autorités compétentes ou avec leur approbation. Conformément à la mission que lui confère cette disposition de la LCR, le Conseil fédéral a fixé aux art. 101 ss OSR les exigences générales en matière de signalisation routière. Il a notamment prescrit, à l'art. 101 al. 2, 1ère phrase, que les signaux et les marques ne peuvent être mis en place ou enlevés que si l'autorité l'ordonne. Selon l'al. 3 de cette disposition, les signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils sont indispensables; ils seront disposés d'une manière uniforme, particulièrement sur une même artère. Enfin, l'art. 104 al. 1, 1ère phrase, OSR prévoit que l'autorité est compétente pour mettre en place et enlever les signaux et les marques. Selon l'art. 113 OSR, sur les aires de circulation publique appartenant à des particuliers, l'autorité peut, après avoir entendu le propriétaire, arrêter des réglementations et restrictions du trafic (al. 1). Pour assurer la sécurité de la circulation sur les routes publiques, l'autorité peut aussi, au débouché de routes ou de chemins ne servant qu'à l'usage privé, ordonner les mesures qui s'imposent (al. 2). d) Les cantons sont compétents pour prendre des mesures de réglementation locale du trafic sur toutes les routes, même sur les routes de grand transit (A. BUSSY & B. RUSCONI, Code suisse de la circulation routière, Lausanne 1996, commentaire ad art. 3 LCR ch. 5.1). Toutefois, les mesures, qui ne seraient pas fondées sur des motifs objectifs sérieux, seraient dépourvues de sens et non raisonnablement justifiées par la situation à régler et pourraient ainsi être annulées pour arbitraire (BUSSY & RUSCONI, commentaire ad art. 3 LCR ch. 4.4.1). L'art. 86 LR prévoit que dans l'intérêt de la route ou de la sécurité routière, l'accès latéral à une voie publique peut être interdit, limité ou modifié sans que personne ne puisse s'y opposer (al. 1). Lorsqu'un bordier se voit privé de l'accès à une route publique par la suppression, le changement de niveau ou le déplacement de celle-ci, ou par la suppression de l'accès latéral existant, la perte de l'avantage de fait qui en résulte ne donne pas droit à indemnisation. Le propriétaire de la route est toutefois tenu de rétablir, dans une mesure raisonnable et à ses frais, un accès suffisant (al. 2). e) On ajoute que l'art. 123 LR dispose notamment que les accès doivent être construits et aménagés, selon les exigences de la technique et les instructions de l'autorité de surveillance de la route et de la circulation, de telle sorte que leur emplacement et leur utilisation ne constituent ni un danger ni une entrave à la circulation publique. L'art. 61 du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) prescrit que l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne ou un danger pour la circulation (al. 1). Les rampes d'accès doivent être conformes aux normes SNV et VSS (al. 2). Les normes de l'Union suisse des professionnels de la route (VSS) constituent des règles techniques reflétant l'expression de la science et de l'expérience des professionnels. Les distances minimales de visibilité sont fixées dans la norme VSS 640 273. 3. En l'espèce, la recourante est propriétaire d'un terrain se situant au bord de la route cantonale E.________ / F.________. La propriété possède deux accès à la route cantonale, le
Tribunal cantonal TC Page 5 de 7 premier situé au nord du terrain qui débouche juste à l'aval du passage inférieur CFF et le deuxième situé à une centaine de mètres plus au sud. La configuration actuelle des lieux – qui ne peut pas être remise en cause dans la présente procédure – est le résultat de la construction d'un passage sous voie. Les trottoirs qui bordent la route cantonale étant trop étroits et par endroits inexistants, la sécurité des piétons n'était plus garantie. Un trottoir unique de 2.00 m de large a dès lors été construit de l'autre côté du débouché de l'accès nord de la parcelle de la recourante. Selon le Service, les conditions de visibilité sont insuffisantes pour permettre la sortie sur l'accès nord avec un véhicule en direction de E.________ ou de F.________. Les exigences de la norme VSS topique ne sont pas remplies, ce qui n'est pas contesté par la recourante, bien au contraire (voir son courrier du 11 avril 2012). Dans ce courrier, cette dernière insiste elle-même sur la dangerosité de la sortie sur la route cantonale, en relevant ce qui suit: "puisque la disparition totale du trottoir du côté de ma propriété est prévue, j'attire votre attention sur le fait que la sécurité des habitants de ma maison, soit à pied, soit en voiture, sera très fortement prétéritée. En effet, il sera impossible de s'avancer suffisamment soit à pied, soit en voiture, pour pouvoir voir les véhicules arriver surtout de F.________, mais aussi de E.________. On se trouvera directement sur la chaussée de la route cantonale (à pied ou en voiture) sans aucune protection, ce qui constitue un risque d'accident potentiellement mortel pour nous." Dans de telles circonstances, il ne fait pas de doute que l'interdiction de déboucher sur la route cantonale depuis l'accès nord de la parcelle bbb RF s'impose pour des raisons de sécurité. En application de l'art. 86 al. 1 LR, le Service était habilité à modifier cet accès. On note dans ce contexte que celui-ci s'est limité – en application du principe de la proportionnalité – à supprimer la sortie, mais qu'il n'a en revanche pas prohibé que des voitures entrent par ce chemin sur la propriété de la recourante, celles-ci pouvant emprunter l'autre accès pour en sortir. On souligne en outre que la recourante ne peut pas se prévaloir du principe de l'égalité de traitement afin d'être traitée comme ses voisins pour lesquels des miroirs ont été posés pour permettre la sortie sur la route cantonale. En effet, leur situation ne peut pas être comparée avec celle de la recourante, puisque le terrain auquel elle fait référence ne possède pas d'autre accès à la route cantonale. Il est au demeurant évident qu'un miroir permettant la sortie sur une route dans des circonstances de visibilité réduite n'enlève pas le risque d'accident, contrairement à la fermeture de l'accès. On ne saurait, dans le cas particulier où un autre accès est assuré, se contenter de simplement réduire le danger. Il s'ensuit que l'accès à la route cantonale devait être interdit à cet endroit. On relève dans ce contexte que la recourante ne peut se prévaloir ni d'un droit acquis ni d'une perte de jouissance pour lui permettre de continuer à emprunter cette sortie sur la route cantonale. L'art. 86 LR est clair à ce sujet et pose au premier rang les intérêts de sécurité. Par ailleurs, la perte de l'avantage de fait qui résulte d'une modification de l'accès à une parcelle ne donne pas droit à indemnisation (art. 86 al. 2 LR). 4. La recourante conteste l'emplacement de la signalisation choisie et s'oppose à ce que des signaux soient posés dans son jardin d'agrément, à savoir un signal "accès interdit" au milieu de son jardin et un autre "sens unique" à l'entrée du chemin. a) Dans les limites de son pouvoir de contrôle, l'autorité de recours doit examiner si l'introduction d'une nouvelle signalisation routière – ou un refus de l'introduire – est conforme au droit et s'avère, cas échéant, dans une juste relation avec le but pour lequel elle a été introduite. A
Tribunal cantonal TC Page 6 de 7 ce propos, il y a lieu de rappeler que, selon l'art. 107 al. 5, 1ère phrase, OSR, s'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Autrement dit, cette disposition exige qu'existe un rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté qu'il nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire (BUSSY & RUSCONI, commentaire ad art. 3 LCR ch. 5.7; aussi notamment SCHAFFAUSER, p. 45 n° 41). b) Si par hypothèse, on se trouve en présence d'un accès privé à une route publique, il y a lieu d'appliquer l'art. 113 al. 2 OSR qui prescrit que pour assurer la sécurité de la circulation sur les routes publiques, l'autorité peut, au débouché de routes ou de chemins ne servant qu'à l'usage privé, ordonner les mesures qui s'imposent. Puisque le but de la mesure est d'interdire l'accès par la sortie nord de l'article bbb RF sur la route cantonale, la signalisation choisie doit servir à ce but et se contenter de régler cette situation. Or, en l'espèce, il n'y a pas d'explication qui justifierait la mise en place d'un sens unique. Pour atteindre le but visé, il suffit de poser une interdiction de passage au débouché du chemin. Les usagers de ce chemin qui ne connaîtront pas les lieux ne seront pas nombreux. Le fait qu'ils doivent faire marche arrière pour regagner le réseau de routes publiques ne saurait en soi constituer une raison suffisante pour introduire une signalisation de sens unique sur une parcelle privée et sur une route privée. On doit en déduire que la pose d'un panneau de signalisation peut se justifier au bord du terrain mais pas au milieu de celui-ci. Il n'y a pas lieu d'introduire un sens unique sur un chemin privé sis sur un fonds privé. On peut certes se poser la question de savoir si la mesure – au vu de la jurisprudence et en ce qui concerne la pose d'un panneau au milieu d'un jardin d'agrément – ne serait pas disproportionnée également dans l'hypothèse où on serait en présence d'une route ouverte au public. Cette question peut toutefois restée indécise pour la raison suivante. Si on est en présence d'une aire de circulation appartenant à un privé, l'art. 113 al. 1 OSR impose que ce dernier soit entendu dans la procédure. Bien que la prise de mesures fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR, à savoir la mise en place, comme en l'occurrence, d'une interdiction de sortir sur une route cantonale, n'est en principe pas subordonnée à l'exercice d'un droit préalable d'être entendu, ni en faveur des particuliers ni en faveur des communes concernées (BUSSY & RUSCONI, commentaire ad art. 3 LCR ch. 5.8) et que ce droit peut en principe s'exercer dans le cadre d'un recours contre la mesure ordonnée, l'art. 113 al. 1 OSR est clair par rapport à l'obligation d'intégrer les propriétaires de routes à la procédure. Cette obligation a d'ailleurs précisément pour but de trouver une solution qui respecte le droit du propriétaire. Sur un terrain privé, il est évident que le propriétaire doit être intégré à la procédure afin de trouver une solution satisfaisante. Il se peut que d'autres solutions soient envisageables, comme la fermeture de la route au public, ce qui pourrait précisément se faire s'il s'agit d'une route qui, seulement de fait, est ouverte au public. Compte tenu de la nécessité d'associer la recourante au choix des solutions envisageables, il importe que l'autorité de première instance réexamine la situation. En l'espèce, le dossier ne contient aucune pièce qui précise la nature du chemin qui débouche sur la route cantonale, côté nord de la parcelle bbb. Le Tribunal ne peut dès lors que constater que soit la mesure litigieuse consistant en la pose de deux signaux (un à l'entrée de chemin, l'autre au milieu du jardin) est disproportionnée, soit elle a été prise sans que la procédure prévue par la législation n'ait été respectée. Partant, le dossier doit être complété par rapport à la nature de la route litigieuse. Il incombera ensuite à l'autorité de préciser la mesure à prendre pour indiquer que la sortie sur la route cantonale est interdite du côté nord de la parcelle bbb, cas échéant, elle intégrera la recourante dans la procédure.
Tribunal cantonal TC Page 7 de 7 5. Au vu de ce qui précède, la mesure consistant à interdire la sortie sur la route cantonale peut être confirmée tandis que le lieu de la mise en place de la signalisation routière telle que prévu par l'autorité intimée ne peut pas être confirmé. Il s'ensuit que la décision du 21 janvier 2014 doit être annulée en ce qui concerne les chiffres 2 et 3 et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 6. Les frais de procédure sont fixés à 1'000 francs. La recourante ayant partiellement obtenu gain de cause, il lui incombe de supporter les frais de procédure à raison de la moitié, soit 500 francs. Ils sont prélevés sur l'avance de frais, le solde de 500 francs lui étant restitué. Pour le reste, l'Etat de Fribourg est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). la Cour arrête: I. Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants. Partant, la décision du 21 janvier 2014 du Service des ponts et chaussées est annulée en ce qui concerne les chiffres 2 et 3 et le dossier renvoyé à l'autorité pour nouvelle décision. Pour le reste, elle est confirmée. II. Les frais de procédure, fixés à 1'000 francs, sont mis à raison de 500 francs à la charge de la recourante. Ils sont prélevés sur l'avance de frais de 1'000 francs versée, le solde de 500 francs lui étant restitué. III. Communication. Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA). Fribourg, le 11 novembre 2014 / JFR / vth Présidente Greffière