Tribunal cantonal TC Kantonsgericht KG Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg T +41 26 304 15 00 www.fr.ch/tc — Pouvoir Judiciaire PJ Gerichtsbehörden GB 602 2022 263 Urteil vom 21. April 2023 II. Verwaltungsgerichtshof Besetzung Präsident: Johannes Frölicher Richter: Dominique Gross Cornelia Thalmann El Bachary Gerichtsschreiber-Praktikant: Guillaume Yerly Parteien GEMEINDE ST. SILVESTER, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Valentin Sapin gegen DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT UND UMWELT, Vorinstanz Gegenstand Umweltschutz Ausserbetriebnahme Grundwasserfassung Saga Beschwerde vom 15. Dezember 2022 gegen den Entscheid vom 1. November 2022
Kantonsgericht KG Seite 2 von 7 Sachverhalt A. Die Gemeinde St. Silvester (Beschwerdeführerin) bewirtschaftet zur Trinkwasserversorgung die beiden Grundwasserfassungen "Nesslera" und "Saga". Die Fassung Saga auf dem Grundstück Art. aaa der Gemeinde St. Silvester wurde im Jahr 1989 erstellt und in Betrieb genommen. Sie ermöglicht eine Wasserförderung von rund 800 l/min. Vom 22. November bis 23. Dezember 1991 hatte die Beschwerdeführerin einen Schutzzonenplan zur Fassung Saga öffentlich aufgelegt, gegen den mehrere Einsprachen eingegangen waren. Die Grundwasserschutzzonen sind vom Kanton nie genehmigt worden. B. Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der Beschwerdeführerin hielt das Amt für Umwelt (AfU) in seinem Gutachten vom 29. Mai 2015 fest, dass die Beschwerdeführerin namentlich für die Fassung Saga ein Verfahren zur Genehmigung der Grundwasserschutzzonen einzuleiten habe. Die öffentliche Auflage des Schutzzonenplans von 1991 sei über 20 Jahre her, weshalb das Verfahren neu begonnen werden müsse. C. In der Folge kam es zu diversen Abklärungen seitens der Beschwerdeführerin, wobei auch ein regelmässiger Austausch mit dem AfU stattfand. Letzteres hat die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 19. April 2018 aufgefordert, die notwendigen Grundlagen zwecks definitiver Festlegung der Grundwasserschutzzonen zu ermitteln. Am 12. Dezember 2019 erkundigte sich das AfU nach dem Bearbeitungsstand des Dossiers Saga. D. Mit Schreiben vom 25. März 2022 wandte sich die Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU; nachfolgend: Vorinstanz) an die Beschwerdeführerin und teilte ihr mit, dass gemäss aktuellem Stand bezüglich der Fassung Saga weder eine rechtskräftige Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen noch eine Konzessionierung der Grundwasserentnahme zugunsten der Beschwerdeführerin erfolgt sei. Das AfU sei der Ansicht, dass keine verhältnismässigen Massnahmen zur Konfliktlösung für die Beibehaltung der Grundwasserfassung Saga möglich seien; ohne Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen sei eine Nutzung des Grundwasservorkommens für Trinkwasserzwecke nicht möglich. In Anbetracht der Umstände, dass eine Genehmigung der Schutzzonen nicht möglich sei und die Gemeinde über keine Konzession zur Trinkwasserentnahme verfüge, beabsichtige die Vorinstanz daher, die Nutzung der Grundwasserfassung Saga für die Trinkwasserversorgung zu verbieten. Angesichts der langen Vorgeschichte werde beabsichtigt, die Frist für eine Ausserbetriebnahme relativ kurz zu halten. In ihrer Stellungnahme vom 27. April 2022 informierte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz darüber, dass das Büro B.________ SA beauftragt worden sei, eine Grundwasserprospektion auf dem gesamten Gebiet der Gemeinde zu planen und durchzuführen. Ziel dieser Grundwasserprospektion sei es, auf dem Gemeindegebiet neue Grundwasserfassungen zu erstellen, um die Aufhebung der bestehenden Fassungen zu ermöglichen. Die B.________ SA schätze den ungefähren Zeitrahmen von der Vorerkundung bis zur Erstellung der neuen Fassungen auf mindestens 18 Monate. E. Mit Entscheid vom 1. November 2022 (zugestellt am 16. November 2022) stellte die Vorinstanz im Wesentlichen fest, dass die Beschwerdeführerin über keine Konzession für die Nutzung des öffentlichen Grundwasservorkommens verfüge, die Grundwasserschutzzonen für die Fassung Saga nicht rechtskräftig ausgeschieden und genehmigt worden seien und dass es "aus technischen und
Kantonsgericht KG Seite 3 von 7 rechtlichen Gründen" nicht möglich sei, die Schutzzonen in diesem Sektor zu genehmigen. Weiter verfügte sie die Einstellung der Grundwasserentnahme bei der Fassung Saga mit Frist bis zum 15. Juli 2023. F. Gegen diesen Entscheid hat die Beschwerdeführerin am 15. Dezember 2022 Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. In der Hauptsache beantragt sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter ersucht sie im Wesentlichen um eine Verlängerung der Frist zur Einstellung der Grundwasserentnahme bei der Fassung Saga bis zum 15. Juli 2026, damit sie die hydrogeologischen Abklärungen zur Ausscheidung bundesrechtskonformer Grundwasserschutzzonen im Sektor Saga fortführen könne. G. Die Vorinstanz schliesst in ihren Bemerkungen vom 1. März 2023 auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin lässt sich am 31. März 2023 unaufgefordert erneut vernehmen. H. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. Erwägungen 1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführerin wird durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt und hat somit ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung bzw. Abänderung des angefochtenen Entscheids (Art. 76 VRG; vgl. BGE 134 II 137 E. 1.2). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 2. Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG). 3. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Entscheid der Vorinstanz, mit dem sie bestimmte Feststellungen traf und insbesondere die Einstellung der Grundwasserentnahme mittels der Grundwasserfassung Saga mit Frist bis zum 15. Juli 2023 verfügte. 3.1. Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) sind die Kantone verpflichtet, Schutzzonen für die im öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen auszuscheiden; ferner haben sie die notwendigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen. Die Inhaber von Grundwasserfassungen müssen nach Abs. 2 die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen
Kantonsgericht KG Seite 4 von 7 durchführen (lit. a), die erforderlichen dinglichen Rechte erwerben (lit. b) und für allfällige Entschädigungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen (lit. c). Die von den Kantonen auszuscheidenden Grundwasserschutzzonen werden in Anhang 4 Ziff. 12 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) umschrieben (siehe Art. 29 Abs. 2 GSchV). Die Kantone haben sich bei der Bezeichnung von Gewässerschutzbereichen sowie bei der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen auf die vorhandenen hydrogeologischen Kenntnisse zu stützen; reichen diese nicht aus, sorgen sie für die Durchführung der erforderlichen hydrogeologischen Abklärungen (Art. 29 Abs. 4 GSchV). 3.2. Das kantonale Gewässergesetz vom 18. Dezember 2009 (GewG; SGF 812.1) sieht in dessen Art. 17 Abs. 1 vor, dass die Inhaber von Grundwasserfassungen oder –anreicherungsanlagen von öffentlichem Interesse den Grundwasserschutzzonenplan und das dazugehörige Reglement erstellen. Das Genehmigungsverfahren für die Zonennutzungspläne und deren Reglemente gilt sinngemäss für die Grundwasserschutzzonen (Art. 18 Abs. 1 GewG). Für die Bezeichnung der Gewässerschutzbereiche, der Grundwasserschutzzonen und -areale sowie für die Bestimmung der Schutzmassnahmen gilt die Wegleitung des Bundesamts für Umwelt (Art. 31 des kantonalen Gewässerreglements vom 21. Juni 2011 [GewR; SGF 812.11]). Gemäss Art. 83 f. des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; SGF 710.1), die wie gesehen sinngemäss auch auf die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen Anwendung finden, sind Zonennutzungspläne gemeinsam mit den dazugehörigen Vorschriften öffentlich aufzulegen; Betroffene können Einsprache erheben. Sie werden erst mit der Genehmigung durch die Vorinstanz behörden- und grundeigentümerverbindlich (Art. 86 f. RPBG). 3.3. Nach Art. 41 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes vom 4. Februar 1972 über die öffentlichen Sachen (ÖSG; SGF 750.1) erfordert die dauerhafte Wasserfassung aus öffentlichen Gewässern mit ortsfesten Anlagen zur Trinkwasserversorgung eine Konzession; das kantonale Gesetz vom 6. Oktober 2011 über das Trinkwasser (TWG; SGF 821.32.1) bleibt vorbehalten. Als öffentliche Gewässer gelten namentlich Grundwasser, die eine oder mehrere Fassungen zulassen, die zusammen 200 l/m übersteigen (Art. 4 lit. d ÖSG). Zuständig zur Konzessionserteilung ist die Vorinstanz (Art. 21 Abs. 1 ÖSG). Sie ist gemäss Art. 57 ÖSG ebenfalls kompetent, jede unbefugte Wasserentnahme zu untersagen und die nötigen Vorkehrungen zu treffen. 4. Die Beschwerdeführerin rügt eine unrichtige und unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Zusammenhang mit der Genehmigung der Grundwasserschutzzonen. 4.1. In ihren Ausführungen in der Beschwerde und der Stellungnahme vom 31. März 2023 geht die Beschwerdeführerin auf die Ereignisse ein, wie sie sich ihrer Ansicht nach seit dem Jahr 1991 zugetragen haben, ohne jedoch aufzuzeigen, inwiefern die Vorinstanz entscheidwesentliche Tatsachen unrichtig oder unvollständig festgestellt haben soll. Sie gesteht selbst ein, dass die Grundwasserschutzzonen bis heute weder offiziell festgelegt noch genehmigt worden sind (Rz. 34 der Beschwerde) und ihr für die Fassung Saga keine Konzession zur Grundwasserentnahme erteilt wurde (Rz. 35). Ebenfalls führt die Beschwerdeführerin mit Verweis auf einen Bericht aus dem Jahr 2016 aus, dass in den (nicht genehmigten) Schutzzonen von 1991 Anlagen bestehen, die mit dem Schutzzweck nicht vereinbar sind (Rz. 31 f.).
Kantonsgericht KG Seite 5 von 7 4.2. Soweit sich die Kritik gegen die vorinstanzliche Feststellung richten sollte, wonach es "aus technischen und rechtlichen Gründen" nicht möglich sei, die Schutzzonen gemäss Art. 20 GSchG zu genehmigen, ist die Rüge ebenfalls unbegründet. So hat die Beschwerdeführerin seit dem 1991 aufgelegten, unbestrittenermassen nicht genehmigten Dossier bis dato keine neuen Grundwasserschutzzonen im Sektor Saga ausgeschieden; vielmehr ist sie offenbar seit Jahren und bis heute – und unter zahlreichen Mandatswechseln – damit beschäftigt, die zur Evaluierung neuer Grundwasserfassungen notwendigen hydrogeologischen Abklärungen voranzutreiben. Namentlich war seitens des Ingenieurbüros C.________ SA bereits 2019 von einer Überarbeitung der Grundwasserschutzzonen die Rede (vgl. Schreiben vom 2. Mai 2019, Beschwerdebeilage 24). Aus einem Schreiben des Ingenieurbüros D.________ SA E.________ vom 7. Februar 2020 (Beschwerdebeilage 25) geht weiter hervor, dass ein "neuer geeigneter Standort" für die Grundwasserfassung Saga eruiert werde und dass ein diesbezüglicher Planungskredit anlässlich der Gemeindeversammlung vom 11. Dezember 2019 verabschiedet worden sei. Auch im Zwischenbericht vom 12. Dezember 2022 des zuletzt von der Beschwerdeführerin mandatierten Büros B.________ SA wird der "Ersatz" der Fassung Saga thematisiert (Beschwerdebeilage 14, S. 4) bzw. dass überprüft werden müsse, ob die hydrogeologischen Grundlagen es erlaubten, die Fassung zu "verschieben" oder "abzuändern" (S. 7). Mit einer Verschiebung der Grundwasserfassung geht aber zwangsläufig auch die Ausscheidung neuer Schutzzonen einher, da diese um die Fassung herum definiert werden (vgl. Anhang 4 Ziff. 12 GSchV). Die Beschwerdeführerin kann somit nicht ernsthaft behaupten – soweit ihre Sachverhaltsrüge dahingehend zu verstehen sein sollte –, dass die Genehmigung der 1991 aufgelegten Schutzzonen bzw. der Grundwasserfassung Saga an ihrem heutigen Standort nach aktuellem Stand der Akten noch in Frage komme. 5. Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des Grundsatzes von Treu und Glauben im Zusammenhang mit dem verfügten Verbot der Grundwasserentnahme während der nach wie vor laufenden Abklärungen mit Bezug auf die Grundwasserprospektion. Auch diese Kritik am vorinstanzlichen Entscheid verfängt indes nicht. 5.1. Der Beschwerdeführerin bleibt es unabhängig der verfügten Stilllegung unbenommen, die gestützt auf Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG und Art. 29 Abs. 4 GSchV notwendigen hydrogeologischen Abklärungen, namentlich auch die vom AfU bewilligten Färbversuche, zwecks Eruierung eines alternativen Standorts zur Grundwasserförderung und Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen voranzutreiben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sie die Einstellung der Grundwasserentnahme an diesen Abklärungen hindern sollte. Entsprechend verstösst das Vorgehen der Vorinstanz und des AfU, der Beschwerdeführerin trotz des verfügten Betriebsverbots der Fassung Saga weiterhin Bohrarbeiten zwecks Markierungsversuchen zu bewilligen, auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. 5.2. Sofern die Beschwerdeführerin davon ausgehen sollte, dass mit den von der B.________ SA noch vorzunehmenden Abklärungen nachgewiesen werden könnte, dass sich die Grundwasserfassung Saga mit den provisorischen Grundwasserschutzzonen von 1991 doch als bundesrechtskonform erweist, ist dies wie gesehen aktenwidrig. Spätestens seit 2019 gehen die von ihr mandatierten Experten davon aus, dass ein alternativer Standort eruiert werden muss. Dessen ungeachtet ist festzuhalten, dass – sollten die hydrogeologischen Abklärungen wider Erwarten doch aufzeigen, dass ein Betrieb am jetzigen Standort mit neu zu definierenden Schutzzonen möglich wäre – die
Kantonsgericht KG Seite 6 von 7 Beschwerdeführer der Vorinstanz auf jeden Fall ein neu auszuarbeitendes Grundwasserschutzdossier zu unterbreiten hätte. 5.3. Im Übrigen ist die verfügte Massnahme geeignet, den gewichtigen öffentlichen Interessen des Gewässerschutzes und der Lebensmittelsicherheit Nachachtung zu verschaffen. Bezüglich letzterem Aspekt ist festzuhalten, dass es seitens des Amts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (LSVW) bereits zu Beanstandungen im Zusammenhang mit der Trinkwasserversorgung der Beschwerdeführerin gekommen ist, zuletzt am 19. Juli 2019 (vgl. act. 15). Die Massnahme ist weiter erforderlich, da für die aktuelle Grundwasserfassung keine bundesrechtskonformen Gewässerschutzzonen ausgeschieden worden sind, weshalb ein erhebliches Risiko für Grundwasserverunreinigungen besteht. So befinden sich in unmittelbarer Nähe der Fassung namentlich ein Abwasserpumpwerk und in näherer Umgebung eine Jauchegrube, ein Futtersilo und Öltanks, was gemäss den schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz und des AfU eine erhebliche Gefahr der Verunreinigung des Grundwassers darstellt. Mildere Mittel sind nicht ersichtlich und werden von der Beschwerdeführerin auch nicht vorgebracht. Die Massnahme ist schliesslich zumutbar, da die gewichtigen öffentlichen Interessen gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin, die Grundwasserfassung noch für weitere drei Jahre zu betreiben, überwiegen. Die Beschwerdeführerin macht insbesondere auch nicht geltend, dass sie mit der Ausserbetriebnahme der Fassung Saga die Trinkwasserversorgung nicht mehr sicherstellen könnte. Angesichts der langen Vorgeschichte erwies sich auch die Frist bis zum 15. Juli 2023 als angemessen. Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist nicht auszumachen. 6. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. Aufgrund der Dauer des Beschwerdeverfahrens ist jedoch die auf den 15. Juli 2023 festgesetzte Frist für die Einstellung der Grundwasserentnahme mittels der Grundwasserfassung Saga und die entsprechende Meldung an die RIMU und das LSVW durch die Beschwerdeführerin (siehe Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids) bis zum 15. November 2023 zu verlängern. 7. Da die Gemeinde in ihrem hoheitlichen Aufgabenbereich Beschwerde geführt hat, sind ihr keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 133 VRG). Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 ff. VRG). (Dispositiv auf der nächsten Seite)
Kantonsgericht KG Seite 7 von 7 Der Hof erkennt: I. Die Beschwerde wird abgewiesen. Die auf den 15. Juli 2023 festgesetzte Frist für die Einstellung der Grundwasserentnahme mittels der Grundwasserfassung Saga und die entsprechende Meldung an die RIMU und das LSVW durch die Beschwerdeführerin (siehe Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids) wird infolge der Dauer des Beschwerdeverfahrens bis zum 15. November 2023 verlängert. II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben. III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. IV. Zustellung. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht werden. Freiburg, 21. April 2023/dgr/mpo Der Präsident Der Gerichtsschreiber-Praktikant