Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg T +41 26 304 15 00 tribunalcantonal@fr.ch www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 3 602 2022 5 Arrêt du 2 août 2022 IIe Cour administrative Composition Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann Parties A.________ et B.________, recourants, représentés par Me Christophe Claude Maillard et Me Rémy Terrapon, avocats contre PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, C.________, intimée, représentée par Me Anton Henninger et Me Anna Scheidegger, avocats Objet Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – Violation du droit d'être entendu – Effet anticipé des plans Recours du 10 janvier 2022 contre les décisions du 23 novembre 2021
Tribunal cantonal TC Page 2 de 11 considérant en fait A. Par décision du 19 décembre 2012, publiée dans la Feuille officielle (FO) n° ddd, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a approuvé, sous conditions, la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________. Par publication dans la FO n° fff, la Commune de E.________ a mis à l'enquête le dossier d'adaptation du PAL aux conditions d'approbation formulées le 19 décembre 2012 et des modifications supplémentaires. Des modifications complémentaires ont encore été mises à l'enquête le ggg. Par décision du 22 décembre 2021, publiée dans la FO n° ddd, la DIME a partiellement approuvé la modification du PAL de la Commune de E.________. Plusieurs recours ont été déposés contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. B. Le 6 mai 2021, C.________ a déposé une demande de permis de construire pour la rénovation d'un bâtiment existant au centre-ville sur les articles hhh et iii du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________, avec demande de dérogation à l'art. 30 al. 3 et al. 4 du nouveau règlement communal d'urbanisme (RCU) – largeur totale des lucarnes et somme des surfaces frontales des lucarnes. Ces parcelles se trouvent dans la zone de l'ancienne ville. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le jjj. C. Le projet a suscité deux oppositions, dont celle de A.________ et B.________, copropriétaires de l'article kkk RF voisin. Ces derniers ont critiqué les nombreux regards aménagés dans la toiture de l'immeuble concerné, dont un qu'ils considèrent disproportionné et trop proche de la limite de propriété. Ils ont relevé que les lucarnes et velux projetés étaient en contradiction avec leur droit de regard à bien plaire ressortant du RF. Le 16 juin 2021, la Commune de E.________ a préavisé favorablement le projet, avec conditions, et a indiqué qu'elle avait également émis un préavis favorable le 17 décembre 2020 à la demande de dérogation à l'art. 30 al. 3 et 4 RCU concernant les ouvertures en toiture. Expliquant que, suite à la mise à l'enquête de la modification du PAL le lll, aucune opposition n'avait été déposée concernant le secteur ou un article du RCU touchant le projet, elle a en outre donné son accord à un effet anticipé des plans. Le 3 août 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis défavorable et a refusé de donner son accord à un effet anticipé positif des plans, motif pris que l'ensemble de la modification du PAL liée aux espaces extérieurs de la zone de l'ancienne ville était contestée par un recours auprès de la DIME et que le projet concerné touchait précisément à des aspects extérieurs et visibles. Il a considéré que, dans la mesure où le règlement de la zone de l'ancienne ville était amené à être modifié, il ne pouvait se prononcer ni sur la conformité du projet à cette zone ni sur la demande de dérogation à l'art. 30 al. 3 et 4 RCU. Il a également indiqué ne pas pouvoir se prononcer sur la salubrité des logements nouvellement créés dans les combles, faute d'indications idoines – qu'il avait déjà requises dans le cadre de la procédure d'examen préalable –
Tribunal cantonal TC Page 3 de 11 sur les plans; il a partant réitéré la production de ces informations (surface d'éclairage pour chaque pièce, surface des chambres jusqu'à une hauteur de 1.5 m, vide d'étage à 2.40 m et toutes les coupes nécessaires indiquant notamment la hauteur de l'allège des velux). Le 18 août 2021, la requérante, par l'intermédiaire de son architecte, s'est notamment déterminée sur le préavis négatif du SeCA et a produit des plans modifiés, datés du 16 août 2021, comportant de nouvelles indications. Une inspection des lieux a eu lieu le 20 octobre 2021 en présence du Préfet du district de la Gruyère, de l'urbaniste de la commune, d'architectes de la requérante et d'un représentant de M.________. D. Par décision du 23 novembre 2021, le préfet a délivré le permis de construire requis, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et de l'observation stricte des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux. Se référant au procès-verbal de l'inspection des lieux du 20 octobre 2021 – qui fait partie intégrante dudit permis –, il a exposé que le projet apportait une plus-value notable à la ruelle de N.________ et que le recours de O.________ dans le cadre de la modification du PAL concernait prioritairement les projets visant une densification du bâti le long de la rue de P.________ et non pas les aspects architecturaux. Sur cette base et compte tenu des plans modifiés et des préavis favorables de la commune ainsi que des autres services de l'Etat consultés, le préfet s'est écarté du préavis négatif du SeCA et a accordé la dérogation à l'art. 30 al. 3 et 4 RCU. Par décision du même jour, le préfet a déclaré irrecevable l'opposition des voisins précités. Il a considéré qu'aucun obstacle de droit public ne s'opposait aux travaux de transformation envisagés et donc aux ouvertures telles que prévues en toiture, soulignant par ailleurs que trois de celles-ci avaient été réduites suite à une demande du Service des biens culturels (SBC). Il a pour le reste constaté que les servitudes de droit de vues inscrites au RF au feuillet des articles iii RF (propriété de la requérante) et kkk RF (propriété des opposants) relevaient d'une problématique de droit privé et, dans ces circonstances, il a estimé que l'opposition devait être déclarée irrecevable. E. Par mémoire du 10 janvier 2022, les voisins opposants ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l'admission du recours et à l'annulation des décisions contestées (602 2022 3). Ils requièrent de plus l'octroi de l'effet suspensif à titre superprovisionnel (602 2022 4) et provisionnel (602 2022 5). A l'appui de leurs conclusions, les recourants soutiennent que, le SeCA ayant refusé de donner son accord à un effet anticipé des plans, le préfet ne pouvait pas délivrer le permis de construire, ce d'autant plus qu'en l'occurrence, l'effet anticipé positif a été octroyé non pas en vue d'appliquer de manière anticipée la planification d'affectation, mais pour y déroger de manière anticipée. Par ailleurs, ils critiquent l'octroi de la dérogation à l'art. 30 al. 3 et 4 RCU nouveau traitant des ouvertures en toiture et celle relative aux art. 69 à 71 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Enfin, ils se plaignent de violations de leur droit d'être entendu à plusieurs égards. Ils invoquent premièrement une motivation insuffisante de la décision préfectorale, résultant en partie d'une instruction insuffisante, en ce qui concerne l'effet anticipé ainsi que les dérogations au RCU et au ReLATeC. Ils reprochent deuxièmement à l'autorité intimée de ne pas avoir été en mesure – et la commune non plus – de lui communiquer le procès-verbal de la vision locale du 20 octobre 2021 alors même que la décision indique que celui-ci fait partie intégrante du permis de construire.
Tribunal cantonal TC Page 4 de 11 F. Par mesure provisionnelle urgente du 18 janvier 2022, le Juge délégué à l'instruction a interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif (602 2022 4). G. Le 3 mars 2022, la commune déclare qu'elle maintient son préavis du 16 juin 2021 et qu'elle n'a pas d'élément supplémentaire à ajouter. Ne disposant pas de dossier complet en version papier, elle renvoie le Tribunal à l'application FRIAC. Le 16 mars 2022, le préfet indique qu'il n'a pas de remarque à formuler. Ne disposant plus d'exemplaire papier des dossiers, il renvoie également à l'application FRIAC ou au SeCA. Dans ses observations du 11 avril 2022, l'intimée conclut – sous suite de frais et dépens –, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement, à son rejet et, plus subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle refuse le permis et rejette l'opposition, respectivement pour qu'elle rende une nouvelle décision après avoir demandé un nouveau préavis au SeCA. Elle demande de plus le rejet de la requête d'octroi de l'effet suspensif et sollicite que le SeCA soit invité à rendre un nouveau préavis positif concernant le projet litigieux. Tout d'abord, l'intimée conteste la qualité pour recourir des recourants, faute d'intérêt pratique à ce que le permis soit annulé, et affirme que les griefs qui n'ont pas été soulevés au stade de l'opposition ne peuvent être invoqués au stade du recours. Sur le fond, l'intimée estime que l'octroi de l'effet anticipé positif était justifié, tout en relevant que ce grief des recourants n'est plus d'actualité dès lors que le PAL a été approuvé définitivement par la DIME en ce qui concerne les dispositions applicables au projet litigieux. S'agissant de la dérogation à l'art. 30 al. 4 RCU, elle souligne que celle-ci résulte de discussions entre l'architecte, le SBC et la commune, qu'elle est justifiée afin de trouver la solution permettant la meilleure intégration dans le contexte bâti, qu'elle est de peu d'importance et qu'aucun intérêt public ou privé ne s'y oppose. En ce qui concerne la dérogation aux art. 69 à 71 ReLATeC, elle considère que celle-ci se justifie par les contraintes de l'état existant puisque le projet consiste en une transformation et rappelle qu'elle a produit les plans contenant les indications requises par le SeCA dans son préavis. Enfin, l'intimée est d'avis que le droit d'être entendu des recourants n'a pas été violé. Par courriers du 3 mai 2022, l'intimée a fait parvenir aux recourants ainsi qu'au Tribunal une copie du procès-verbal de l'inspection des lieux du 20 octobre 2021. Dans leurs contre-observations du 25 mai 2022, les recourants maintiennent leurs conclusions, en complétant l'argumentation développée dans leur recours, et requièrent l'édition des dossiers afférents aux permis de construire délivrés en faveur des articles hhh et iii RF en mains de la commune. Dans sa détermination du 27 juin 2022, l'intimée maintient également sa position et ses conclusions. Les recourants et l'intimée se sont encore déterminés spontanément les 15 juillet 2022 et respectivement 26 juillet 2022. Le 27 juillet 2022, les recourants ont indiqué renoncer au dépôt d'une détermination spontanée sur la prise de position de l'intimée du 26 juillet 2022. H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
Tribunal cantonal TC Page 5 de 11 en droit 1. 1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile –, le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce. 2. En l'occurrence, le préfet a déclaré irrecevable l'opposition formée par les recourants. Il s'ensuit qu'en principe, l'objet du litige devrait se limiter à cet aspect. Cela étant, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c). Cette qualité peut être reconnue même en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée, où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a; arrêt TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, in RDAF 1997 I p. 242). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1; cf. 120 Ib 431 consid. 1). En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est irrecevable (arrêt TF 1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). En l'occurrence, la parcelle kkk RF, propriété des recourants, est directement attenante à l'article iii RF, propriété de l'intimée. Le projet en question prévoit d'ajouter des lucarnes et des velux en toiture. Certaines ouvertures en toiture, en particulier une lucarne d'une largeur de 2.40 m, sont envisagées sur le côté ouest, donnant vers le jardin des recourants. Or, il est manifeste que ces dernières seront visibles depuis la parcelle des recourants; la lucarne permettra en outre d'avoir une vue sur le jardin de ceux-ci. Dans leur opposition, les opposants avaient critiqué les nombreux regards aménagés dans la toiture de l'immeuble concerné, dont un qu'ils considéraient disproportionné et trop proche de la limite de propriété. D'ailleurs, la décision préfectorale relative à l'opposition indique que la qualité pour faire opposition ne nécessite pas de remarque particulière et mentionne explicitement qu'aucun obstacle
Tribunal cantonal TC Page 6 de 11 de droit public ne s'oppose aux travaux de transformation envisagés et donc aux ouvertures telles que prévues en toiture. De par cette motivation et sur la base de ce qui précède, la qualité pour agir a implicitement été accordée par le préfet aux opposants. En outre, il a considéré que le projet était conforme au droit public de la construction. Il s'ensuit que l'opposition n'aurait pas dû être déclarée irrecevable, mais être rejetée dans la mesure de sa recevabilité, étant donné que les servitudes de droit de vues inscrites au RF au feuillet des articles iii et kkk RF relèvent, comme l'a relevé le préfet, d'une problématique de droit privé. Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal peut – puisque le préfet a matériellement traité le grief des recourants – sur le principe entrer en matière sur le fond du recours déposé et ne doit pas se limiter à la seule question de la recevabilité. Dans la mesure où les parties se sont de plus largement exprimées sur le fond du litige, cela se justifie également pour des motifs d'économie de procédure. C'est le lieu encore de rappeler que la Cour de céans n'est pas limitée par les motifs invoqués par les parties (art. 95 al. 3 CPJA). En outre, selon l'art. 93 CPJA, en cours de procédure, seuls peuvent être invoqués des faits et moyens de preuve qui ne pouvaient pas l'être lors de l'échange d'écritures au sens de l'article 89. Par ailleurs, l'intimée perd de vue que le tribunal examine le droit d'office, principe qui lui permet même de s'écarter des motifs du recours. 3. Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendu à des nombreux égards, à savoir au motif que la décision préfectorale est insuffisamment motivée – ce qui résulte selon eux en partie d'une instruction insuffisante – en ce qui concerne l'effet anticipé ainsi que les dérogations au RCU et que l'autorité intimée n'a pas été en mesure – et la commune non plus – de lui communiquer le procès-verbal de la vision locale du 20 octobre 2021 alors même que la décision indique que celuici fait partie intégrante du permis de construire. 3.1. Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2; 126 I 19 consid. 2d/bb). Ancré à l'art. 29 al. 2 Cst., il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal. Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose, comme en l'espèce, d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références citées). 3.2. En l'occurrence, le préfet a procédé à une inspection des lieux le 20 octobre 2021 en présence de l'urbaniste de la commune, d'architectes de la requérante et d'un représentant de
Tribunal cantonal TC Page 7 de 11 M.________; les opposants n'ont en revanche pas été invités à y participer. Or, dans les circonstances de l'espèce, à savoir en présence d'un projet qui modifie de manière visible l'aspect extérieur du bâtiment, d'une procédure de modification du PAL alors en cours et d'un recours touchant la réglementation de la zone concernée dans le but de défendre une bonne intégration des transformations et densifications, ainsi qu'un refus du SeCA de donner son accord à un effet anticipé positif des plans, une inspection des lieux constitue à l'évidence une mesure d'instruction qui peut d'une manière déterminante contribuer à la constatation des faits pertinents. Partant, la convocation de toutes les parties est indispensable afin de respecter leur droit d'être entendu ainsi que le principe de l'égalité des armes. Au demeurant, vu le contexte dans lequel cette inspection des lieux a été organisée, la Cour de céans s'étonne qu'aucun représentant du SeCA n'était présent. A cela s'ajoute encore que le préfet se réfère expressément au procès-verbal de la vision locale en question dans sa décision d'octroi de permis de construire et indique que ce dernier fait partie intégrante dudit permis. Or, ce procès-verbal ne figure pas dans l'application pour la gestion de la procédure de permis de construire mise à disposition par l'Etat (FRIAC). Durant le délai de recours, les mandataires des recourants ont sollicité ce document tant auprès de la préfecture qu'auprès de la commune; cela étant, aucune de ces autorités ne le leur ont communiqué, ce qu'elles ne contestent pas. Par ailleurs, malgré le fait que les recourants se soient plaints d'une violation de leur droit d'être entendus en raison de cette absence de communication dans leur recours, ni la préfecture ni la commune n'ont produit ce document dans le cadre de la présente procédure de recours. Dans les circonstances de l'espèce – et quand bien même les recourants ont finalement pu avoir connaissance du procès-verbal susmentionné dès lors que le mandataire de l'intimée le leur a transmis –, la violation du droit d'être entendu doit être qualifiée de grave et ne saurait partant être guérie devant la Cour de céans. Pour ce motif déjà, il convient d'admettre le recours et de renvoyer la cause à l'autorité intimée. Ce renvoi se justifie par ailleurs pour d'autres motifs, exposés aux considérants ci-après. 4. 4.1. Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC) et la conformité avec l'affectation de la zone (art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). 4.2. Aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir (art. 91 LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 LATeC; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001,
Tribunal cantonal TC Page 8 de 11 p. 197 s.). L'art. 92 al. 2 LATeC prescrit que l'autorité compétente en matière de permis de construire peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir un plan d'aménagement de détail. Selon la jurisprudence, lorsqu'une commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, peuvent en principe être autorisées les constructions qui sont à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation (arrêt TF 1C_427/2018 et 1C_428/2018 du 22 octobre 2019; arrêts TC FR 602 2017 130 et 136 du 28 juin 2018, 602 2018 36 du 5 juin 2018; RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il est possible que cet effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué des oppositions, puis des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités compétentes (la commune et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles donnent leur accord formel à un effet anticipé (arrêt TC FR 602 2010 14 du 26 août 2010 consid. 3 et les réf. cit.). Or, selon la doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement prudent dans l'appréciation des circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. 129; voir également BESSE, Le régime des plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, 2012, p. 263 s.; BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de l'art. 91 LATeC est de s'assurer que des constructions futures ne vont pas compromettre les mesures de planification envisagées, c'est avec l'idée que des permis de construire ne puissent être délivrés que lorsqu'il ne fait pratiquement aucun doute que la planification sera finalement approuvée (RAMUZ, p. 128). L'appréciation de la conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est encore susceptible d'être modifié. La décision d'accorder un permis de construire risque donc de compromettre d'éventuelles modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente hésitera à modifier un plan ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative de préjuger d'une partie de l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale d'approbation (BESSE, p. 262 et la réf. cit.). C'est à la lumière de ces principes que la Cour de céans doit examiner si c'est à juste titre que l'interdiction de construire a été écartée dans les circonstances de l'espèce. 5. En l'occurrence, lorsque le projet litigieux a été mis à l'enquête publique, respectivement au moment où le préfet a rendu les décisions litigieuses le 23 novembre 2021, des modifications du PAL de la Commune de E.________ étaient en cours d'approbation (cf. let. A ci-dessus). L’ensemble de la modification du PAL liée aux espaces extérieurs de la zone de l'ancienne ville était en particulier contesté par un recours de O.________, lequel estimait que les prescriptions envisagées pour sauvegarder l’ancienne ville ne permettaient pas de préserver de manière efficiente ce patrimoine. Malgré cela, la commune a donné son accord à un effet anticipé du PAL. Le SeCA a en revanche refusé de donner son accord, en raison du recours de O.________ précité et du fait que le projet concerné touchait précisément des aspects extérieurs et visibles. Il a ainsi considéré que les prescriptions de la zone concernée pouvait encore être amenées à changer. Au regard de la jurisprudence exposée au consid. 4.2 ci-dessus, cette appréciation doit à l'évidence être suivie. Le
Tribunal cantonal TC Page 9 de 11 préfet ne pouvait pas accorder l'effet anticipé des plans au moment où il a statué le 23 novembre 2021, quand bien même il a procédé à une mesure d'instruction sur cette problématique. En effet, quel que soit l'avis de la recourante dans le cadre de la procédure du PAL sur l'intégration du projet dans le site, il appartenait à la DIME de décider d'approuver ou non les règles régissant la zone de l'ancienne ville. En l'espèce, le préfet pouvait d'autant moins accorder l'effet anticipé positif que le projet nécessitait de surcroit l'octroi d'une dérogation à la réglementation communale qui n'était alors pas encore approuvée, et sur laquelle en outre le SeCA ne s'était pas prononcé (cf. ci-après). Dans l'intervalle, soit le 22 décembre 2021, la DIME a partiellement approuvé les modifications du PAL. S'agissant de la zone de l'ancienne ville, elle a uniquement exigé des modifications dans le secteur de la rue de P.________, mais a pour le reste admis les autres modifications envisagées, y compris les prescriptions du RCU concernées. Par ailleurs, elle a expressément indiqué que les permis pourront être traités pour les bâtiments existants le long de Q.________, y compris les bâtiments traversants donnant également sur la rue de P.________. Il convient ici de souligner qu'on ne peut pas suivre l'intimée qui prétend qu'eu égard à la décision d'approbation du 22 décembre 2021, l'art. 91 LATeC ne trouve plus application. Soutenir cela revient à compromettre le but visé par cette disposition, lequel consiste à éviter que la mise en œuvre d'une future planification soit sabotée par des permis de construire octroyés avant l'entrée en vigueur de la nouvelle planification (cf. arrêt TC FR 602 2020 112 du 2 juillet 2021 consid. 3.1). En l'occurrence et cela étant précisé, plusieurs recours ont été déposés contre cette décision auprès du Tribunal cantonal. Aucun d'entre eux ne concerne les prescriptions relatives à la zone de l'ancienne ville. Autrement dit, il n'existe plus de risque que celle-ci subisse des modifications dans le cadre du PAL, de sorte que l'effet anticipé positif peut à ce stade être octroyé. Le fait que la commune envisage – comme cela ressort du procès-verbal de l'inspection des lieux du 20 octobre 2021 – de reprendre à zéro le dossier de la zone de l'ancienne ville et de mettre sur pied un mandat d'études parallèles, composé d'une commission qui aura pour mission de déterminer de nouvelles règles destinées à assurer une bonne protection à la zone ne change rien à ce constat; tout au plus, si la commune devait se proposer de modifier le plan, il pourrait être recouru à la suspension de la procédure pour autant que les conditions de l'art. 92 LATeC soient remplies. Il résulte de ce qui précède qu'au moment où le préfet a rendu ses décisions, l'effet anticipé des plans ne pouvait pas être octroyé, mais que la situation a changé depuis lors. Cela étant, il doit être constaté que, quoi qu'il en soit, le préfet ne pouvait pas statuer matériellement sur la demande de permis de construire sans requérir du SeCA qu'il préavise le projet sur le fond. En effet, dans son préavis du 3 août 2021, le SeCA a souligné que, le règlement de la zone de l'ancienne ville étant amené à être modifié, il ne pouvait pas se prononcer plus précisément ni sur la conformité du projet à cette zone, ni sur la demande de dérogation à l’art. 30 al. 3 et 4 du RCU, ni sur la salubrité des logements nouvellement créés dans les combles. Or, en l'occurrence, le projet nécessite une dérogation à une disposition du RCU, qui plus est – alors – appliqué de manière anticipée. Dans de telles conditions, il est indispensable que le service spécialisé se prononce explicitement sur cet aspect, ce d'autant plus qu'il s'agit de s'assurer d'une pratique uniforme en la matière et de garantir l'égalité de traitement. Il s'ensuit que, dans le cadre du renvoi de la cause, l'autorité intimée devra soumettre à nouveau l'ensemble du dossier au SeCA afin qu'il puisse rendre un nouveau préavis en se prononçant également sur les aspects matériels du dossier.
Tribunal cantonal TC Page 10 de 11 6. Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2022 3) doit être admis et les décisions rendues le 23 novembre 2021 annulées. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle poursuive l'instruction de la procédure de permis de construire au sens des considérants et rende de nouvelles décisions. Dans ces circonstances, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2022 5) est devenue sans objet. Il en va de même de la demande de production des dossiers de permis de construire délivrés en faveur des parcelles hhh et iii RF. 7. Il appartient à l'intimée qui succombe (art. 131 CPJA) de supporter les 4/5ème des frais de procédure, soit CHF 2'000.-. L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet, est exonéré de sa part aux frais (art. 133 CPJA). Les recourants qui ont fait appel aux services d'avocats pour défendre leurs intérêts ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). La liste de frais produite par les mandataires des recourants ne correspondant pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12), l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 8'023.65 (honoraires et débours: CHF 7'450.-; TVA 7.7%: CHF 573.65), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge de l'intimée par 4/5ème, soit CHF 6'418.90, et à celle de l'Etat de Fribourg à raison d'1/5ème, soit CHF 1'604.75. (dispositif sur la page suivante)
Tribunal cantonal TC Page 11 de 11 la Cour arrête : I. Le recours (602 2022 3) est admis. Partant, les décisions rendues le 23 novembre 2021 par le Préfet de la Gruyère sont annulées. Le dossier est renvoyé à la Préfecture de la Gruyère pour poursuite de l'instruction et nouvelles décisions. II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2022 5), devenue sans objet, est rayée du rôle. III. Les frais de procédure sont mis à raison de 4/5ème, soit CHF 2'000.-, à la charge de l'intimée. IV. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants leur est restituée. V. Un montant de CHF 8'023.65, y compris CHF 573.65 de TVA, à verser à Mes Christophe Claude Maillard et Rémy Terrapon à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'intimée par CHF 6'418.90 et à celle de l'Etat de Fribourg par CHF 1'604.75. VI. Notification. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA). Fribourg, le 2 août 2022/jfr/vth Le Président : La Greffière-rapporteure :